Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 22.03.1956, Az.: BVerwG I C 132/54

Der klagende Verein bestellt seit dem Jahre 1923. Nach § 1 seiner Satzung vom 15. September 1940 hat er den Zweck, bei vorkommenden Sterbefällen in der Familie dem Mitglied die Kosten bis zu einem bestimmten Betrage für die Beerdigung zu erstatten. § 3 sieht nach dem Lebensalter gestaffelte Aufnahmegebühren von 1 bis 50 RM, ferner eine monatliche Umlage von 0,50 RM vor. Nach § 3 Ziffer 4 besteht kein Rechtsanspruch der Mitglieder. Nach § 4 haben neu eingetretene Mitglieder eine Wartezeit von sechs Monaten. Nach § 5 Ziffer 2 werden Mitglieder gestrichen, die mit der Entrichtung der laufenden Beiträge länger als zwei Monate im Rückstand sind. Nach § 7 werden bei einem Sterbefall alle Unkosten bis RM 150 und bei Kindern prozentual weniger von der Kasse bestritten. Der Regierungspräsident in Münster schrieb der Klägerin am 17. August 1933, daß sie von der Staatsaufsicht freigestellt werde, weil ihr Verein sich auf einen festumrissenen Personenkreis beschränke und ein Rechtsanspruch nach der Satzung nicht bestehe. Durch Verfügung vom 23. Dezember 1950 teilte der Regierungspräsident in Münster der Klägerin jedoch mit, daß sie keine Einrichtung im Sinne des § 1 Abs. 2 des Versicherungsaufsichtsgesetzes und die Aufsichtspflicht daher zu bejahen sei. Das Zonenamt des Reichsaufsichtsamts für das Versicherungswesen in Hamburg wies die Beschwerde hiergegen durch Bescheid vom 11. April 1951 zurück.

Darauf hat die Klägerin Klage im Verwaltungsstreitverfahren erhoben mit dem Antrag,

Im Laufe des Rechtsstreits ist die Zuständigkeit des Zonenamtes des Reichsaufsichtsamtes nach Maßgabe der in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts erörterten Vorschriften entfallen und diejenige des Ministers für Wirtschaft und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen begründet worden, so daß dieser in den Rechtsstreit eingetreten ist.

Zur Begründung trägt die Klägerin im wesentlichen vor; Sie gewähre ihren Mitgliedern keinen Rechtsanspruch auf Leistungen, habe daher den Betrieb von Versicherungsgeschäften im Sinne des § 1 Abs. 1 des Versicherungsaufsichtsgesetzes nicht zum Gegenstand, so daß sie der Aufsicht nicht unterliege. Sie sei eine Unterstützungseinrichtung im Sinne des § 1 Abs. 2 a.a.O. Das habe der Regierungspräsident als damals zuständige Aufsichtsbehörde durch seine Verfügung vom 17. August 1933 mit bindender Wirkung (§ 2 a.a.O.) festgestellt. Dadurch habe sie die Rechtsstellung einer aufsichtsfreien Unternehmung erlangt. Die nunmehr zuständige Aufsichtsbehörde sei daran gebunden und werde dadurch rechtlich gehindert, die Aufsichtspflicht zu bejahen, insbesondere da die Verhältnisse sich seit dem Jahre 1933 nicht geändert hätten. Ihr Geschäftsbetrieb habe stets einwandfrei gearbeitet, so daß auch sachlich kein Grund bestehe, sie nunmehr zu beaufsichtigen. Diese Frage sei von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung für sie. Wenn die Aufsichtspflicht bejaht werde, müsse sie sich wahrscheinlich auflösen, da, wenn die Anforderungen der Aufsichtsbehörde erfüllt werden sollten, ihre Vorstandsmitglieder den Betrieb nicht mehr ehrenamtlich und nebenbei leiten könnten. Ihr Betrieb werde dann erheblich verteuert werden. Es hätten sich schon Versicherungsgesellschaften an sie gewandt mit den Ansinnen, ihnen den sogenannten Versicherungsbestand zu übertragen.

