Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 04.08.1982, Az.: BVerwG 1 DB 14.82

I.

Durch Verfügung des Präsidenten der Bundesbahndirektion ... vom 12. November 1981 ist gegen den Beamten, der sich noch im Beamtenverhältnis auf Probe befindet, eine Untersuchung nach § 126 BDO angeordnet worden mit dem Ziele der Klärung, ob die Voraussetzungen der Entlassung auf der Grundlage des § 31 Abs. 1 Nr. 1 Bundesbeamtengesetz - BBG - gegeben sind. Zugleich ist ein Beamter des höheren Dienstes mit der Durchführung der Untersuchung beauftragt worden. Gegenstand der Untersuchung war zunächst namentlich der Verdacht, daß der Beamte seinem Dienst schuldhaft unerlaubt ferngeblieben sei. Nachdem der Untersuchungsgegenstand schon einmal auf den Verdacht weiterer Pflichtverletzungen des Beamten erweitert worden war, wurde durch Verfügung des Präsidenten der Bundesbahndirektion ... vom 18. Februar 1982 der Vorwurf neuerlich unerlaubten Fernbleibens vom Dienst sowie der zweimaligen Mißachtung von Aufforderungen, sich einer klinischen Untersuchung zu unterziehen, mit in das Verfahren einbezogen. Zugleich wurde die vorläufige Dienstenthebung des Beamten sowie darüber hinaus angeordnet, daß die Hälfte der jeweiligen Dienstbezüge des Beamten einbehalten werde (§§ 126 Abs. 1 Satz 3, 91, 92 BDO).

Gegen die gemäß §§ 91 und 92 BDO getroffenen Anordnungen hat der Beamte durch seine Verteidiger Antrag auf Entscheidung des Bundesdisziplinargerichts gestellt. Er bestreitet den Vorwurf schuldhaft unerlaubten Fernbleibens vom Dienst und macht geltend, daß er als Folge eines am 18. Dezember 1973 erlittenen Dienstunfalles noch jetzt gesundheitlich schwer beeinträchtigt und deshalb zur Ausübung des ihm übertragenen Fahr-Ladedienstes nicht in der Lage sei, daß er im übrigen für alle Ausfallzeiten ärztliche Krankheitsbescheinigungen beigebracht habe, die seine Dienstunfähigkeit bestätigten.

Was den Vorwurf der Mißachtung von Aufforderungen zur klinischen Untersuchung angeht, so läßt der Beamte vortragen, daß er der ersten Aufforderung nicht habe folgen können, weil er von diesem Termin erst einen Tag vorher Kenntnis erhalten habe. Es sei ihm aber nicht zuzumuten gewesen, sich auf einen mehrtägigen Klinikaufenthalt derart kurzfristig einzustellen. Der Aufforderung zum zweiten Untersuchungstermin habe er an sich folgen wollen; doch habe dieser Termin mit einem solchen der Berufsberatung des für ihn zuständigen Arbeitsamtes kollidiert. Dieser schon lange vereinbarte Termin sei nicht zu verschieben gewesen, wenn er, der Beamte, auf berufliche Beratung nicht auf weite Sicht hinaus hätte verzichten wollen; auch dies sei ihm in seiner beruflichen Situation aber nicht zuzumuten gewesen.

Was die Einbehaltung von Gehaltsteilen anbetrifft, so weist der Beamte unter detaillierter Angabe seiner regelmäßigen Schuldverpflichtung darauf hin, daß ihn die Anordnung des höchstzulässigen Einbehaltungssatzes in seiner wirtschaftlichen Existenz, gefährde und der Sozialhilfe überantworte.

Schließlich beantragt der Beamte,

Das Bundesdisziplinargericht hat durch Beschluß vom 4. Juni 1982 die Anordnung der vorläufigen Dienstenthebung des Beamten aufrechterhalten, die Anordnung von Teilen der Dienstbezüge des Beamten jedoch insoweit aufgehoben, als sie den Einbehaltungssatz von 35 vom Hundert übersteigt. Den Antrag auf aufschiebende Wirkung hat es abgelehnt und dem Beamten die Kosten des Verfahrens auferlegt.

