Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 23.10.1970, Az.: BVerwG VII P 3/70

I.

Vom 3. bis 5. Februar 1969 fand die Wahl des Personalrats beim Bahnbetriebswerk B... statt. Zu der Wahl waren nur Wahlvorschläge für die Gruppe der Arbeiter (ein Wahlvorschlag) und für die Gruppe der Beamten (zwei Wahlvorschlage) von den Gewerkschaften GdED und GDL eingereicht worden. Alle acht der Dienststelle angehörenden Angestellten hatten dem Wahlvorstand erklärt, sie würden in der Gruppe der Arbeiter mitwählen, in der ein Kandidat ihres Vertrauens aufgestellt sei. Der Wahlvorstand stellte fest, daß für den Personalrat 9 Mitglieder zu wählen seien, wovon 6 auf die Beamtengruppe und 3 auf die Arbeitergruppe entfielen.

Die Wahl wurde als Gruppenwahl durchgeführt. Nach Beendigung der Stimmabgabe am 5. Februar 1969 gegen 15.00 Uhr begannen der Wahlvorstand und ein Wahlhelfer mit der Auszählung der Stimmen. Bei der Zählung der Beamtenstimmen trat zwischen einem Mitglied des Wahlvorstandes und dem Wahlhelfer, der Mitglied der Antragstellern ist, eine Differenz auf. Der Wahlvorstand beschloß zwischen 17.00 und 18.00 Uhr gemeinsam mit dem Wahlhelfer, die Auszählergebnisse am folgenden Tage zu überprüfen und das Wahlergebnis dann endgültig festzustellen. Neben der Auszählungsdifferenz war auch die Erschöpfung der Mitglieder des Wahlvorstandes und des Wahlhelfers ein Grund für die Aussetzung der Stimmenauszählung. Die Stimmzettel wurden in die Wahlurnen zurückgelegt, die verschlossen und versiegelt wurden. Die Versiegelung bestand darin, daß auf die Schlitze der Wahlurnen Streifen geklebt wurden, die mit dem Stempel der Bundesbahnbetriebskrankenkasse an verschiedenen Stellen versehen wurden. Der Unterrichtsraum, der als Wahllokal gedient hatte, wurde an der einzigen Tür durch Abschließen des darin befindlichen Sicherheitsschlosses verschlossen. Den Schlüssel nahm ein Mitglied des Wahlvorstandes an sich. Am Abend teilte das der GdED angehörende Mitglied des Wahlvorstandes seiner Gewerkschaft und einem Mitglied der Antragstellerin mit, daß die Auszählung der Beamtenstimmen folgendes Ergebnis gehabt habe: abgegebene Stimmen: 275 (von 305 Beamten), Liste 1 GdED 152, Liste 2 GDL 117, ungültig 6. Dieses Ergebnis wurde auch unter der Überschrift: "Vorläufiges Wahlergebnis" auf einer vor dem Wahllokal aufgestellten Tafel bekanntgemacht.

Am folgenden Tag fanden die Mitglieder des Wahlvorstandes das Wahllokal verschlossen vor. Sie öffneten es, stellten den unverletzten Zustand der Wahlurnen fest und begannen dann mit der erneuten Auszählung der Stimmen. Während der Peststellung des Wahlergebnisses war das Wahllokal geöffnet. Als endgültiges Wahlergebnis wurde für die Beamtengruppe festgestellt: abgegebene Stimmen: 276, Liste 1 GdED 154, Liste 2 GDL 115, ungültig 7. Dieses Ergebnis wurde vom Wahlhelfer überprüft und als richtig bestätigt. Der Wahlvorstand gab es daraufhin bekannt.

Während nach dem vorläufigen Wahlergebnis beide Listen je 3 Sitze erhalten hätten, entfielen nach dem nunmehr festgestellten und bekanntgemachten Wahlergebnis auf die Liste 1 GdED 4 und auf die Liste 2 der Antragstellerin 2 Sitze.

