I.

Das Pflanzenschutzamt bei der Beklagten hat für die Beschau von Äpfeln, die die Klägerinnen im Oktober und November 1968 durch Spediteure von Frankreich in die Bundesrepublik hatten einführen lassen, Gebühren erhoben. Die Gebühren sind für Rechnung der Klägerinnen bezahlt worden.

Gegen diese Gebührenbescheide erhoben die Klägerinnen im Jahre 1973 Widerspruch. Sie begehrten die Aufhebung der Bescheide und die Erstattung der Gebührenbeträge. Die Beklagte wies die Widersprüche wegen Fristversäumung als unzulässig zurück.

Die Klägerinnen haben Klage erhoben. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Gegen diese Entscheidung haben die Klägerinnen Berufung eingelegt, die das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes durch Urteil vom 7. Oktober 1974 im wesentlichen mit folgender Begründung zurückgewiesen hat: Die Anfechtungsklage sei unzulässig. Zwar lasse sich die Rechtswidrigkeit der Gebührenerhebungen unter Berücksichtigung der inzwischen vorliegenden Rechtsprechung nicht mehr bezweifeln. Dieser Rechtsmangel führe aber seiner Natur nach nicht zur Nichtigkeit der Gebührenbescheide. Den unanfechtbaren Gebührenbescheiden komme eine materielle Bestandskraft zu. Müsse es demnach bei dem Fortbestand der Gebührenbescheide verbleiben, so sei ein Erstattungsanspruch nicht gegeben. Die Angriffe der Klägerinnen gegen die Anwendung dieser innerstaatlichen Grundsätze seien nicht gerechtfertigt. Es fehle an einem gemeinschaftsrechtlichen Rechtssatz, der den Betroffenen einen vor den einzelstaatlichen Gerichten unbegrenzt durchsetzbaren Abwehr- und Folgenbeseitigungsanspruch einräume. Mangels einer Kollision von Normen käme ein Vorrang des Gemeinschaftsrechts nicht in Betracht. Der EWG-Vertrag habe nämlich kein einheitliches Rechtsschutzsystem für den Bereich aller Mitgliedstaaten geschaffen. Da die Klägerinnen bezüglich der strittigen Gebührenerhebungen eigene Rechte und Ansprüche nicht mehr wirksam durchsetzen könnten, hätten sie auch nicht die Möglichkeit, sich auf einen gemeinschaftsrechtlichen Staatshaftungs- und Folgenbeseitigungsanspruch zu berufen.

Die Klägerinnen haben gegen dieses Urteil Revision eingelegt.

Sie beantragen,

Das angefochtene Urteil verletze tragende Gründe des Europäischen Gemeinschaftsrechts. Integrierte Normen des Gemeinschaftsrechts verdrängten entgegenstehendes nationales Recht unbegrenzt. Die Einbehaltung der rechtswidrigerweise vereinnahmten Pflanzenschutzgebühren durch die Organe und Behörden der Bundesrepublik Deutschland verstoße gegen die Wirkung des Verbots der Erhebung von Zöllen und Abgaben gleicher Wirkung im innergemeinschaftlichen Handel. Die entgegen diesem Verbot verlangten und geleisteten Gebührenbeträge könnten jederzeit ohne Berücksichtigung des nationalen Rechtsschutzsystems zurückgefordert werden. Fehlerhaft sei auch die Ansicht des Berufungsgerichts, ein gemeinschaftsrechtlicher Folgenbeseitigungsanspruch komme deshalb nicht in Betracht, weil versäumt worden sei, den Rechtsschutz nach Maßgabe der innerstaatlichen Rechtsordnung in Anspruch zu nehmen. Den Mitgliedstaaten zu gestatten, Maßnahmen zu ergreifen oder aufrechtzuerhalten, welche die faktische Wirksamkeit des Vertrages beeinträchtigen könnten, widerspreche dem Wesen der Gemeinschaftsrechtsordnung. Die Geltungskraft des Vertrages und der zu seiner Anwendung getroffenen Maßnahmen dürfe nicht von Staat zu Staat auf Grund der nationalen Rechtsakte verschieden sein.