Das Bundesdisziplinargericht hat sich auf den Standpunkt gestellt, daß Ermessensfehler, die allein die Anordnung der vorläufigen Dienstenthebung womöglich nicht gerechtfertigt erscheinen ließen, nicht zu erkennen seien und daß auch die Einbehaltung von Gehaltsteilen des Beamten dem Grunde nach durchaus berechtigt sei. Selbst dann, wenn man die Rückzahlungsrate des Beamten auf einen ihm gewährten Sparda-Kredit (monatlich 400 DM) außer Ansatz lasse, sei aber die Einbehaltung des gesetzlichen Höchstsatzes nicht frei von Ermessensfehlern; deshalb habe der Einbehaltungssatz auf 35 vom Hundert der Dienstbezüge herabgesetzt werden müssen.

Dem Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sei der Erfolg zu versagen gewesen, weil eine dem § 80 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - entsprechende Regelung in dem hier maßgebenden Abschnitt der Bundesdisziplinarordnung fehle.

Mit der von seinen Verteidigern gegen den ihm am 11. Juni 1982 zugestellten Beschluß am 21. Juni 1982 eingelegten Beschwerde verfolgt der Beamte sein Begehren weiter. Er wendet sich mit näherer Begründung gegen den in der angefochtenen Entscheidung zum Ausdruck gebrachten Standpunkt zur Sach- und Rechtslage und beantragt,

Das Bundesdisziplinargericht hat der Beschwerde nicht abgeholfen.

II.

Die gemäß § 79 BDO zulässige Beschwerde ist zu einem Teil begründet und führt zu einer Änderung des Einbehaltungssatzes der monatlichen Dienstbezüge. Zu Recht hat das Bundesdisziplinargericht allerdings die Anordnung der vorläufigen Dienstenthebung des Beamten aufrechterhalten und auch die Einbehaltung von Gehaltsteilen dem Grunde nach für gerechtfertigt angesehen.

Was zunächst die nach §§ 126 Abs. 1 Satz 3, 91 BDO getroffene Anordnung der vorläufigen Dienstenthebung des Beamten angeht, so setzt sie lediglich die - hier nicht in Zweifel gestellte - Ordnungsmäßigkeit der Anordnung einer Untersuchung voraus sowie den Verdacht eines Dienstvergehens, das überhaupt geeignet ist, die Entlassung eines Probebeamten nach § 31 Abs. 1 Nr. 1 BBG zu rechtfertigen, d.h. den Verdacht eines Dienstvergehens, das bei einem Beamten auf Lebenszeit zumindest die geringste der nur im förmlichen Disziplinarverfahren zulässigen Disziplinarmaßnahmen, mindestens also eine Gehaltskürzung, zur Folge hätte (§§ 5 Abs. 1, 29 Abs. 1 BDO). Die vorläufige Dienstenthebung liegt dann im Ermessen der Anordnungsbehörde. Daß diese die Grenzen des ihr zustehenden pflichtgemäßen Ermessens vorliegend verkannt oder überschritten hätte, ist den dem Senat vorliegenden Akten nicht zu entnehmen.