Die Antragstellerin hat die Wahl angefochten und geltend gemacht, die Feststellung des Wahlergebnisses habe nicht unterbrochen werden dürfen. Auch habe der Wahlvorstand nicht zwei verschiedene Wahlergebnisse bekanntgeben dürfen. Es sei außerdem unzulässig gewesen, daß die Angestellten in der Gruppe der Arbeiter mitgewählt hätten. Die Sitze seien auf die Gruppen nicht richtig verteilt worden. Ein Sitz habe der Gruppe der Angestellten zugeteilt werden müssen, weil jede Gruppe mit mehr als fünf Bediensteten eine Vertretung erhalte.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Feststellung der Ungültigkeit der Wahl zurückgewiesen. Auf die Beschwerde der Antragstellerin hat das Oberverwaltungsgericht den Beschluß teilweise geändert und die Ungültigkeit der Wahl in der Gruppe der Arbeiter festgestellt. Im übrigen hat es die Beschwerde zurückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, ein Verstoß gegen wesentliche Vorschriften des Wahlverfahrens liege darin, daß die Angestellten in der Gruppe der Arbeiter mitgewählt hätten. Ohne diesen Verstoß hätte das Wahlergebnis anders ausfallen können. Im übrigen sei jedoch die Beschwerde unbegründet. Die Berechnung der Zahl der Sitze sowie ihre Verteilung auf die beiden Gruppen sei richtig. Wenn die Angestellten keinen Wahlvorschlag eingereicht und damit keine Vertretung beansprucht hätten, seien die Sitze auf die beiden anderen Gruppen verhältnismäßig zu verteilen gewesen. Die Unterbrechung der Feststellung des Wahlergebnisses sei zulässig, wenn ein besonderer Grund dafür vorliege und sichergestellt sei, daß niemand unbefugt an die Wahlunterlagen gelangen könne.

Die Antragstellerin hat die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Rechtsbeschwerde eingelegt, mit der sie unter teilweiser Aufhebung des Beschwerdebeschlusses die Feststellung der Ungültigkeit der Wahl auch in der Gruppe der Beamten beantragt.

Sie rügt Verletzung materiellen Rechts. Eine Unterbrechung der Feststellung des Wahlergebnisses sei nicht zulässig. Der Wahlvorstand habe nicht Zeit und Ort der Sitzung angegeben, in der die erneute Stimmauszählung und endgültige Feststellung des Wahlergebnisses erfolge. Das öffnen des Wahllokals genüge nicht, weil der einzelne Bedienstete nicht wisses, wann mit der Feststellung des Wahlergebnisses begonnen werde. Auch die Tafel, auf der das vorläufige Wahlergebnis bekanntgemacht worden sei, habe keinen Hinweis auf die erneute Stimmauszählung enthalten, so daß eine Kontrolle nicht möglich gewesen sei.

Der Beteiligte zu 1) verteidigt den angefochtenen Beschlüß und beantragt

II.

Die Rechtsbeschwerde bleibt ohne Erfolg. Mit der Unterbrechung der Stimmauszählung hat der Wahlvorstand nicht gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlverfahren verstoßen, so daß eine Anfechtung der Wahl nach § 22 des Personalvertretungsgesetzes vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) - PersVG - ausscheidet.

Weder das Personalvertretungsgesetz selbst noch die dazu ergangene Wahlordnung vom 4. November 1955 (BGBl. I S. 709) - WO-PersVG - enthalten eine Vorschrift über die Zulässigkeit einer Unterbrechung der Stimmauszählung. § 16 Abs. 4 WO-PersVG befaßt sich lediglich damit, was im Falle einer Unterbrechung der Wahlhandlung oder dann zu tun ist, wenn das Wahlergebnis nicht unmittelbar nach Abschluß der Stimmabgabe festgestellt wird. Nach § 20 Abs. 1 stellt der Wahlvorstand das Wahlergebnis unverzüglich, spätestens am dritten Kalendertag nach Beendigung der Stimmabgabe fest. Beide Vorschriften schließen weder eine Unterbrechung der Feststellung des Wahlergebnisses aus, noch lassen sie sie ausdrücklich zu.

