I.

Die Außenhandelsstelle für Erzeugnisse der Ernährung und Landwirtschaft - AHSt. - veröffentlichte im Bundesanzeiger Nr. 203 vom 29. Oktober 1964 die Ausschreibung Nr. 10.01.39 zur Einfuhr von Gemüsekonserven (mit Ausnahme von Erbsen) aus EWG-Ländern im Gesamtbetrage von 4.820.000 DM. Danach konnten Einfuhrgenehmigungen bis zum 19. November 1964 beantragt werden. Zuteilungen waren nach den Bedingungen vorgesehen für Antragsteller, die im Rahmen der Ausschreibung Nr. 24.03.89 gültige Sichtvermerke für die Einfuhren aus den EWG-Ländern und/oder im Rahmen der Ausschreibungen Nr. 10.01.09 und/oder 10.01.14 Einfuhrgenehmigungen erhalten hatten.

Die Ausschreibung Nr. 24.03.89 (BAnz. Nr. 217 vom 22. November 1963) stellte eine freie Ausschreibung dar. Anträge konnten alle gebietsansässigen Einführer für den Einfuhrzeitraum bis zum 31. März 1964, und zwar ohne Angabe eines DM-Betrages und einer Menge, bis zur Erschöpfung des vorgesehenen Betrages stellen.

Die Ausschreibung 10.01.09 (BAnz. Nr. 78 vom 25. April 1963) galt für die Zeit vom 1. Juli bis 31. Dezember 1963. Referenzgrundlage für eine Berücksichtigung bei dieser Ausschreibung war die Beteiligung an der Ausschreibung Nr. 10.00.98 (BAnz. Nr. 209 vom 3. November 1962), die Einfuhren in der Zeit vom 1. Januar bis zum 30. Juni 1963 zum Gegenstand hatte.

In der Ausschreibung Nr. 10.01.14 (BAnz. Nr. 151 vom 16. August 1963) waren die Zuteilungen auf Grund aller in der Zeit vom 1. Juli 1962 bis 30. Juni 1963 erfolgten Einfuhren berechnet worden.

Die Klägerin beantragte am 16. November 1964, ihr auf Grund der Ausschreibung Nr. 10.01.39 die Einfuhr von Gemüsekonserven entsprechend dem Gesamtbetrag der ihr in den drei Referenzausschreibungen erteilten Sichtvermerke und Einfuhrgenehmigungen zu gestatten.

Nach Ablauf der Antragsfrist verlängerte die AHSt. diese bis zum 4. Dezember 1964 und beschränkte die Referenzen auf eine Beteiligung an den Ausschreibungen Nr. 24.03.89 und/oder 10.01.14; sie ließ somit die vorgesehene Berücksichtigung der Beteiligung an der Referenzausschreibung Nr. 10.01.09 fallen.

Durch Bescheid vom 21. Dezember 1964 erteilte die AHSt. der Klägerin eine Einfuhrgenehmigung unter Berücksichtigung lediglich der Referenzausschreibungen Nr. 24.03.89 und 10.01.14. Die Klägerin erhob Widerspruch und verlangte auch die Berücksichtigung der Referenzausschreibung Nr. 10.01.09. Die AHSt. wies den Widerspruch durch Bescheid vom 23. Februar 1965 im wesentlichen mit folgender Begründung zurück: Um die Referenzverfahren aufzulockern und zu erreichen, daß die ursprünglichen Teilnehmer an den EWG-Ausschreibungen nicht ständig bevorzugt würden, seien bei der Vergabe des Kontingents für 1964 als Referenzen nicht nur EWG-Ausschreibungen, sondern auch die freien und die Messeausschreibungen des vorangegangenen Jahres zugrunde gelegt worden. Durch dieses Verfahren sei gewährleistet worden, daß auch neue Firmen allmählich in die EWG-Referenz-Ausschreibungen des Kontingentrahmens hätten hineinwachsen können. Bei den Ausschreibungen für 1965, um die es sich hier handele, sei als Referenz außer den Ausschreibungen des Jahres 1964 auch solche des Jahres 1963 vorgesehen gewesen. Bei Vorliegen der Anträge habe sich herausgestellt, daß die bei den Ausschreibungen im Jahre 1964 erzielte Auflockerung weitgehend rückgängig gemacht worden sei. Eine solche Entwicklung habe als dem Gesetzeszweck widersprechend angesehen werden müssen. Die Änderung der Ausschreibung sei also zur Wahrung der Liberalisierungstendenzen erfolgt. Eine solche Änderung sei zulässig. Jede Ausschreibung könne, solange keine Zuteilung erfolgt sei, widerrufen und durch eine neue ersetzt werden.