Die nach §§ 126 Abs. 1 Satz 3, 92 BDO angeordnete Einbehaltung von Gehaltsteilen des Beamten setzt zu den auch von § 91 BDO geforderten Tatbestandsvoraussetzungen demgegenüber noch weiter voraus, daß die angeordnete Untersuchung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit die Entlassung aus dem Probebeamtenverhältnis zur Folge hat: Die Möglichkeit der Entlassung des beschuldigten Beamten nach § 31 Abs. 1 Nr. 1 BBG muß - so läßt es sich auch formulieren - nach der im Antragsverfahren nach § 95 Abs. 3 BDO gebotenen, ihrer Natur nach nur überschläglichen Prüfung des Sachverhalts wahrscheinlicher sein als die Fortsetzung des Beamtenverhältnisses. Daß ein derartiger Grad von Wahrscheinlichkeit hier erreicht ist, hat das Bundesdisziplinargericht zu Recht festgestellt. Das ergibt sich allein aus dem gegen den Beamten erhobenen Vorwurf, schuldhaft unerlaubt seinem Dienst ferngeblieben zu sein. Denn wenn die Verwaltung die ihr im Interesse der Allgemeinheit obliegenden Aufgaben erfüllen will, dann ist sie auf gewissenhafte Erfüllung der Dienstleistungspflicht sämtlicher ihrer Bediensteten angewiesen. Die Pflicht, überhaupt Dienst zu leisten, ist deshalb grundlegende Pflicht eines jeden Beamten. Der Senat hat daher gegen Beamte, die sich dieser selbstverständlichen und in ihrer Bedeutung leicht einsehbaren Pflicht durch unerlaubtes Fernbleiben vom Dienst entzogen haben, wiederholt auf die disziplinare Höchstmaßnahme, die Dienstentfernung, erkannt, sofern es sich nicht um einen nur unwesentlichen Zeitraum des Fernbleibens gehandelt hat. Daß es hier jedoch nicht um lediglich kurzfristige Zeiträume, sondern mit Zeiten des unberechtigten Ausbleibens vom 10. bis 25. Oktober 1981, vom 2. bis 8. November 1981 und vom 5. Januar bis 20. Februar 1982 um eine Gesamtzeit von mehr als zwei Monaten geht, ist dem Senat aus den Verfahren bekannt, in welchen er über Beschwerden des Beamten gegen den mit schuldhaft unerlaubtem Fernbleiben vom Dienst zwingend verbundenen Verlust der Dienstbezüge nach § 121 Abs. 5 BDO zu entscheiden hatte. Beim Fernbleiben eines Beamten auf Lebenszeit für einen derartigen Zeitraum aber müßten schon außergewöhnliche Milderungsgründe vorliegen, um ihn vor einer Disziplinarmaßnahme der Gehaltskürzung zu bewahren. Ob derartige Milderungsgründe zugunsten des Beamten hier feststellbar sind, wird die gemäß § 126 BDO angeordnete Untersuchung mit den für sie geltenden - strengen - Beweismitteln zu klären haben, als welche u.a. die Einvernahme der Hausärzte des Beamten in Betracht kommen dürfte, die dem Beamten trotz entgegenstehender bahnärztlicher Befunde und fachchirugischer Gutachten stets Dienstunfähigkeit bescheinigen zu müssen meinten. Im vorliegenden Verfahren, das sich notwendigerweise auf eine summarische und deshalb auch nur vorläufige Überprüfung der Vorgänge beschränken muß, ist für die Erwartung einer auf besonderen Milderungsgründen beruhenden Ausnahmeentscheidung kein greifbarer Anhalt gegeben.

Würde danach allein der Vorwurf schuldhaft unerlaubten Fernbleibens vom Dienst bei einem Beamten auf Lebenszeit zumindest eine Gehaltskürzung wahrscheinlich machen, mithin im vorliegen Verfahren die Anordnung der Einbehaltung von Gehaltsteilen nach § 92 BDO bereits rechtfertigen, so kommt hier noch der Verdacht der Mißachtung dienstlicher Weisungen hinzu, sich einer klinischen Untersuchung zu unterziehen. Dabei kann offenbleiben, ob es dem Beamten zuzumuten war, sich schon dem ersten Untersuchungstermin zu stellen. Dem zweiten Termin durfte er sich jedenfalls nicht mit der Begründung entziehen, einen nicht verschiebbaren Berufsberatungstermin wahrnehmen zu müssen. Denn der Beamte, der sich bis zur Wirksamkeit einer entweder auf eigenem Entschluß (§ 30 BBG) oder auf Entscheidung des Dienstherrn beruhenden Entlassung in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis befindet (§ 2 Abs. 1 BBG), hat einen Beruf, dem er sich mit voller Hingabe widmen muß (§ 54 Satz 1 BBG). Diese Hingabepflicht oder andere Obliegenheiten aus dem Beamtenverhältnis hindern ihn nicht daran, sich mit anderen Berufs- oder Beschäftigungsmöglichkeiten vertraut zu machen und sich auch vom Arbeitsamt entsprechend beraten zu lassen. Doch hat er dies in diejenige Zeit zu verlegen, die ihm die ordnungsgemäße Ausübung seiner Dienstgeschäfte zur freien Verfügung läßt. Terminskollisionen hat er auszuschließen und - sollte es doch einmal dazu kommen - den dienstlichen Notwendigkeiten und Anordnungen seiner Vorgesetzten eindeutig den Vorzug zu geben. Dies aber hat der Beamte offenbar gerade nicht getan.