Allgemeine Grundsätze des Wahlrechts, die eine Unterbrechung der Stimmauszählung verbieten, bestehen nicht. Zwar sieht § 63 der Bundeswahlordnung in der Fassung vom 8. April 1965 (BGBl. I S. 240) - BWahlO - vor, daß im Anschluß an die Wahlhandlung ohne Unterbrechung das Wahlergebnis zu ermitteln ist. Dieser Vorschrift ist kein allgemein für alle Wahlverfahren geltender Grundsatz zu entnehmen. Das geht schon daraus hervor, daß im Gegensatz zu ihr die Wahlordnung zum Personalvertretungsgesetz nicht eine sofortige, sondern nur eine unverzügliche Ermittlung des Wahlergebnisses vorschreibt, insoweit also eine andere Regelung trifft. Auch ist dort eine Unterbrechung bei der Feststellung des Wahlergebnisses nicht ausdrücklich ausgeschlossen. Mehrere Wahlordnungen der Bundesländer sehen, wie das Beschwerdegericht unter Hinweis auf die einzelnen landesrechtlichen Vorschriften ausgeführt hat, im Gegensatz zur Bundeswahlordnung ein Verbot der Unterbrechung der Stimmauszählung nicht vor. Die hier zu entscheidende Frage läßt sich daher nur aus der Gesamtregelung, die das Wahlverfahren in der Wahlordnung gefunden hat, beantworten.

Der wesentliche Grund, der gegen die Unterbrechung der Feststellung des Wahlergebnisses spricht, ist die damit verbundene Gefahr, daß das Wahlergebnis durch Manipulation oder sonstige unzulässige Eingriffe verändert werden kann. Diese Gefahr besteht allerdings in gleicher Weise bei der Unterbrechung der Wahlhandlung selbst. Ihr wird in § 16 Abs. 4 WO-PersVG dadurch vorgebeugt, daß der Wahlvorstand zu bestimmten Maßnahmen verpflichtet wird, die diese Gefahr zuverlässig ausschließen sollen. So hat er im Falle der Wahlunterbrechung für die Zwischenzeit die Wahlurnen so zu verschließen und aufzubewahren, daß der Einwurf oder die Entnahme von Stimmzetteln ohne Beschädigung des Verschlusses unmöglich ist. Bei Wiedereröffnung der Wahl oder bei Entnahme der Stimmzettel zur Stimmauszählung hat sich der Wahlvorstand davon zu überzeugen, daß der Verschluß unversehrt ist.

Durch diese Maßnahmen kann auch bei der Unterbrechung der Stimmauszählung wirksam verhindert werden, daß es zu einer Verfälschung des Wahlergebnisses kommt. Dabei ist allerdings zu beachten, daß bei der Unterbrechung der Stimmauszählung im Gegensatz zur Unterbrechung der Wahlhandlung selbst oder zur Hinausschiebung der Feststellung des Wahlergebnisses die Stimmzettel bereits der Wahlurne entnommen worden sind. Es muß deshalb hier, um der Gefahr des Verschwindens von Stimmzetteln zu begegnen, sichergestellt werden, daß auch sämtliche Stimmzettel wieder in die Urne zurückgelegt werden. Aber auch dieser Forderung kann in wirksamer Weise Rechnung getragen werden, so daß bei Beachtung der übrigen in § 16 Abs. 4 WO-PersVG dem Wahlvorstand auferlegten Verpflichtungen keine grundsätzlichen Bedenken gegen die Unterbrechung der Feststellung des Wahlergebnisses erhoben werden können.

Daß diese Unterbrechung nicht beliebig und auch nicht zeitlich unbegrenzt geschehen kann, wird durch §.20 Abs. 1 WO-PersVG ausgeschlossen. Die darin für den Wahlvorstand enthaltene Verpflichtung, das Wahlergebnis unverzüglich, d. h. ohne schuldhaftes Zögern festzustellen, bedingt, daß auch die Unterbrechung der Stimmauszählung nur dann stattfinden darf, wenn ein wichtiger Grund dazu Anlaß gibt. Sie kann darüber hinaus zeitlich nicht weiter ausgedehnt werden, als das § 20 Abs. 1 WO-PersVG für die Feststellung des Wahlergebnisses vorsieht.