Die Klägerin hat Klage erhoben und beantragt festzustellen, daß die Einfuhrgenehmigung Nr. 10.01.39/35/50.40086 vom 21. Dezember 1964 und der Widerspruchsbescheid vom 23. Februar 1965 insoweit rechtswidrig gewesen seien, als durch diese nicht mehr als eine Einfuhrquote in Höhe von 171.784 DM für Gemüse, ausgenommen Erbsen, aus dem EVG-Raum zugeteilt worden sei.

Im Klageverfahren hat sie nachgewiesen, daß sie auf Grund der ersten Ausschreibung durch Schreiben vom 6. und 16. November 1964 Lizenzvorbehalte in Höhe der von ihr erwarteten Zuteilung gegenüber ihren Lieferanten aufgehoben hat.

Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat durch Urteil vom 15. Februar 1966 festgestellt, daß die Außenhandelsstelle für Erzeugnisse der Ernährung und Landwirtschaft auf Grund der Ausschreibung Nr. 10.01.39 verpflichtet gewesen sei, der Klägerin eine Einfuhrgenehmigung für Gemüsekonserven aus EWG-Ländern mit einem Wert von 184.632 DM zu erteilen. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat das erstinstanzliche Urteil aufgehoben und die Klage durch Urteil vom 6. Mai 1968 im wesentlichen mit folgender Begründung abgewiesen: Die Zulässigkeit der Feststellungsklage folge aus§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO. Die Klage sei aber nicht begründet, da die der Klägerin erteilte Einfuhrgenehmigung nicht zu beanstanden sei. Die Beklagte sei berechtigt gewesen, der Zuteilung die zweite Fassung der Ausschreibung zugrunde zu legen. Verwaltungsrichtlinien könnten im Rahmen der bestehenden Ermächtigung grundsätzlich von der Stelle, die sie erlassen habe, widerrufen werden. Im konkreten Fall habe der Klägerin auch nicht auf Grund der durch Veröffentlichung der ersten Ausschreibung und deren Fristablauf erfolgte Selbstbindung der Verwaltung ein Vertrauensschutz zugebilligt werden können. Ein solcher Vertrauensschutz könne lediglich bei einem abgeschlossenen Verfahren angenommen werden. Bei der Ausschreibung habe es sich um die Vorbereitung zum Erlaß eines Verwaltungsakts, nämlich der Einfuhrgenehmigung, gehandelt. Nach einhelliger Rechtsprechung könne ein Bürger aus Verwaltungsrichtlinien allein öffentlich-rechtliche Ansprüche nicht herleiten; solche Richtlinien gewönnen vielmehr nur Bedeutung über den Artikel 3 GG. Eine behördliche Zusage enthielten die Richtlinien gleichfalls nicht. Die Klägerin könne aus dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit ebenfalls kein Recht für sich herleiten. Es komme somit noch lediglich darauf an, ob für die nachträgliche Änderung der Ausschreibung sachlich gerechtfertigte Gründe maßgebend gewesen seien. Das sei zu bejahen. Die Doppelberücksichtigung des ersten Halbjahres 1963 beiden Referenzen, die der ersten Ausschreibung zugrunde gelegen hätten, widerspreche offensichtlich der dem Außenwirtschaftsgesetz zugrunde liegenden Tendenz.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin Revision eingelegt mit dem Antrag,

Im Gegensatz zu dem angefochtenen Urteil sei der Bundesgerichtshof der Ansicht, daß bereits der Beginn der Ausschreibung eine Selbstbindung der Verwaltung herbeiführe.