Was den Umfang der auf § 92 BDO beruhenden Maßnahme anbelangt, so kann die von der Bundesbahndirektion ... zunächst auf 50 vom Hundert festgesetzte, vom Bundesdisziplinargericht auf 35 vom Hundert ermäßigte Gehaltseinbehaltung allerdings weder in dieser noch in jener Höhe Bestand haben.

Zwar kann jetzt auf sich beruhen, ob die anordnende Behörde die Maßnahme ohne den Versuch konkreter diesbezüglicher Fühlungnahme mit dem Beamten, insbesondere ohne den Versuch einer Klärung seiner wirtschaftlichen Verhältnisse erlassen und die Gehaltseinbehaltung ohne weiteres auf den gesetzlichen Höchstsatz festgelegt hat. Denn selbst wenn insoweit den rechtlichen Anforderungen zunächst nicht oder nicht im vollen Umfange genügt worden sein sollte, wäre der Mangel inzwischen geheilt. Der Beamte konnte sich seit Erlaß der Einbehaltungsanordnung - und zwar von sofort an, also noch vor dem Zeitpunkt, an dem sie wirksam wurde (§ 94 Satz 2 BDO) - äußern, er hat von dieser Gelegenheit auch Gebrauch gemacht; es könnte daher nicht an einem etwaigen Mangel dieser Art liegen, daß die Anordnungsbehörde ihre Maßnahme nicht abgeändert oder aufgehoben hat, wozu sie stets und zu jeder Zeit in der Lage ist (§ 95 Abs. 2 BDO). Die anordnende Behörde hat das ihr zustehende Ermessen jedoch nicht in dem Rahmen angewendet, der ihr durch § 92 BDO für die Grenzen pflichtgemäßer Ermessensausübung gezogen war. Das läßt ihr Schriftsatz in dieser Sache vom 24. März 1982 erkennen. Dort wird die Ansicht vertreten, die Tilgungsrate auf das dem Beamten gewährte Sparda-Darlehen (monatlich 400 DM) sei hier nicht zu berücksichtigen, weil das Darlehen bzw. die Tilgungsrate in die Berechnung des Unterhaltsbedarfs des Beamten nicht mit eingehen dürfe. Die Anordnungsbehörde knüpft mit dieser Auffassung offenbar an diejenigen Erwägungen an, die bei der der Bewilligung oder der Fortgewährung eines Unterhaltsbeitrages im Sinne den §§ 77 und 110 BDO vorausgehenden Bedürftigkeitsprüfung anzustellen sind und bei der für die Berücksichtigung normaler Kreditverpflichtungen in der Tat kein Raum ist. Denn ein Unterhaltsbeitrag ist nicht dazu bestimmt, allgemeine Schuldverbindlichkeiten des Empfängers zu tilgen und damit letztlich nicht ihm, sondern seinen Gläubigern zuzufließen.

Mit Gewährung und Bemessung eines Unterhaltsbeitrages hat die Möglichkeit der Einbehaltung von Gehaltsteilen eines Beamten auf der Grundlage des § 92 BDO indessen nichts zu tun. Diese Möglichkeit unterscheidet sich schon dadurch grundlegend vom Unterhaltsbeitragsrecht, daß jenes zwar noch Folgewirkung eines Beamtenverhältnisses ist, dessen Beendigung und damit den Fortfall der Alimentationspflicht des Dienstherrn aber gerade voraussetzt. Anordnungen auf der Grundlage der §§ 91 ff. BDO vermögen demgegenüber am Fortbestand des Beamtenverhältnisses und dem der Alimentationspflicht des Dienstherrn grundsätzlich nichts zu ändern. Anders als bei einem Unterhaltsbeitrag, der nur den notdürftigen Unterhalt eines ehemaligen Beamten sichern und diesen nicht purer Not anheimgeben soll, ist bei der Einbehaltung von Gehaltsteilen auf die Lebensverhältnisse des Beamten und auf dessen individuelle Bedürfnisse daher sehr wohl Rücksicht zu nehmen. Dem Beamten, der im Verdacht eines die Beendigung des Beamtenverhältnisses rechtfertigenden Dienstvergehens steht, wird vom Gesetzgeber zwar mit Rücksicht auf den Wegfall seiner Dienstfähigkeit eine gewisse Einschränkung in seiner Lebensführung zugemutet; dem Dienstherrn ist es aber verwehrt, dem Beamten nicht wiedergutzumachende wirtschaftliche Nachteile zuzufügen oder ihm die wirtschaftliche Existenzgrundlage sogar überhaupt zu entziehen.