Die Beklagte beantragt,

Die Vorinstanzen hätten überzeugende Ausführungen dazu gemacht, daß materielles Gemeinschaftsrecht nur insoweit Vorrang vor nationalem Recht beanspruchen könne, als beide Rechtsbereiche den gleichen rechtlichen Sachverhalt regelten. Diese Voraussetzung sei im vorliegenden Fall nicht gegeben. Im Europäischen Recht sei keine Vorschrift vorhanden, daß ein gegen Gemeinschaftsrecht verstoßender, aber mittlerweile bestandskräftiger nationaler Verwaltungsakt vor den einzelstaatlichen Gerichten unbegrenzt durchsetzbar sei. Darüber hinaus habe das Oberverwaltungsgericht zu Recht darauf hingewiesen, die Ganzheit und Einheitlichkeit des Gemeinschaftsrechts werde nicht dadurch beeinträchtigt, daß die gerichtliche Durchsetzbarkeit individueller gemeinschaftsrechtlicher Ansprüche aus Gründen der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens zeitlich begrenzt sei. Die Angriffe der Revisionsklägerinnen gegen die Ausführungen des Berufungsgerichts zur Folgenbeseitigung seien ebenfalls unbegründet. Ein Folgenbeseitigungsanspruch setze voraus, daß der Betroffene die Rechtswidrigkeit der Gebührenbescheide geltend machen könne. Das könne er aber im vorliegenden Fall wegen Fristversäumung nicht mehr.

II.

Das Verfahren wird ausgesetzt und dem Europäischen Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorgelegt.

Würden die im Streit befindlichen Gebührenerhebungen der Beklagten gegen Rechtsnormen der Bundesrepublik Deutschland verstoßen, so könnte ihre Beseitigung gerichtlich nur mit der Anfechtungsklage begehrt werden. Nach §§ 68 bis 70 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) - VwGO - sind aber vor Erhebung der Anfechtungsklage Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit der Verwaltungsakte in einem Vorverfahren nachzuprüfen. Das Vorverfahren beginnt mit der Erhebung des Widerspruchs. Der Widerspruch ist innerhalb eines Monats, nachdem die Verwaltungsakte dem Beschwerten bekanntgegeben worden sind, zu erheben. Diese Monatsfrist beginnt nach § 58 Abs. 1 VwGO nur zu laufen, wenn der Beteiligte über die einzuhaltende Frist schriftlich belehrt worden ist. Ist die Belehrung unterblieben oder unrichtig erteilt, so ist die Einlegung des Widerspruchs nach § 58 Abs. 2 VwGO nur innerhalb eines Jahres seit Zustellung, Eröffnung oder Verkündung zulässig. - Auch wenn Verwaltungsakte auf einer Rechtsnorm beruhen, die das Bundesverfassungsgericht wegen Verstoßes gegen das Grundgesetz für nichtig erklärt hat, bleiben nach § 79 Abs. 2 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes davon die nicht mehr anfechtbaren Verwaltungsentscheidungen unberührt.

Der erkennende Senat ist der Auffassung, daß nichts anderes gelten kann, wenn Verfügungen von Behörden der Bundesrepublik Deutschland Europäisches Recht verletzen. Solche Verfügungen sind nicht nichtig, weil ihr Fehler nicht offenkundig ist, was sich bereits aus der Tatsache ergibt, daß Gebührenbescheide für phytosanitäre Untersuchungen jahrelang unbeanstandet erhoben worden sind. Im vorliegenden Fall bietet die Behauptung der Klägerinnen, daß die angefochtenen Gebührenbescheide materiell gegen Europäisches Recht verstoßen, keine Veranlassung, das nationale Verfahrensrecht nicht zu berücksichtigen. Der Hinweis der Klägerinnen auf die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs in den Rechtssachen 166 und 146.73 (EuGHE, Band XX, 33 und 139) geht insofern fehl, als bei den genannten Entscheidungen die Verletzung von Europäischen Verfahrensrecht, nämlich des Art. 177 EWGV, zur Debatte stand, während im vorliegenden Fall die Verletzung von materiellem Europäischen Recht geltend gemacht wird.

