Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 30.11.1984, Az.: BVerwG 7 C 66.82

I.

Der im Jahre 1970 gegründete Kläger ist Träger der Fachschule für Sozialpädagogik in W...; er will - bezogen auf das Jahr 1977 - die für diese Schule zu zahlenden staatlichen Finanzzuschüsse auf der Grundlage einer Eigenleistung von nur 2 % der fortdauernden, den Aufwendungen vergleichbarer öffentlicher Schulen entsprechenden Ausgaben festgesetzt wissen. Nach § 6 Abs. 1 des Gesetzes über die Finanzierung der Ersatzschulen (Ersatzschulfinanzgesetz - EFG-) vom 27. Juni 1961 (GV.NW. S. 230) beträgt die gesetzliche Eigenleistung 15 % der fortdauernden Ausgaben: sie wird nach Absatz 2 der Vorschrift um 7 % für die unentgeltliche Bereitstellung der Schulräume und um weitere 2 % für die der Schuleinrichtung vermindert. Sie kann nach § 6 Abs. 4 EFG auf Antrag des Schulträgers durch die obere Schulaufsichtsbehörde bis auf 2 % der Ausgaben herabgesetzt werden, wenn dem Schulträger unter Berücksichtigung seiner sonstigen Einkünfte und Verpflichtungen eine höhere Eigenleistung nicht zuzumuten ist.

Auf diese Vorschrift stützt der Kläger sein Begehren. Er hat seit seinem Bestehen nur Verluste erwirtschaftet, die bis Ende 1976 auf 385.300 DM angewachsen waren und vom Diakoniewerk Ruhr darlehensweise getragen wurden. Von diesem hatte der Kläger im Jahre 1971 die Schule sowie das bewegliche Schulvermögen übernommen; die Räumlichkeiten wurden ihm gegen Mietzahlung überlassen. Nach der Satzung des Klägers sind weder Mitgliedsbeiträge noch Verlustübernahmen vorgesehen; bei Liquidation des Vereins soll das verbleibende Vermögen dem Diakoniewerk Ruhr zufallen; dessen Vorsteher, Vorsteherin und Verwaltungsdirektor gehören satzungsgemäß dem Kuratorium des Klägers an.

Mit Bescheid von 11. Mai 1979 lehnte der Kultusminister des Landes Nordrhein-Westfalen den Antrag des Klägers ab: Die Ausnahmevorschrift des § 6 Abs. 4 EFG könne nicht angewendet werden, denn der Kläger sei nicht in eine unverschuldete finanzielle Notlage geraten. Seine gesetzliche Eigenleistung habe in der Vergangenheit das Diakoniewerk Ruhr übernommen. Hierbei sei von Anfang an klar gewesen, daß eine Rückzahlung der darlehensweise gewährten Beträge durch den mittellosen Kläger nicht in Betracht komme. Die Satzung des Klägers sei nur unter Berücksichtigung seiner Verbindung zum Diakoniewerk Ruhr verständlich, denn der Kläger habe mit der Schulträgerschaft eine kostenträchtige Aufgabe übernommen, ohne irgendwelche finanzielle Regelungen zu treffen. Er könne unter Mithilfe des hinter ihm stehenden Diakoniewerks Ruhr und der dahinterstehenden Evangelischen Landeskirche, die ein elementares Interesse am Bestehen der Schule habe, die gesetzliche Eigenleistung aufbringen.

