Der Beigeladene Stefan M... mietete im Jahre 1929 die Erdgeschoßwohnung im Hause A..., W... ..., die aus vier Zimmern, Küche und Nebenräumen sowie Verkaufsraum und Ladenzimmer besteht. Er betrieb dort seit 1929 ein Milchhandelsgeschäft. Durch Urteil des Amtsgerichts Augsburg vom 17. September 1942 wurde ihm die Führung jeglichen milchwirtschaftlichen Betriebes untersagt. Das Geschäft wurde daraufhin von der Beigeladenen Pauline M..., der Ehefrau des Stefan M..., unter stillschweigender behördlicher Duldung weitergeführt. Ende 1945 bemühten sich sowohl die Beigeladene Pauline M... als auch die Tochter Elisabeth M... um die Erteilung der Erlaubnis zur Übernahme des Geschäfts. Ihren Anträgen wurde nicht entsprochen, vielmehr wurde durch Verfügung der Beklagten vom 4. Mai 1946 unter Bezugnahme auf das Urteil des Amtsgerichts Augsburg vom 17. September 1942 die dem Beigeladenen Stefan M... erteilte Genehmigung zum Betriebe des Milchgeschäfts mit sofortiger Wirksamkeit zurückgenommen. In der gleichen Verfügung wurde angeordnet, daß das Milchgeschäft vom 27. Mai 1946 an durch die Klägerin zu übernehmen sei.

Unter dem 19. Juli 1946 erließ der Oberbürgermeister der Beklagten - Wohnungs- und Quartieramt - eine als "Geschäftsraumzuweisung" bezeichnete Verfügung, durch die der Klägerin mit Einverständnis der Grundstückseigentümerin der Laden mit Ladenzimmer im Anwesen W... ... zugewiesen wurde. Am 14. September 1946 führte ein Ermittler des Wohnungs- und Quartieramts die Zwangseinweisung der Klägerin in den Laden nebst Ladenzimmer durch. Am 24. September 1946 schloß die Klägerinüber die beiden Räume einen Mietvertrag mit der Grundstückseigentümerin ab.

Am 21. April 1950 beantragten die Beigeladenen M... bei dem Wohnungs- und Quartieramt der Beklagten, die Geschäftsraumzuweisung vom 19. Juli 1946 als gesetzwidrig und daher unzulässig aufzuheben. Durch eine an die Klägerin gerichtete Verfügung vom 10. Mai 1950 erklärte das Wohnungsamt der Beklagten die Geschäftsraumzuweisung vom 19. Juli 1946 für nichtig und hob sie "der guten Ordnung halber auch formal" ausdrücklich auf. Die dagegen gerichtete Beschwerde der Klägerin wurde von der Regierung von Schwaben mit Bescheid vom 17. Juli 1950 zurückgewiesen. Ihre Anfechtungsklage wies das Verwaltungsgericht Augsburg durch Urteil vom 7. März 1951 ab.

Auf die Berufung der Klägerin hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof durch Urteil vom 11. Dezember 1952 das Urteil des Verwaltungsgerichts Augsburg dahin abgeändert, daß die Verfügung des Wohnungsamts der Beklagten vom 10. Mai 1950 und der Beschwerdebescheid der Regierung von Schwaben vom 17. Juli 1950 insoweit aufgehoben wurden, als sie die Verfügung des Wohnungs- und Quartieramts der Beklagten vom 19. Juli 1946 für die Zeit vor dem Erlaß der Verfügung vom 10. Mai 1950 aufhoben. Im übrigen ist es bei der Abweisung der Klage verblieben.