Im Laufe des Rechtsstreits hat die Klägerin eine neue Satzung vom 15. März 1952 überreicht. Danach hat sie nunmehr den Zweck, bei Sterbefällen bedürftigen Familien einen Zuschuß zu den Kosten der Bestattung zu gewähren. Über Mitgliedsbeiträge und Aufnahmegebühren sowie über die Höhe des Sterbegeldes enthält diese Satzung keine Bestimmungen. Der Vorstand soll danach über die Gewährung eines Zuschusses zur Beerdigung und über Maßnahmen, die zur Erhaltung der Unterstützungseinrichtung erforderlich sind, beschließen. Die Klägerin hat ferner sieben Mappen mit den Unterschriften von etwa 2000 Mitgliedern überreicht, worin diese erklären, daß sie keinen Rechtsanspruch auf Leistung der Unterstützungseinrichtung hätten. Die Klägerin meint, hierdurch werde nun jedenfalls ihre Aufsichtsfreiheit klargestellt. Sie beanstandet ferner, daß der Beklagte ihre im Rechtsstreit gestellte Frage, wie sie ihre Satzung gestalten müsse, um aufsichtsfrei zu bleiben, nicht befriedigend beantwortet habe.

Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Er führt im wesentlichen aus: Durch das Schreiben des Regierungspräsidenten vom 17. August 1933 habe die Klägerin ein subjektives öffentliches Recht nicht erworben. Die Aufsichtsbehörde werde dadurch nicht gehindert, die Verhältnisse der Klägerin neu zu prüfen und die Aufsichtspflicht nunmehr zu bejahen. Dies sei mit Recht geschehen. Die Wendung in der Satzung von 1940, daß kein Rechtsanspruch bestehe, genüge nicht, um diesen auszuschließen. Aus den übrigen Vorschriften der Satzung müsse geschlossen werden, daß die Klägerin in der Tat Versicherungsgeschäfte betreibe und ihren Mitgliedern ein Rechtsanspruch auf die satzungsgemäßen Leistungen zustehe. Dabei sei ferner zu berücksichtigen, daß die Klägerin ausnahmslos oder doch mit verschwindenden Ausnahmen ihren Mitgliedern die satzungsgemäßen Sterbegelder gewährt habe. Insofern liege jetzt auch ein anderer Sachverhalt vor als im Jahre 1933, wo sich der Regierungspräsident mit der Erklärung des Vorstandes der Klägerin begnügt habe, daß sie ihren Mitgliedern keinen Rechtsanspruch gewähre. Unrichtig sei die Meinung der Klägerin, daß sie durch die Beaufsichtigung Nachteile erleiden und sich ihr Betrieb verteuern würde oder daß ihre Leitung durch ehrenamtliche Vorstandsmitglieder unmöglich werden würde.

Das Landesverwaltungsgericht Hamburg hat der Klage stattgegeben. Es hat die angefochtenen Verfügungen aufgehoben, weil die nunmehr zuständige Aufsichtsbehörde die Verfügung vom 17. August 1933, einen begünstigenden Verwaltungsakt, nach Lage der Sache nicht habe widerrufen dürfen.

Auf die Berufung des Beklagten hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht die Klage durch Urteil vom 9. November 1952 abgewiesen. Es folgt im wesentlichen den Darlegungen des Beklagten. Die Revision hat es nicht zugelassen. Auf die Beschwerde der Klägerin hat das Bundesverwaltungsgericht die Revision durch Beschluß vom 2. Dezember 1953 zugelassen.

Darauf hat die Klägerin die Revision, mit welcher sie die Wiederherstellung des Urteils des Landesverwaltungsgerichts beantragt, rechtzeitig eingelegt und begründet.

Beide Parteien wiederholen im wesentlichen ihren bisherigen Vortrag.

Die Revision konnte keinen Erfolg haben.