Die daraufhin vom Kläger erhobene Klage hatte im ersten Rechtszug teilweise Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat den durch gesetzlichen Parteiwechsel an die Stelle des Kultusministers getretenen Beklagten zur Neubescheidung des Antrags verpflichtet; demgegenüber hat das Berufungsgericht auf die Berufung des Beklagten die Klage insgesamt abgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt: Der Kläger könne seinen Anspruch nicht auf § 6 Abs. 4 EFG stützen. Er sei nämlich von vornherein vermögenslos gegründet worden. Hierbei habe man bewußt in Kauf genommen, daß eigene finanzielle Mittel für die Unterhaltung der Schule nicht zur Verfügung stehen würden. Daher spreche vieles dafür, daß das Diakoniewerk Ruhr als bisheriger Träger der Schule dem Kläger die Aufbringung der notwendigen Eigenleistung konkludent zugesagt habe. Unabhängig davon stehe nach der genannten Vorschrift die Herabsetzung der Eigenleistung im Ermessen des Beklagten; dieser könne dabei die funktionelle, soziale und finanzielle Einbettung der Schule (Sphäre) berücksichtigen, sei also nicht gehalten, ausschließlich die Vermögensverhältnisse des klagenden Schulträgervereins zugrundezulegen. § 6 Abs. 4 EFG sei nämlich nach seiner Entstehungsgeschichte dahin auszulegen, daß sich kein Schulträger, auch kein kirchlicher Träger, einer Berücksichtigung seines Vermögens durch Zwischenschaltung "armer" juristischer Personen generell solle entziehen können. Den Kirchen sei, wenn sie - wie hier - im kirchlichen Geist geführte Schulen betrieben oder betreiben ließen, zuzumuten, einen Teil ihrer Kirchensteuermittel für diesen Zweck zur Verfügung zu stellen. Sie müßten daher ihre Bedürftigkeit darlegen, wenn sie eine staatliche Subventionierung begehrten, die über die vom Gesetz als Regel gewollte Höhe hinausgehe. Art. 7 Abs. 4 GG stehe einer solchen Auslegung nicht entgegen. Diese Vorschrift beinhalte keine Garantie jeder einzelnen Privatschule unter Aufgabe des Unternehmerrisikos. Auch Kirchenautonomie und Kirchensteuerfreiheit stünden einer Prüfung nicht entgegen, weiche Eigenleistung für eine Privatschule kirchlicher Prägung aus dem kirchlichen Bereich heraus aufgebracht werden könne, denn hierdurch schreibe der Staat der Kirche nicht die Verwendung ihrer finanziellen Mittel vor. Die Kirche habe vielmehr zuvor darüber entschieden, daß sie die betreffende Schule betreiben bzw. betreiben lassen wolle.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der er sein Begehren auf staatliche Finanzhilfe unter Berücksichtigung einer Eigenleistung von nur 2 % weiterverfolgt. Er rügt die Verletzung von formellem und materiellem Bundesrecht; insbesondere hält er es mit Bundesverfassungsrecht für unvereinbar, daß das Berufungsgericht die Hilfsbedürftigkeit eines Schulträgers anhand eines juristisch nicht faßbaren "Interessenhintergrundes" prüfe, statt allein auf das Vermögen des Schulträgers oder auf seine rechtlichen Ansprüche gegenüber Dritten abzustellen. Das Berufungsgericht greife auf diese Weise zugleich in die Dispositionsfreiheit der Evangelischen Landeskirche über Finanzmittel ein.

Der Beklagte beantragt,

Er verteidigt das angefochtene Urteil und meint, die Existenzgefährdung des Klägers beruhe allein darauf, daß er von vornherein "arm" gegründet worden sei.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er ist der Auffassung, daß eine dem kirchlichen Bereich zuzurechnende Schule nur dann auf die Finanzmittel der hinter ihr stehenden kirchlichen Verbände verwiesen werden dürfe, wenn die rechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten bewußt dazu mißbraucht worden seien, um über eine sonst nicht gegebene Bedürftigkeit in den Genuß einer höheren staatlichen Förderung zu gelangen.

II.

Die Revision hat keinen Erfolg. Das angefochtene Urteil beruht zwar auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO); es erweist sich jedoch im Ergebnis aus anderen Gründen als mit Bundesrecht vereinbar (§ 144 Abs. 4 VwGO).

1.

Die Revision rügt in erster Linie, das Berufungsgericht verstoße gegen die in Art. 7 Abs. 4 GG enthaltene Privatschulgarantie, wenn es bei der Ermittlung der dem Kläger zumutbaren Eigenleistung auf einen rechtlich konturlosen und zudem der Disposition des Schulträgers nicht zugänglichen "Interessenhintergrund" abstelle. Ein derartiges Hinausgreifen über die wirtschaftlichen Verhältnisse der einzelnen Schule führe im Bereich der Kirchen außerdem zu einer Verletzung des Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 3 und 6 WRV, denn es beeinträchtige ihre Finanzhoheit, zu der auch die freie, vom Staat unbeeinflußte Entscheidung über den Einsatz ihrer Finanzmittel gehöre.