In den Entscheidungsgründen vertritt das Berufungsgericht die Auffassung, daß die Verfügung vom 19. Juli 1946 über die Zuweisung von Geschäftsraum an die Klägerin zu Unrecht erlassen sei, weil mindestens seit dem Inkrafttreten des Wohnungsgesetzes - Kontrollratsgesetz Nr. 18 - (14. März 1946) eine gesetzliche Grundlage zur Bewirtschaftung von gewerblichen Räumen nicht bestanden habe. Auch § 5 des Reichsleistungsgesetzes biete eine solche Rechtsgrundlage nicht. Weitere Vorschriften, die als gesetzliche Grundlage in Betracht kommen könnten, fehlten. Jedoch sei ein solcher der gesetzlichen Grundlage entbehrender Verwaltungsakt nicht nichtig, sondern nur anfechtbar, da "Gesetzlosigkeit" in der Regel nicht zur Nichtigkeit, sondern nur zur Anfechtbarkeit des Verwaltungsakts führe und auch Willkür im allgemeinen keinen Nichtigkeitsgrund, sondern nur einen die Anfechtbarkeit begründenden Ermessensfehler bilde. Ferner handele es sich nicht um einen von einer sachlich unzuständigen Behörde erlassenen Verwaltungsakt, wie auch sonst besondere Gründe, die eine Nichtigkeit herbeiführen könnten, nicht ersichtlich seien. Infolgedessen stelle die Geschäftsraumzuweisung vom 19. Juli 1946 keinen nichtigen Verwaltungsakt, der von Anfang an rechtsunwirksam sei, dar.

Die durch kein Gesetz gerechtfertigte Entziehung der Geschäftsräume habe aber gegen die in Art. 153 der Weimarer Reichsverfassung enthaltene Schutzvorschrift und damit gegen eine gebietende Rechtsvorschrift verstoßen, so daß das Wohnungsamt bei ihrer Aufhebung im Rahmen der ihm zustehenden Befugnisse gehandelt habe. Der zwischen der Klägerin und der Grundstückseigentümerin abgeschlossene Mietvertrag stehe der Aufhebung der Geschäftsraumzuweisung nicht entgegen, da diese nicht durch den Mietvertrag hinfällig geworden sei undöffentlich-rechtliche Tatbestände im Zweifel durch privatrechtliche Tatbestände nicht erledigt würden. Die Aufhebung eines unanfechtbaren begünstigenden Verwaltungsakts wirke aber nach überwiegender Rechtslehre nur für die Zukunft, nicht auch in die Vergangenheit zurück. Demnach sei zwar die Nichtigerklärung der Geschäftsraumzuweisung unzulässig, ihre Aufhebung für die Folgezeit dagegen nach der Rechtslage geboten gewesen.

Die Revision zum Bundesverwaltungsgericht hat das Berufungsgericht nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 53 Abs. 2 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG - nicht gegeben seien und die Entscheidung nicht auf Bundesrecht beruhe.

Gegen die Nichtzulassung der Revision hat die Beklagte rechtzeitig Beschwerde erhoben. Sie begründet diese damit, daß es sich bei der Frage, ob ein Verwaltungsakt, der völlig jeder gesetzlichen Grundlage entbehre, nichtig oder nur anfechtbar sei, und bei der weiteren Frage, ob der Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsakts nur für die Zukunft wirke, um grundsätzliche Rechtsfragen handele, die im Revisionsverfahren zu klären seien.

Der Beschwerde mußte der Erfolg versagt bleiben.

Der Beklagten ist darin beizutreten, daß die beiden in ihrer Beschwerdeschrift genannten Fragen grundsätzliche Rechtsfragen sind. Diese Rechtsfragen gehören auch dem Bundesrecht an, da sie im Bereich des allgemeinen Verwaltungsrechts liegen. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Beurteilung eine andere sein müßte, wenn das allgemeine Verwaltungsrecht zur Ergänzung von Landesrecht diente; denn dies ist hier nicht der Fall.

