Bundesverwaltungsgericht
v. 11.10.1963, Az.: BVerwG I A 10.60

Die Klägerin, die ausschließlich das Rechtsschutzversicherungsgeschäft betreibt, fürchtet, daß das Bundesaufsichtsamt für das Versicherungs- und Bausparwesen, nachdem es die von Haftpflichtversicherungsunternehmen gegründete ... zum Geschäftsbetrieb zugelassen hat, über Anträge mehrerer Haftpflichtversicherungsunternehmen auf Genehmigung der Aufnahme der Strafrechtsschutzversicherung entgegen den vom Reichsaufsichtsamt für Privatversicherung im Jahre 1937 für den Betrieb von Rechtsschutzversicherungen bekanntgegebenen Grundsätzen positiv entscheiden wird. Sie hat daher Klage mit dem Antrag erhoben:

Zur Begründung macht sie geltend: Der Senat habe ihr zwar in ihrem Rechtsstreit gegen die Zulassung der von Haftpflichtversicherungsunternehmen abhängigen ... zum Geschäftsbetrieb keine Klagebefugnis zugestanden. Gleichwohl müsse die jetzt von ihr angestrengte Unterlassungsklage als zulässig angesehen werden; sie sei bei der Zulassung von Haftpflichtversicherungsunternehmen zur Rechtsschutzversicherung Dritte im Sinne des § 839 BGB, weil eine solche Maßnahme zum Verlust ihres Strafrechtsschutzgeschäfts an die Haftpflichtversicherer und damit zum Fortfall der Grundlagen ihrer Tätigkeit führen würde. Die Klage sei auch begründet, weil die befürchteten Zulassungen unter Verletzung einer ihr gegenüber bestehenden Amtspflicht rechtswidrig in ihr Recht auf ungestörten Betrieb ihres Gewerbes eingreifen würden.

Dieser Eingriff liege nicht in der Zulassung eines Konkurrenzunternehmens, sondern in der Entziehung der Rechtsgrundlagen ihrer Tätigkeit. Sie habe ihre Unternehmensgestaltung auf der Zulassungspraxis der Aufsichtsbehörde, die nur rechtlich und wirtschaftlich selbständige Rechtsschutzunternehmen zugelassen habe, aufgebaut und daher auch nicht an dem ungewöhnlichen Aufschwung der Kraftfahrzeughaftpflichtversicherung teilnehmen können. Mit dem als Folge der Änderung der Zulassungspraxis zu erwartenden Verlust der Strafrechtsschutzversicherung an die Haftpflichtversicherer sei die dann auf den aktiven Rechtsschutz beschränkte selbständige Rechtsschutzversicherung nicht mehr lebensfähig. Die Aufgabe der bisherigen Zulassungsgrundsätze greife unmittelbar in den Gewerbebetrieb der Rechtsschutzversicherer ein, weil sie ihnen die von der Behörde selbst gewünschte Gestaltungsform unmöglich mache. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs sei der Betrieb auch in seinen einzelnen Erscheinungs- und Gestaltungsformen vor unmittelbaren betriebsbezogenen Störungen, wie sie hier vorlägen, geschützt. Weil sie Dritte im Sinne des § 839 BGB sei, bestehe ihr gegenüber auch eine Amtspflicht zum Schutz vor einer rechtswidrigen Zulassung gekoppelter Versicherungen. Die Zulassung der Versicherungskoppelung sei auch rechtswidrig, weil hierdurch, wie die Klägerin im einzelnen ausführt, Versicherungsformen entständen, bei denen die Belange der Versicherten nicht ausreichend gewahrt seien und die Verpflichtungen aus den Versicherungen nicht als dauernd erfüllbar angesehen werden könnten. Insoweit hat die Klägerin auf Rechtsgutachten des Professors Dr. Rohrbeck vom 18. Juni 1949, des Professors Dr. Möller vom 18. September 1950, 18. Juli 1955 und 14. September 1960, des Professors Dr. Werner Weber vom März 1959 und des Dr. Koch vom 20. Mai 1957 Bezug genommen.

Die Klage konnte keinen Erfolg haben. Sie ist unzulässig.

Gegen die Zulässigkeit vorbeugender Unterlassungsklagen, mit denen ein Kläger ernstlich zu befürchtende rechtswidrige behördliche Eingriffe in seine rechtlich geschützte Interessensphäre verhindern will, bestehen keine rechtlichen Bedenken, sofern eine Verweisung auf die spätere Anfechtung solcher Eingriffe dem Kläger nicht zugemutet werden kann. Ob diese Voraussetzung hier erfüllt wäre, kann dahingestellt bleiben. Denn Voraussetzung für jede Unterlassungsklage ist, wie die Klägerin selbst vorträgt, daß der Kläger einen materiellrechtlichen Anspruch auf Unterlassung der Verwaltungsmaßnahme hat oder wenigstens darlegt (Naumann, Gedächtnisschrift für Walter Jellinek, 1955, S. 403).

Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.

Der Senat hat in seinem Urteil vom 28. Januar 1960 (BVerwGE 10, 122), durch das die von der Klägerin gegen die Zulassung der "Roland" Rechtsschutz-Versicherungs AG zum Geschäftsbetrieb angestrengte Anfechtungsklage als unzulässig abgewiesen worden ist, ausgeführt, daß einem Versicherungsunternehmen keine Klagebefugnis gegen die Zulassung anderer Versicherungsunternehmen zusteht, weil die Versicherungsaufsicht nur der Wahrung allgemeiner öffentlicher Interessen dient, nicht aber dazu berufen ist, zum Geschäftsbetrieb zugelassene Unternehmen vor der Betätigung anderer Unternehmen in demselben Versicherungszweig zu schützen. Das jetzige Vorbringen der Klägerin gibt zu keiner Änderung der Beurteilung der Rechtslage Anlaß. Die Klägerin kann sich insbesondere nicht mit Erfolg darauf berufen, daß sie Dritte im Sinne des § 839 BGB sei. Dritter im Sinne dieser Vorschrift, ist derjenige, der sich auf die Verletzung einer zumindest auch seinen Schutz bezweckenden Regelung berufen kann. An einer solchen fehlt es hier.