Übertragen auf den vorliegenden Fall bedeutet dies, daß an Berücksichtigungsfähigkeit und Berücksichtigungspflicht des Sparda-Darlehens, das der Beamte nach den unbestrittenen Angaben seiner Verteidiger - und zwar ganz offenbar noch vor seiner vorläufigen Dienstenthebung und vor Anordnung der Einbehaltung von Gehaltsteilen - aufgenommen und das er abredegemäß in Monatsraten von 400 DM zu tilgen hat, im Rahmen des § 92 BDO kein Zweifel sein kann. Dabei mag auf sich beruhen, ob und inwieweit Verbindlichkeiten Eingang in die für die Einbehaltung von Gehaltsteilen maßgebenden Berechnungen finden müssen und dürfen, die beispielsweise vom Zweck her als unsinnig anzusehen oder die ihrer Höhe nach als absolut unangemessen zu bewerten sind. Denn zu einem Vergleich mit derlei Aufwendungen nötigt ein Darlehen, das, wie hier, der Anschaffung von Möbeln und dem Kauf eines Autos zu dienen bestimmt war, das noch vor Erlaß oder auch nur vor Erwartung von Maßnahmen nach §§ 91, 92 BDO aufgenommen worden und dessen genaue Höhe bisher nicht ersichtlich ist, in keinem Fall. Angesichts der Höhe der vereinbarten Abzahlungsraten besteht selbst zu der Annahme kein Grund, der Beamte könnte mit den Anschaffungen über seine Verhältnisse gelebt haben. Denn mit seinen vollen Dienstbezügen konnte er bei Abzahlungsraten von 400 DM monatlich kaum in wirtschaftliche Schwierigkeiten geraten. Unter diesen Umständen wäre es erst dann zulässig, die Tilgungsraten nicht oder nicht mehr in voller Höhe zu berücksichtigen, wenn dem Beamten konkret gesagt werden könnte, daß und in welcher Form er sich in ihm zumutbarer Weise von seinen finanziellen Pflichten entbinden oder wenigstens spürbar entlasten kann. Erst dann könnte im Rahmen des § 92 BDO ohne Rücksicht auf die tatsächlichen Gegebenheiten auch von fiktiven Möglichkeiten ausgegangen werden. Dem Beamten zuzumuten, seinen Verpflichtungen aus dem Darlehensvertrag einfach nicht mehr zu genügen, die vereinbarten Tilgungsraten schuldig zu bleiben oder sich wegen ungenügender Einkünfte bei dritter Seite nach Geld umzusehen, ist jedoch nicht angängig. Die die Darlehensverpflichtungen des Beamten nicht berücksichtende Einbehaltungsanordnung kann daher keinen Bestand haben; sie muß ebenso wie der den Einbehaltungssatz zwar ermäßigende, die Tilgungsraten aber ebenfalls außer acht lassende angefochtene Beschluß des Bundesdisziplinargerichts aufgehoben werden.