Trotz des Vorliegens grundsätzlicher Rechtsfragen aus dem Bundesrecht ist die Revision jedoch nicht zuzulassen, da es zur Klärung dieser Fragen der Durchführung des Revisionsverfahrens nicht bedarf.§ 53 BVerwGG kann verständlicherweise nicht dahin ausgelegt werden, daß das Bundesverwaltungsgericht verpflichtet sei, die Revision auch dann zuzulassen, wenn bereits im Beschwerdeverfahren offenbar ist, daß die Berufungsentscheidung sich im Revisionsverfahren als im Ergebnis richtig erweisen würde. Müßte in einem solchen Falle die Revision zugelassen werden, so würden bei der beschwerdeführenden Partei unbegründete Hoffnungen erweckt und sie zur Durchführung eines von vornherein aussichtslosen Revisionsverfahrens veranlaßt werden, das sie mit unnötigen Kosten belastet. Auch der Grundsatz der Prozeßökonomie steht der Zulassung der Revision in einem solchen Falle entgegen.

In der Sache selbst handelt es sich zunächst um die Frage, ob die Verfügung der Beklagten vom 19. Juli 1946 nichtig oder nur anfechtbar war. Die von den staatlichen Organen erlassenen Akte tragen die Vermutung der Gültigkeit in sich; sie sind bei Fehlerhaftigkeit also grundsätzlich nur vernichtbar (anfechtbar und nicht nichtig (Pr.OVG Bd. 81 S. 268 ff., 273; Bd. 97 S. 95 ff., 99). Verwaltungsakte, die nach ihrem Inhalt der gesetzlichen Grundlage entbehren, sind zwar rechtswidrig, aber im allgemeinen nicht nichtig. Wollte man die Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts schlechthin als Nichtigkeitsgrund ansehen, so würde ein Unterschied zwischen den Nichtigkeitsvoraussetzungen und den Voraussetzungen der Anfechtbarkeit nicht mehr bestehen, Nichtigkeit und Anfechtbarkeit werden aber vom Gesetzgeber ausdrücklich unterschieden (MRVO 165,§§ 23, 75). Auch § 35 des Gesetzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit (in Bayern: Gesetz Nr. 39 vom 25. September 1946 -GVBl. S. 281-) bezeichnet die Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts als Anfechtungsgrund. Entgegen der Auffassung von Kleinrahm (DV 1948/1949 S. 367) und Bettermann (MDR 1949 S. 394) bildet der sogenannte "gesetzlose" Verwaltungsakt, dem jede gesetzliche Grundlage fehlt, keinen Gegensatz zum rechtswidrigen Verwaltungsakt. Beiden ist gemeinsam, daß sie im Gesetz keine Stütze finden. Auch dem rechtswidrigen Verwaltungsakt fehlt die gesetzliche Grundlage; denn sonst wäre er nicht rechtswidrig. Der sogenannte "gesetzlose" Verwaltungsakt kann auch nicht etwa deshalb anders beurteilt werden, weil er einen besonders schweren Verstoß gegen die rechtsstaatliche Ordnung darstelle; denn er läßt sich, wie die in Rechtsprechung und Schrifttum verwendeten Definitionen zeigen, von dem sonst rechtswidrigen Verwaltungsakt nicht einwandfrei abgrenzen. Die sogenannte "Gesetzlosigkeit" ist demnach kein für die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts verwertbares Merkmal.

Ebenso wenig wie "Gesetzlosigkeit" ist "Willkür" ein Nichtigkeitsgrund; denn "Willkür" bedeutet einen Mißbrauch des behördlichen Ermessens, demgegenüber das Gesetz ausdrücklich die Anfechtbarkeit vorgeschrieben hat.

Das Urteil des Berufungsgerichts hat auch das Vorliegen sonstiger Nichtigkeitsgründe zutreffend verneint.

Die Verfügung der Beklagten vom 19. Juli 1946 enthält zwar keinen Hinweis auf die gesetzlichen Bestimmungen, auf die sie sich stützt, und keine Anschrift, an die sie gerichtet ist, auch ist ihre Zustellung nicht aktenmäßig nachweisbar, doch sind dies keine wesentlichen Formfehler, die die Verfügung nichtig machen könnten. Eine Anführung der gesetzlichen Bestimmungen ist nicht zwingend vorgeschrieben. Einer formellen Zustellung bedurfte es mangels einer dahingehenden Vorschrift nicht. Der Mangel der Anschrift und der Zustellung war in dem Zeitpunkt geheilt, in dem die Beteiligten von der Verfügung Kenntnis erhielten. Das ist spätestens bei der Zwangseinweisung der Klägerin am 14. September 1946 geschehen.