Nach § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Beaufsichtigung der privaten Versicherungsunternehmungen und Bausparkassen vom 6. Juni 1931 (RGBl. I S. 315, 750) mit späteren Änderungen - VAG - unterliegen Privatunternehmungen, die den Betrieb von Versicherungsgeschäften zum Gegenstand haben, der Aufsicht nach diesem Gesetze. Nach § 1 Abs. 2 sind nicht als Versicherungsunternehmungen anzusehen Personenvereinigungen, die ihren Mitgliedern, ohne daß diese einen Rechtsanspruch haben, Unterstützungen gewähren, besonders die Unterstützungseinrichtungen und Unterstützungsvereine der Berufsverbände. Nach § 5 VAG bedarf eine Versicherungsunternehmung zum Geschäftsbetrieb der Erlaubnis der Aufsichtsbehörde. Nach § 140 VAG macht sich strafbar, wer im Inland das Versicherungsgeschäft ohne die vorgeschriebene Erlaubnis betreibt. Da Meinungsverschiedenheiten zwischen den Strafgerichten und den Aufsichtsbehörden über die Aufsichtspflicht und den Begriff der Versicherungsunternehmung zu einer Rechtsunsicherheit führten, ist § 2 VAG durch die Novelle von 1931 in das Gesetz eingefügt worden. Danach hat nunmehr die Aufsichtsbehörde zu entscheiden, ob eine Unternehmung nach § 1 der Aufsicht unterliegt, und diese Entscheidung soll die Gerichte und Verwaltungsbehörden, insbesondere die Strafgerichte binden. Dagegen wird - wie das Berufungsgericht zutreffend darlegt - die Aufsichtsbehörde selbst durch eine solche Entscheidung nicht gebunden. Aus dem Zusammenhang des Gesetzes und dem darin bestimmten Aufgabenkreis der Aufsichtsbehörde folgt, daß diese befugt ist, den Sachverhalt erneut zu überprüfen und über die Aufsichtspflicht erneut zu entscheiden (vgl. Prölß, Versicherungsaufsichtsgesetz, 1955 § 2 Anm. 1, 6, 7). Die Klägerin kann sich nicht darauf berufen, daß sie durch das Schreiben vom 17. August 1933 ein Recht erlangt habe, in das die Aufsichtsbehörde nicht mehr eingreifen dürfe. Die in dem Schreiben vom 17. August 1933 enthaltene Erklärung, daß die Klägerin aufsichtsfrei sei, ist als ein feststellender Verwaltungsakt zu würdigen, der die Rechtsstellung der Klägerin zwar berührt hat. Er konnte aber jedenfalls dann widerrufen werden, wenn er fehlerhaft war. Dies ist, wie noch darzulegen, der Fall.