Dabei sieht der Senat davon ab, die Anordnung in vollem Umfange aufzuheben, obwohl es nur in begrenztem Maße zulässig ist, das gerichtliche Ermessen an die Stelle desjenigen der zu Anordnungen im Sinne der §§ 91 ff. BDO berufenen Behörde zu setzen. Der Senat geht von folgenden Überlegungen aus: Nach den Angaben der Bundesbahndirektion ... und den Ausführungen der Verteidiger hat der Beamte bei monatlichen Bruttodienstbezügen von 1.755 DM laufende Aufwendungen von insgesamt 750 DM monatlich, und zwar 250 DM Miete, 35 DM Energiekosten, 40 DM Versicherungsbeiträge und 400 DM Darlehenstilgung. Ihm verbleiben daher nach Abzug dieser laufenden Verpflichtungen noch monatlich rund 1.000 DM brutto zu seiner Lebensführung. Welcher Einbehaltungssatz ihm danach im Rahmen des § 92 BDO zuzumuten ist, läßt sich mangels Kenntnis der näheren Umstände mit letzter Sicherheit nicht beurteilen; dies festzustellen wird jedenfall für die Zukunft Aufgabe der anordnenden Behörde sein, für die angesichts der aus § 95 Abs. 2 BDO sich ergebenden Rechte und Pflichten ohnedies die Verpflichtung zu einer kontrollierenden Überwachung besteht und der gegenüber der Beamte hinsichtlich seiner finanziellen Verhältnisse auch eine Darlegungslast trägt. Zweifelsfrei feststellbar ist indessen schon jetzt, daß der Einbehaltungssatz von zehn vom Hundert dem Beamten noch einen monatlichen Geldbetrag zur freien Verfügung läßt, der gegen die Pflicht zur Alimentierung nicht verstoßen, der den Rahmen pflichtgemäßen Ermessens bei Ausübung der Befugnisse aus § 92 BDO daher auch nicht überschreiten kann, da zumindest die fähigkeitsbedingten Aufwendungen wegfallen. Der Beamte hat sich, was die Höhe der Einbehaltungsanordnung anbelangt, auch von Anfang an nur dagegen gewandt, daß die Einbehaltung auf die Hälfte der monatlichen Dienstbezüge, also auf das gesetzlich höchstzulässige Maß, bemessen ist. In dieser Höhe, so machen seine Verteidiger geltend, sei die Anordnung nicht gerechtfertigt, weil sie die finanzielle Existenz des Beamten bedrohe.

Was die Kostenlast anbetrifft, so muß eine Entscheidung ausnahmsweise getroffen werden. Denn das auf § 95 Abs. 3 BDO beruhende Antragsverfahren läuft hier nicht einem förmlichen Disziplinarverfahren als Hauptsache parallel, sondern einer Untersuchung im Sinne des § 126 BDO. Es steht damit fest, daß es zu einer Disziplinarentscheidung in der Hauptsache und damit zu einer zusammenfassenden Kostenentscheidung (§ 116 Abs. 1 BDO) nicht kommen wird. Bei der Kostenentscheidung selbst lehnt sich der Senat an die Regelungen des sich aus den Bestimmungen der §§ 113 ff. BDO ergebenden Kostenrechts an, auch wenn deren wenn deren sinngemäße Geltung für das Antragsverfahren nach § 95 Abs. 3 BDO nicht vorgeschrieben ist. Es enthält aber allgemein gültige Grundsätze. Der Senat kann danach auf der einen Seite berücksichtigen, daß die Anrechnung von Teilen der Schuldenlast des Beamten und die mit ihr verbundene wesentliche Herabsetzung des von der Anordnungsbehörde bestimmten Einbehaltungssatzes einen Erfolg darstellt, der in der Kostenentscheidung Ausdruck zu finden hat, daß andererseits der auf Aufhebung der gemäß §§ 91, 92 BDO getroffenen Maßnahmen schlechthin gerichtete Antrag des Beamten nicht von Erfolg gewesen ist. Ohne Erfolg schließlich muß auch der Antrag des Beamten auf Aufhebung der Vollziehung der Verfügung vom 18. Februar 1982 bleiben, weil, worauf bereits das Bundesdisziplinargericht mit Recht hingewiesen hat, die dafür maßgebende Vorschrift des § 80 Abs. 5 VwGO im Verfahren nach der Bundesdisziplinarordnung weder generell (vgl. § 25 BDO) noch im Rahmen der Vorschriften der §§ 91 ff. BDO, die insoweit eine abschliessende Regelung enthalten, speziell - ergänzende - Anwendung finden kann.