Die tatsächlichen Feststellungen des Beschwerdegerichts ergeben, daß die Voraussetzungen für eine Unterbrechung bei der Stimmauszählung gegeben waren. Bei der Stimmauszählung ergaben sich Unstimmigkeiten, die nicht geklärt werden konnten. Da der Wahlvorstand nicht nur die Stimmen der Personalratswahl, sondern auch die für die Stufenvertretungen abgegebenen Stimmen auszählen mußte, waren die Mitglieder des Wahlvorstandes und der Wahlhelfer, wie das Beschwerdegericht ausdrücklich festgestellt hat, so erschöpft, daß sie die Unstimmigkeiten nicht sofort klären konnten. Die Antragstellerin hat zwar in der Rechtsbeschwerdeschrift Zweifel an dieser Feststellung des Beschwerdegerichts geäußert. Sie sind aber unbeachtlich, weil das Rechtsbeschwerdeverfahren sich auf eine Nachprüfung der Rechtsauslegung und Rechtsanwendung durch die Vorinstanz beschränkt. Nur wenn zulässige und begründete Rügen gegen die tatsächlichen Feststellungen, erhoben werden, kann das dazu führen, daß die Vorinstanz durch Zurückverweisung der Sache erneute Feststellungen zu treffen hat. Derartige Rügen sind aber von der Antragstellerin mit der Rechtsbeschwerde nicht erhoben worden. Die Antragstellerin hat nämlich nicht geltend gemacht, das Beschwerdegericht habe Beweisanträge übergangen, die Grundlagen der Beweiswürdigung verkannt oder gegen Denkgesetze und allgemeine Erfahrungssätze verstoßen.

Das Beschwerdegericht hat darüber hinaus festgestellt, daß den Erfordernissen des § 16 Abs. 4 WO-PersVG entsprochen worden ist und daß sich bei der Wiederaufnahme der Stimmauszählung keine Unstimmigkeiten ergeben haben. Die Unterbrechung der Stimmauszählung kann mithin keinen Einfluß auf das Wahlergebnis gehabt haben.

Auch der Hinweis der Antragstellerin, Ort und Zeit der Fortsetzung der Stimmauszählung seien nicht bekanntgegeben worden, vermag eine Wahlanfechtung nicht zu rechtfertigen. Nach § 20 Abs. 5 WO-PersVG muß die Sitzung, in der das Wahlergebnis festgestellt wird, den Bediensteten zugänglich sein. Das war, wie das Beschwerdegericht festgestellt hat, der Fall. Zugänglich bedeutet nicht, daß der Wahlvorstand Ort und Zeit dieser Sitzung bekanntgeben muß, sondern lediglich, daß jeder Bedienstete zu dieser Sitzung kommen kann und ihm niemand den Zutritt zu ihr verwehrt. Sofern eine Pflicht zur Bekanntmachung für den Wahlvorstand besteht, ist das in der Wahlordnung ausdrücklich vorgeschrieben (vgl. § 6 WO-PersVG). Für die Sitzung, in der das Wahlergebnis festgestellt wird, besteht eine solche Bekanntmachungspflicht nicht. Das ist auch nicht erforderlich, wie sich aus folgenden Gründen ergibt: Da nach § 20 Abs. 1 WO-PersVG die Feststellung des Wahlergebnisses unverzüglich nach Beendigung der Stimmabgabe erfolgt, kennen die Bediensteten Ort und Zeit der Stimmauszählung. Im übrigen ist es ihnen, wenn sie daran teilnehmen wollen, zuzumuten, daß sie sich erkundigen, wo und wann die Feststellung erfolgt. Das gilt insbesondere dann, wenn die Feststellung nicht unmittelbar nach Beendigung der Stimmabgabe erfolgt, sondern aus bestimmten Gründen erst später durchgeführt werden kann. Innerhalb einer Dienststelle, deren örtlichen und personellen Verhältnisse allen Bediensteten bekannt sind, können sich Schwierigkeiten in dieser Richtung nicht ergeben. Haben Bedienstete an der Auszählung der Stimmen teilgenommen und, wie im vorliegenden Falle, dabei erfahren, daß die Auszählung unterbrochen wird, so wissen sie auch oder können jederzeit erfahren, wann und wo die Fortsetzung stattfindet. Für Bedienstete, die ohnehin nicht an der Stimmauszählung teilgenommen haben, ist in der Regel die Unterbrechung ohne Interesse, da sie wohl auch nicht an der Fortsetzung der Stimmauszählung teilzunehmen wünschen. Im vorliegenden Falle ist, worauf das Beschwerdegericht besonders hingewiesen hat, zu berücksichtigen, daß vor dem Wahllokal, in dem man mit der Auszählung der Stimmen begonnen hatte, eine Tafel aufgestellt worden war, auf der ein ausdrücklich als vorläufig bezeichnetes Wahlergebnis bekanntgegeben wurde. Daraus war für jedermann ersichtlich, daß es noch einer endgültigen Feststellung des Wahlergebnisses bedurfte und daß also eine Fortsetzung oder Überprüfung der Stirnmaus Zahlung folgen werde. Erfahrungsgemäß mußte diese am folgenden Tage stattfinden. Interessierte Bedienstete konnten also ohne weiteres daran teilnehmen, wenn sie sich erkundigten. Daß einem Bediensteten bei der Fortsetzung der Stimmauszählung der Zutritt verwehrt worden ist, ist weder behauptet noch, festgestellt. Dem Erfordernis der Zugänglichkeit war jedenfalls Rechnung getragen.