Dieses Vorbringen vermag der Revision jedenfalls im Ergebnis nicht zum Erfolg zu verhelfen; denn ihr liegt letztlich ein nicht zu billigendes Verständnis von der Reichweite des Anspruchs auf staatliche Finanzierung zugrunde, den Art. 7 Abs. 4 GG notleidenden privaten Ersatzschulen eröffnet. Einen solchen Anspruch hat der erkennende Senat in BVerwGE 27, 360 ff. hergeleitet aus der "verfassungsrechtlich verankerten Notwendigkeit und Verpflichtung des Staates, die Einrichtung der privaten Ersatzschulen zu erhalten" (a.a.O. S. 364). Dies sei ohne staatliche Hilfe nicht mehr gewährleistet, da die privaten Ersatzschulen einerseits im wesentlichen dem Standard der am Sozialstaatsprinzip orientierten vergleichbaren öffentlichen Schulen entsprechen müßten, andererseits aber - wiederum aus sozialstaatlichen Gründen - kein Schulgeld in solcher Höhe erheben dürften, daß dadurch eine Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern gefördert werde (Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG). Der Grund für die finanzielle Leistungspflicht des Staates liegt also in der durch die tatsächliche Entwicklung im Bereich des Schulwesens entstandenen Gefährdung für den Fortbestand des als Institution garantierten privaten Ersatzschulwesens insgesamt; demgemäß läßt sich aus Art. 7 Abs. 4 GG keine Bestandsgarantie für die einzelne private Ersatzschule herleiten. Sie hat vielmehr in dem Maße Anspruch auf staatliche Hilfe, wie dies zur Erhaltung der Institution als solcher vonnöten ist; der ihr als Teil der Institution zustehende Leistungsanspruch ist folglich nach seinem Umfang auf das für die Bestandserhaltung der Institution Erforderliche beschränkt. Soweit einzelne Wendungen in BVerwGE 27, 360 ff. in einem weitergehenden Sinne verstanden werden könnten, hält der Senat daran nicht fest.

2.

Aus dem Gesagten folgt, daß das angefochtene Urteil schon dann nicht gegen Art. 7 Abs. 4 GG verstoßen würde, wenn bereits die in § 6 Abs. 1 des Gesetzes über die Finanzierung der Ersatzschulen (Ersatzschulfinanzgesetz - EFG -) vom 27. Juni 1961 (GV.NW. S. 230) festgesetzte Eigenleistung des Schulträgers in Höhe von 15 % der fortdauernden Ausgaben als generelle Regelung dem bundesverfassungsrechtlich gebotenen Mindestumfang der staatlichen Förderung mit der Folge entspräche, daß jede weitere Herabsetzung dieser Eigenleistung im bundesverfassungsrechtlich nicht vorgeformten Ermessen des Landesgesetzgebers läge. Hierzu ist folgendes zu bemerken:

Daß der Landesgesetzgeber ein gewisses Maß an finanzieller Eigenleistung des Schulträgers voraussetzen darf, begegnet im Lichte des Art. 7 Abs. 4 GG keinen Bedenken. Es entspricht dem herkömmlichen, der Regelung des Art. 7 Abs. 4 GG zugrundeliegenden Bild der Privatschule, daß diese ihre Existenz dem ideellen Engagement ihrer Gründer und Träger verdankt, die in eigener, auch wirtschaftliche Gesichtspunkte berücksichtigender Initiative und unter Inkaufnahme der damit verbundenen Risiken bereit sind, einen ihnen eingeräumten Freiheitsraum auszufüllen. Das rechtfertigt es, den Ersatzschulen eine ihren Interessen an der Verfolgung eigener Ziele und Vorstellungen angemessene Eigenleistung und ein dementsprechendes Unternehmerrisiko aufzubürden; dieses hätten sie auch ohne Verbesserung des staatlichen Schulwesens und des damit einhergehenden Zwanges zum "Mithalten" zu tragen. Auf den bundesverfassungsrechtlich gebotenen Förderungsanspruch kann sich daher eine Ersatzschule erst dann berufen, wenn sie (nur) die durch die staatliche Konkurrenz erhöhten Anforderungen nicht erfüllen kann, sie also trotz der Möglichkeit, eine angemessene Eigenleistung aufzubringen, aus finanziellen Gründen existenzgefährdet ist. Vermag sie dagegen nicht einmal die angemessene Eigenleistung aus eigenen Mitteln oder Quellen zu erwirtschaften, so verwirklicht sich für sie nur das jede einzelne Privatschule treffende Unternehmerrisiko, das das Land jedenfalls bundesverfassungsrechtlich nicht zur finanziellen Hilfe verpflichtet; denn diese dient nicht dazu, neben der objektiven Gewährleistung des Ersatzschulwesens auch die wirtschaftlichen Voraussetzungen des in Art. 7 Abs. 4 GG ebenfalls verbürgten individuellen Freiheitsrechts überhaupt erst zu schaffen.

3.

Das Berufungsurteil enthält keine Feststellungen, die es erlauben würden, die Frage zu entscheiden, ob im Jahre 1977 die generelle Festsetzung des von den privaten Ersatzschulen zu tragenden Eigenanteils von 15 % der fortlaufenden Ausgaben als solche bereits den bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben an die Leistungspflicht des Staates genügte. Das Berufungsgericht geht vielmehr davon aus, daß der Kläger "eine höhere als die gesetzlich vorgesehene Subvention" erstrebe und es daher auf seine Bedürftigkeit allein nicht ankomme, sondern auch die hinter ihm stehenden kirchlichen Körperschaften - das Diakoniewerk Ruhr und die Evangelische Landeskirche - "ihre Bedürftigkeit im Rahmen der selbstgesetzten Zwecke insgesamt dartun" müßten. Diese Auffassung ist mit Bundesverfassungsrecht jedenfalls dann nicht zu vereinbaren, wenn - was im folgenden angesichts der insoweit fehlenden Feststellungen des Berufungsgerichts zugunsten der Revision zu unterstellen ist - die Regelung des § 6 Abs. 4 EFG entweder insgesamt oder zumindest zu einem Teil in den Bereich staatlicher Leistungspflicht hineinragt, der von Art. 7 Abs. 4 GG vorgeprägt wird. In diesem Bereich darf bei der Prüfung, ob der Schulträger hilfsbedürftig ist, zwar "die Ausnutzung und naheliegende Erschließung von sonstigen Hilfsquellen" (vgl. BVerwGE 27, 360 [366]) in Rechnung gestellt werden; dies ist aber nicht so zu verstehen, als ob es insoweit um die "funktionelle, soziale und finanzielle Einbettung der Schule" (vgl. S. 9 des Berufungsurteils) im Sinne einer gesellschaftlichen Sphäre gehe, deren wie immer zu bestimmende Leistungskraft dem Schulträger zugerechnet werden müßte. Eine derart konturenlose Zurechnung ermangelt der rechtlichen Substanz; sie kann daher keine der staatlichen Leistungspflicht gemäß Art. 7 Abs. 4 GG immanente Begrenzung darstellen. Soweit sie - wie im vorliegenden Fall - den kirchlichen Bereich betrifft, verstößt sie zudem gegen Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 3 WRV, weil sie die kirchliche Binnenstruktur nicht in dem gebotenen Maße beachtet. Gewiß können die Kirchen oder bestimmte Rechtsträger innerhalb einer Kirche für eine private Ersatzschule auch dann naheliegende Hilfsquellen im Sinne von BVerwGE 27, 360 (366)[BVerwG 22.09.1967 - VII C 71/66] darstellen, wenn sie dem Schulträger nicht über die Wahl der Rechtsfora verbunden sind; für eine derartige Annahme genügt aber nicht schon der Umstand, daß eine solche Schule nach ihrem Selbstverständnis ein Stück des Auftrags der Kirche im Geiste des kirchlichen Bekenntnisses wahrnehmen will.