Schon das Kaiserliche Aufsichtsamt hat seit seiner Gründung im Jahre 1901 sich um die Abgrenzung der kleineren Unterstützungseinrichtungen von den Versicherungsunternehmungen bemüht (vgl. Rölcke und Korsch ins 50 Jahre materielle Versicherungsaufsicht, 1952 Bd. II S. 69 ff., insbesondere 72 ff.). Die Senate des Reichsaufsichtsamts haben in ständiger Rechtsprechung den Grundsatz entwickelt, daß es zur Erfüllung der Voraussetzungen des § 1 Abs. 2 VAG nicht genügen könne, wenn die Satzung eines Unterstützungsvereins die Wendung enthalte, daß ein Rechtsanspruch nicht bestehe, sofern im übrigen die Satzung und ihre tatsächliche Handhabung erkennen ließen, daß in Wahrheit Versicherungsgeschäfte betrieben würden und die Mitglieder die vorgesehene Leistung erwarteten (vgl. z.B. Reichsaufsichtsamt vom 3. Juni 1937: Veröffentlichungen des Reichsaufsichtsamts 1939 S. 250; Sondermanns Veröffentlichungen des Zonenamtes 1950 S. 138). Andere Gerichte haben sich dieser Auffassung angeschlossen, insbesondere das Preußische Oberverwaltungsgericht mit den Entscheidungen vom 28. Juni 1934 (OVG Bd. 94 S. 216) und vom 20. Juni 1939 (Veröffentlichungen des Reichsaufsichtsamts 1939 S. 244). Auch nach dem Jahre 1945 sind diese Grundsätze in der Rechtsprechung wiederholt bestätigt worden, so vom Hamburgischen Oberverwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil und vom Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit der Entscheidung vom 10. September 1953 (Veröffentlichungen des Bundesaufsichtsamtes für das Versicherungs- und Bausparwesen 1954 S. 3; vgl. ferner Berliner-Fromm, Versicherungsaufsichtsgesetz, 4. Aufl. 1932, § 1 Am 7 b S. 88; Prölß a.a.O. § 1 Anm. 6 S. 93). Auch der erkennende Senat tritt dieser Rechtsprechung bei. Nach diesen Grundsätzen bejahen die nunmehr zuständige Aufsichtsbehörde und das Berufungsgericht die Aufsichtspflicht der Klägerin mit Recht. Nach Art eines Lebensversicherungsunternehmens verlangt die Klägerin von ihren Mitgliedern einen regelmäßigen Beitrag, außerdem eine Aufnahmegebühr, die mit höherem Lebensalter steigt. Neu eingetretene Mitglieder haben eine Wartezeit. Mitglieder, die im Rückstand bleiben, werden gestrichen. Wie die Klägerin zugibt, hat sie mit verschwindenden Ausnahmen die satzungsgemäßen Sterbegelder gezahlt. Aus dem Inhalt der Satzung in Verbindung mit ihrer tatsächlichen Handhabung muß daher, wie das Berufungsgericht zutreffend ausführt, geschlossen werden, daß die Mitglieder ihre Beiträge zahlen, weil sie später die Erfüllung der satzungsgemäßen Leistung auch erwarten. Die Hinterbliebenen, denen im Falle des Todes eines Mitgliedes das Sterbegeld ohne hinreichenden Grund vorenthalten würde, würden sich nicht damit abfinden. Bei dieser Sachlage kann der Umstand keine entscheidende Bedeutung haben, daß in der Satzung erwähnt ist, ein Rechtsanspruch bestehe nicht. Die Angriffe, die die Klägerin gegen diese Auffassung vorträgt, können nicht überzeugen. Die Klägerin bezeichnet die Bemerkung des Berufungsgerichts als eine grundlose Unterstellung, daß das Zivilgericht sie im Streitfalle zur Bezahlung des Sterbegeldes verurteilen würde. Dem ist entgegenzuhalten, daß die Mitglieder eines Vereins nach § 35 BGB, wie er in der Rechtsprechung ausgelegt wird, einen Rechtsanspruch auf gleichmäßige Behandlung haben (vgl. BGH vom 24. Oktober 1951 - BGHZ Bd. 3 S. 248 - unter Bezugnahme auch auf § 21 VAG, Palandt, BGB, 15. Aufl. 1955, § 35 Am, 1). Wenn den Hinterbliebenen der Vereinsmitglieder das Sterbegeld in aller Regel gewährt wird, dürfte sich also auch aus dem Gleichheitsgrundsatz des § 35 BGB ein Anspruch auf Gewährung des Sterbegeldes ergeben, wenn im Einzelfalle die Auszahlung einmal abgelehnt werden sollte. Hiernach entnimmt das Berufungsgericht mit Recht den Ausschluß des Rechtsanspruchs auch nicht den im Prozeß eingereichten Erklärungen zahlreicher Mitglieder der Klägerin.

Nicht ganz unbedenklich ist freilich die Würdigung, die das Berufungsgericht der neuen Satzung vom 15. März 1952 widmet. Ohne nähere Aufklärung bezeichnet das Berufungsgericht den Schluß als geboten, daß die Klägerin ihre Beziehungen zu den Mitgliedern nach der bisherigen Übung, fortzusetzen beabsichtige. Wenn die Satzungsänderung ernstlich gemeint sein sollte, würde die Aufsichtspflicht möglicherweise nicht gegeben sein, wenn die Bemessung der Beiträge und die Zahlung von Unterstützungen künftig wirklich im Belieben des Vorstandes stehen sollten. Diese Frage bedarf aber keiner Aufklärung, weil die Klägerin mit der Klage nur die Entscheidung darüber begehrt hat, ob die Aufsichtsbehörden mit den Verfügungen vom 23. Dezember 1950 und 11. April 1951 nach Maßgabe der damals gültigen Satzung und ihrer bis dahin entwickelten Handhabung die Aufsichtspflicht mit Recht bejaht haben. Demgemäß ist die Klägerin in ihrer Revisionsbegründung auf die Würdigung der Satzungsänderung vom 15. März 1952 nicht zurückgekommen.

Hiernach war die Revision zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG -, die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes auf § 74 BVerwGG.