Der Einwand der Antragstellerin, nach Mitteilung des vorläufigen Wahlergebnisses sei es nicht mehr zulässig gewesen, ein anderes Wahlergebnis bekanntzugeben, ist unbegründet. Es ist dem Wahlvorstand nicht verwehrt, nach einer vorläufigen, wenn auch umstrittene und klärungsbedürftige Stimmauszählung ein Ergebnis bekanntzumachen, wenn er es in der Weise kennzeichnet, daß jeder die Vorläufigkeit der Stimmauszählung erkennen kann. Nach den Feststellungen des Beschwerdegerichts ist darauf unmißverständlich hingewiesen worden. In der Bekanntgabe des vorläufigen Wahlergebnisses zeigt sich auch die Objektivität des Wahlvorstandes. Hätte er es nicht getan, so wäre die Differenz vermutlich nicht bekanntgeworden. In dem Verhalten des Wahlvorstandes kann also kein die Anfechtung der Wahl rechtfertigender Verstoß gegen wesentliche Vorschriften des Wahl Verfahrens erblickt werden.

Es bleibt somit nur noch zu prüfen, ob die Zahl der Sitze und ihre Verteilung auf die Gruppen richtig vorgenommen worden ist. Die Antragstellerin hat das zwar nicht mehr in der Rechtsbeschwerdeschrift bezweifelt. Der Senat ist dadurch aber nicht gehindert, diese Frage zu überprüfen (vgl. BVerwGE 5, 324 [BVerwG 05.11.1957 - BVerwG VII P 4.57]).

Wieviel Personalratsmitglieder zu wählen sind, ist, wie sich aus § 12 Abs. 3 PersVG ergibt, allein davon abhängig, wie viele Bedienstete in der Regel bei der Dienststelle beschäftigt sind. Ob jede Gruppe ihren Vertretungsanspruch wahrnimmt oder nicht, ist für die Zahl der zu wählenden Personalratsmitglieder ohne Belang.

Bei der Verteilung der Sitze ist auf die Stärke der Gruppen abzustellen (§ 13 Abs.1 Satz 1 PersVG). Macht eine Gruppe von ihrem Vertretungsrecht, keinen Gebrauch, so verliert sie ihren Anspruch auf Vertretung (§ 13 Abs. 1 Satz 3 PersVG). Da die Zahl der zu verteilenden Sitze bereits durch § 12 PersVG festgelegt ist, kann der Verlust des Vertretungsanspruches nicht zur Verringerung der Sitzzahl, sondern nur dazu führen, daß die nach § 12 Abs. 3 PersVG ermittelten Sitze auf die übrigen Gruppen verhältnismäßig verteilt werden.

Die Wahlanfechtung erweist sich damit, soweit ihr das Beschwerdegericht nicht stattgegeben hat, als unbegründet.