4.

Welche Anforderungen insoweit im einzelnen zu stellen sind, bedarf aus Anlaß des vorliegenden Rechtsstreits keiner Entscheidung; die Revision muß nämlich aus einem anderen Grund erfolglos bleiben. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ist der Kläger vermögenslos gegründet worden und einkommenslos geblieben. Er konnte daher von Anfang an nicht auf einer hinreichend soliden Existenzbasis aufbauen. Er hat seinem Interesse an der Verwirklichung eigener Ziele und Vorstellungen im schulischen Bereich keinerlei finanzielles Engagement folgen lassen; demgemäß besteht das eigentliche Ziel seiner Klage darin, das aus einer solchen unzureichenden finanziellen Ausstattung der Schule sich ergebende Risiko auf den Staat zu überwälzen. Art. 7 Abs. 4 GG dient jedoch nicht dazu, ein nicht vorhandenes Schulträgervermögen zu ersetzen; die in dieser Vorschrift zum Ausdruck kommende Gewährleistung soll nicht die Grundrechtsausübung durch Arme ermöglichen oder erleichtern - dann müßten auch staatliche Existenzgründungsdarlehen für Minderbemittelte im Hinblick auf Art. 12 GG verfassungsrechtlich geboten sein - sondern hat, soweit staatliche Finanzhilfen in Rede stehen, nur die Funktion, das Privatschulwesen angesichts veränderter Rahmenbedingungen für die staatlichen Schulen zu stabilisieren. Wenn daher ein Schulträger - weil ohne solide wirtschaftliche Existenzbasis - von vornherein gar nicht in der Lage ist, eine angemessene und finanziell gesicherte Eigenleistung aus eigenen Mitteln oder Quellen aufzubringen, so bedarf dies im Lichte des Art. 7 Abs. 4 GG ebensowenig eines staatlichen Ausgleichs, wie ein solcher für "Verluste, die durch eine nicht sachgemäße, insbesondere unwirtschaftliche Führung der Schule entstanden sind" (BVerwGE 27, 360 [365]), in Betracht kommt. Unter diesen Umständen kommt es auf die Vermögensverhältnisse des Diakoniewerks Ruhr nicht an; ebensowenig ist von Bedeutung, daß der Kultusminister des Landes Nordhrein-Westfalen den Übergang der Schulträgerschaft auf den Kläger genehmigt hat. Unter bundesrechtlichen Gesichtspunkten begründet eine derartige Genehmigung für sich allein keinen - sonst nicht gegebenen - Anspruch auf staatliche Finanzhilfe.

5.

Das Berufungsgericht hat mit seiner Auslegung des § 6 Abs. 4 EFG dem Willen des Gesetzgebers Rechnung tragen wollen, "daß sich kein Schulträger, auch kein kirchlicher Träger, durch Zwischenschaltung 'armer' juristischer Personen einer Berücksichtigung seines Vermögens generell sollte entziehen können" (vgl. S. 11 des Berufungsurteils). Hierfür braucht aber nicht "auf die ... gesellschaftlichen Verhältnisse der Schule einschließlich ihres sozialen und Interessenhintergrundes" (S. 14 des Berufungsurteils) abgestellt zu werden. Eine über die Regeleigenleistung hinausgehende staatliche Zusatzförderung soll vielmehr gemäß § 6 Abs. 4 EFG nur dann und in dem Maße stattfinden, wie dem Schulträger diese Regeleigenleistung nicht zuzumuten ist. Unzumutbarkeit in diesem Sinne ist aber - auch unter Berücksichtigung der aus Art. 7 Abs. 4 GG folgenden staatlichen Pflicht zur Hilfe - bei "arm" gegründeten Schulträgern nicht gegeben. Daran muß die Revision scheitern, denn damit erweist sich das angefochtene Urteil jedenfalls im Ergebnis als mit Bundesrecht vereinbar. Unter diesen Umständen kommt es auch auf die von der Revision vorgebrachten Verfahrensrügen nicht mehr an.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.