Wie aus § 8 des Gesetzes über die Beaufsichtigung der privaten Versicherungsunternehmungen und Bausparkassen vom 6. Juni 1931 (RGBl. I S. 315, 750) - VAG - zu entnehmen ist, soll die behördliche Konzessionierung neuer Versicherungsunternehmen dafür sorgen, daß die Belange der Versicherten hinreichend gewahrt werden und daß das neue Unternehmen in der Lage ist, seine Verbindlichkeiten zu erfüllen. Entsprechendes gilt für die Genehmigung der Ausweitung des Geschäftsbetriebes auf andere Versicherungszweige gemäß § 13 VAG, der auf die Vorschrift des § 8 a.a.O. verweist. Die wirtschaftlichen Interessen der bereits zugelassenen Versicherungsunternehmen bilden keinen Versagungsgrund. Selbst die in § 8 Abs. 1 Nr. 3 VAG vorgesehene, durch Art. 12 GG beseitigte Bedürfnisprüfung diente nicht dem Schutz der bestehenden Unternehmen. Soweit die Aufsichtsbehörde bei der Entscheidung über Zulassungsanträge verpflichtet ist, dem Entstehen von Mißständen im Versicherungswesen entgegenzuwirken, handelt es sich auch nur um ein Tätigwerden im allgemeinen Interesse, nicht aber in Erfüllung einer den bereits zugelassenen Versicherungsunternehmen gegenüber bestehenden Pflicht. Das Gesetz gesteht den vorhandenen Versicherungsunternehmen keine Einflußmöglichkeit auf die Zulassung anderer Unternehmen zu. Die eigene Zulassung zum Geschäftsbetrieb begründet auch keinen Anspruch auf irgendeinen Bestandsschutz gegen die Aufsichtsbehörde. Die Zulassung anderer Unternehmen enthält dementsprechend auch keinen unmittelbaren Eingriff in das Recht auf ungestörten Gewerbebetrieb. Auch sonst ist keine rechtliche Grundlage erkennbar, aus der sich eine Amtspflicht der Beklagten der Klägerin gegenüber zur Versagung der Zulassung von Haftpflichtversicherern zur Rechtsschutzversicherung herleiten lassen könnte. Die Zulassung anderer Unternehmen entzieht der Klägerin insbesondere nicht die Rechtsgrundlage ihrer Tätigkeit. Ihr Geschäftsbetrieb hat seine Grundlage nicht in einer behördlichen Beschränkung ihrer Betätigung auf die Rechtsschutzversicherung, sondern in ihrer Zulassung zum Geschäftsbetrieb, die durch die Zulassung von Konkurrenzunternehmen in ihrem rechtlichen Bestand nicht berührt wird.

Die Zulassungspraxis der Aufsichtsbehörde mag neuen Bewerbern das Recht geben, zu verlangen, daß bei der Entscheidung über ihre Zulassungsanträge entsprechend verfahren wird. Insoweit ist es unerheblich, ob in dem Erlaß des Reichsaufsichtsamts für Privatversicherung vom Jahre 1937 nur eine etwaige Interessenten unterrichtende Bekanntmachung seiner Praxis bei der Behandlung von Anträgen auf Zulassung zur Rechtsschutzversicherung oder eine darüber hinausgehende Selbstbindung der Behörde zu sehen ist. Die zugelassenen Unternehmen können aus diesem Erlaß jedenfalls keinen Anspruch auf Einhaltung der Zulassungsgrundsätze anderen Unternehmen gegenüber herleiten. Wer seinen Versicherungsbetrieb auf der bisherigen Praxis der Aufsichtsbehörde in Zulassungsfragen aufbaut, trägt das Risiko ihrer möglichen Änderung. Er muß, wenn seine Konkurrenzfähigkeit hierdurch beeinträchtigt wird, seinen Geschäftsbetrieb erforderlichenfalls der geänderten Sachlage angleichen. So könnte die Klägerin, falls die Aufsichtsbehörde Haftpflichtversicherern in irgendeiner Form die Betätigung in der Rechtsschutzversicherung genehmigen sollte, verlangen, daß ihr die Erlaubnis erteilt wird, ihren Geschäftsbetrieb in gleicher Weise mit der Haftpflichtversicherung zu verbinden. Dahingestellt bleiben kann, ob sich ein Versicherungsunternehmen gegen eine wiederholte Änderung der behördlichen Genehmigungspraxis mit Erfolg wehren kann, wenn sie jede vernünftige Disposition der bestehenden Unternehmen bei der Gestaltung ihres Geschäftsbetriebes ausschließt und ihnen damit die Angleichung des eigenen Geschäfts an die veränderten Verhältnisse unzumutbar erschwert. Selbst wenn dies der Fall wäre, ließe sich damit die Zulässigkeit der vorliegenden Klage nicht begründen, weil keine Anhaltspunkte dafür vorliegen, daß die Behörde bei der Entscheidung über Zulassungsanträge von mit der Haftpflichtversicherung eng verbundenen Unternehmen zum Rechtsschutzgeschäft insoweit willkürlich handeln wird.

Da die Annahme einer Rechtsverletzung der Beklagten gegenüber der Klägerin nach deren eigenem Vorbringen offenbar unhaltbar ist, mußte die Klage als unzulässig abgewiesen werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17).