Auch sachliche Unzuständigkeit des Wohnungs- und Quartieramts der Beklagten liegt nicht vor. Das Wohnungs- und Quartieramt hatte zwar keine Befugnis, die Verfügung zu erlassen, aber nicht deshalb, weil es damit in die Zuständigkeit einer anderen Behörde eingegriffen hätte, sondern weil es überhaupt keine Behörde gab, die eine solche Verfügung hätte erlassen können. Sachliche Unzuständigkeit führt nur dann zur Nichtigkeit, wenn unter keinem denkbaren Gesichtspunkt eine Zuständigkeit der die Verfügung erlassenden Behörde gegeben ist (Jellinek, Verwaltungsrecht, 3. Aufl. S. 276 ff.; Naumann, DV 1948/1949 S. 190). Die "Geschäftsraumzuweisung" durch das Wohnungs- und Quartieramt der Beklagten, das allgemein für die Raumbewirtschaftung zuständig war, lag aber immerhin im Rahmen seiner denkbaren Zuständigkeit.

Die Verfügung der Beklagten vom 19. Juli 1946 war daher nicht nichtig, und die Beklagte war nicht berechtigt, sie in ihrer Verfügung vom 10. Mai 1950 für nichtig zu erklären. Infolge der Nichtigkeitserklärung litt somit die Verfügung der Beklagten vom 10. Mai 1950 an einem Mangel; denn dadurch brachte die Beklagte zum Ausdruck, daß die Verfügung vom 19. Juli 1946 überhaupt nicht als existent angesehen werden sollte. Diese Verfügung war zwar rechtswidrig, aber sie hatte, da sie nach der damaligen Rechtslage unanfechtbar war, bis zu ihrem Widerruf durch die Beklagte Bestand. Mit ihrem Widerruf stellte die Beklagte fest, daß die Verfügung von vornherein rechtswidrig gewesen war. Diese Feststellung konnte aber nur deklaratorische Wirkung haben und nicht in der Weise rechtsgestaltend wirken, daß die Verfügung als nicht existent zu gelten hatte. Denn bei dem nicht nichtigen, unanfechtbar gewordenen Verwaltungsakt muß der durch ihn Begünstigte in seinem Vertrauen auf den Bestand des Verwaltungsakts geschützt werden, bis der Widerruf erfolgt, auch wenn der Verwaltungsakt rechtswidrig war. Auf diesem Gedankengang beruht das Erkenntnis des Berufungsgerichts, daß die Verfügung vom 19. Juli 1946 erst vom Zeitpunkt ihres Widerrufs durch die Verfügung vom 10. Mai 1950 an rechtsgestaltend beseitigt werden konnte. Das Berufungsgericht hätte zutreffender sich mit dem Ausspruch begnügen können, daß die Verfügung der Beklagten vom 10. Mai 1950 aufgehoben werde, soweit in ihr die Verfügung vom 19. Juli 1946 für nichtig erklärt wurde. Allein im Ergebnis bedeutet der vom Berufungsgericht getroffene Ausspruch das gleiche.

Was die Ausführungen des Berufungsurteils über die Befugnis der Beklagten zur Aufhebung ihrer Verfügung vom 19. Juli 1946 und über die Bedeutung des zwischen der Klägerin und der Grundstückseigentümerin abgeschlossenen Mietvertrages anbelangt, so konnte das Revisionsverfahren nicht zu einer anderen Beurteilung kommen. Zudem ist die Beschwerdeführerin insoweit nicht beschwert.

Da demnach eine Revision gegen das Berufungsurteil von vornherein aussichtslos ist, war von einer Zulassung der Revision abzusehen. Daraus folgt die Zurückweisung der Beschwerde.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1, die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes auf § 74 BVerwGG.