Zwar hat der Europäische Gerichtshof (EuGHE, Band XVIII, 529 [535]), worauf die Klägerinnen weiterhin verweisen, entschieden, daß die Normen des Gemeinschaftsrechts zur Verwirklichung der Ziele der Gemeinschaft ohne weiteres gleichzeitig und mit gleicher Geltung im gesamten Hoheitsgebiet der Gemeinschaft Anwendung finden müssen, ohne daß die Mitgliedstaaten ihnen irgendwelche Hindernisse entgegenstellen könnten. Das kann aber nur insoweit gelten, als materielles Europäisches Recht durch besondere nationale Vorschriften an der Anwendung gehindert wird - also im Falle einer Art Diskriminierung des Europäischen Rechts -; nicht aber dann, wenn dem einzelnen Gemeinschaftsbürger in zumutbarer Weise und in gleicher Art wie bei Verstößen gegen nationales Recht die Möglichkeit geboten wird, Verstöße gegen Gemeinschaftsrecht gerichtlich geltend zu machen. Würden bei der Überprüfung von nationalen Verwaltungsakten auf Verstöße gegen Europäisches Recht die nationalen Verfahrensvorschriften, insbesondere die Klage-, Berufungs- und Revisionsfrist, nicht zur Anwendung kommen, so wäre ein ordnungsgemäßes Gerichtsverfahren nicht mehr durchzuführen, zumal wenn einer der Prozeßbeteiligten sich darauf berufen würde, daß nicht nur Europäisches, sondern auch nationales Recht verletzt worden sei. Wenn die Klägerinnen dem entgegenhalten, die Geltungskraft des Vertrages und der zu seiner Anwendung getroffenen Maßnahmen dürfe nicht von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat verschieden sein, so vermag das nicht zu überzeugen. Solange das Verfahrensrecht noch nicht durch Bestimmungen Europäischen Rechts geregelt ist, muß hingenommen werden, daß gemeinschaftsrechtliche Ansprüche nach den nationalen Verfahrensvorschriften gerichtlich durchzusetzen sind, was zur Folge hat, daß u.a. die Fristen, die Zahl der Gerichtsinstanzen, der Eintritt der Rechtskraft usw. von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat verschieden geregelt sind.

Die Hilfsanträge der Klägerinnen, die Beklagte zu verpflichten, ihrerseits die Gebührenbescheide aufzuheben oder zurückzunehmen, müssen an deren Unanfechtbarkeit scheitern. Wenn die Bescheide vom Gericht nicht mehr aufgehoben werden können, kann das Gericht die Behörde in aller Regel auch nicht zwingen, diese selbst außer Kraft zu setzen.

Schließlich können die Klägerinnen auch nicht verlangen, daß die Beklagte ihnen das erstattet, was sie in Erfüllung der unanfechtbar gewordenen Gebührenbescheide geleistet haben. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGHE, Band III, 85 [126]) begründet der Erlaß eines Verwaltungsaktes die Vermutung seiner Gültigkeit und diese kann nur durch Aufhebung, Nichtigerklärung oder Widerruf beseitigt werden. Die Beseitigung der im Streit befindlichen - nicht nichtigen - Gebührenbescheide ist aber nicht mehr möglich, weil die Klägerinnen die prozeßrechtlich vorgeschriebenen Fristen haben verstreichen lassen.

Daran ändert sich auch dadurch nichts, daß - wie im vorliegenden Fall - der Verstoß gegen Europäisches Recht nicht nur behauptet wird, sondern auf Grund einer richtungweisenden Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs anzunehmen ist. Es würde dem auch im Europäischen Recht geltenden Gleichheitssatz widersprechen, wenn nur derjenige seine Ansprüche aus Europäischem Recht trotz Fristversäumung durchsetzen könnte, der sich auf eine entsprechende Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in einem anderen Fall berufen kann. Wer das Risiko eines Prozesses nicht auf sich nimmt und einen Verwaltungsakt unanfechtbar werden läßt, kann sich nicht auf den Erfolg dessen berufen, der seinerseits das Prozeßrisiko nicht gescheut hat.

Trotz dieser dargelegten Auffassung hält der erkennende Senat es für erforderlich, das Verfahren auszusetzen und dem Europäischen Gerichtshof zur Vorabentscheidung über die Auslegung Europäischen Rechts vorzulegen. Die endgültig maßgebliche Entscheidung darüber, ob die Verletzung Europäischen Rechts ohne Rücksicht auf die Versäumung von Fristen in allgemeinen nationalen Verfahrensvorschriften geltend gemacht werden kann, erfordert die Auslegung des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und steht daher nach Art. 177 Abs. 1 Buchst. a EWGV dem Europäischen Gerichtshof zu. Sie ist auch nicht so eindeutig klar, daß von einer Anrufung des Europäischen Gerichtshofs hätte abgesehen werden können. Es werden Zweifel gegen die vom erkennenden Senat vertretene Auffassung erhoben (vgl. Kalbe, DVBl. 1975, 753 [758]; Millarg, JR 1975, 36 [39]), und es wird sogar die Meinung vertreten, daß Gemeinschaftsnormen materiellen Inhalts unabhängig von nationalen Verfahrensvorschriften durchgesetzt werden könnten (so Ehle, DVBl. 1974, 731 [732]; Miedema: Vorrang des Gemeinschaftsrechts, vgl. Bl. 76 ff., 83 ff. der Akten).