Das könne hier aber dahingestellt bleiben; denn mit dem Fristablauf der Einreichung der Anträge finde die Ausschreibung auf jeden Fall ihr Ende. Zu Unrecht nehme das angefochtene Urteil an, die Änderung der Ausschreibung sei aus einem triftigen Grunde erfolgt und deshalb zulässig. Dieses Argument könne schon deshalb keinen Erfolg haben, weil nach dem eigenen Vortrag der Beklagten auch die erste Ausschreibung volkswirtschaftlich begründet gewesen sei. Selbst wenn die erste Ausschreibung fehlerhaft gewesen wäre, wäre es nicht erforderlich gewesen, eine neue Antragsfrist zu eröffnen.

Die Beklagte beantragt,

Das von der Klägerin angezogene Urteil des Bundesgerichtshofs vermöge deren Auffassung nicht zu rechtfertigen, weil in diesem Urteil die verwaltungsrechtlichen Gedankengänge vernachtlässigt worden seien. Unzutreffend sei es, die Ausschreibung als ein in sich abgeschlossenes Verwaltungsverfahren zu deuten; sie stelle vielmehr nur einen Teil des Genehmigungsverfahrens dar. Der Grundsatz der Außenhandelsfreiheit gelte für alle Importeure, die am Außenhandelsverkehr teilnähmen. Die aus der Doppelberücksichtigung zugunsten eines bestimmten Teils der Antragsteller resultierende Beeinträchtigung der übrigen Antragsteller sei auf Grund des Außenwirtschaftsgesetzes nicht zu rechtfertigen. Deshalb sei es zu Gegenvorstellungen gekommen, deren Begründetheit sie sich nicht habe verschließen können. Es könne von ihr nicht verlangt werden, rechtswidrige Verwaltungsakte zu erlassen, die von den Verwaltungsgerichten mit hoher Wahrscheinlichkeit aufgehoben werden würden. Selbst wenn sie der Klägerin eine Einfuhrgenehmigung in der gewünschten Höhe erteilt hätte, hätte sie die Genehmigung widerrufen können, weil sie sich als gesetzwidrig und fehlerhaft erwiesen hätte. Falls die Klägerin irgendwelche geschäftlichen Maßnahmen vor Erteilung der Einfuhrgenehmigung getroffen hätte, dann wären diese in freier Schätzung der zu erwartenden Zuteilung erfolgt; denn die Klägerin habe die Höhe der Zuteilung nicht vorher kennen können. Auch die Antragsfrist habe sie, die Beklagte, verlängern müssen. Wegen der versehentlichen Doppelberücksichtigung eines Referenzzeitraums bei der ersten Ausschreibung sei es nicht ausgeschlossen gewesen, daß sich Importeure im Hinblick auf die zunächst geforderten Referenzen hätten davon abhalten lassen, entsprechende Anträge zu stellen. Im übrigen sei die Zahl der nachträglich gestellten Anträge sehr gering gewesen.

II.

Der Revision ist stattzugeben.

Mit Recht ist bereits das Berufungsgericht davon ausgegangen, daß die Feststellungsklage im Rahmen des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig ist. Diese Bestimmung ist nämlich auch dann anzuwenden, wenn sich ein eventueller Anspruch auf Erlaß eines Verwaltungsaktes vor Klagerhebung erledigt hat (so Urteil vom 23. Juni 1967 - BVerwG VII C 36.63 -, MDR 1968, 347). Das ist hier der Fall; denn die Klägerin begehrte eine höhere Zuteilung. Diese kann aber nicht mehr erfolgen, weil das gesamte Kontingent von 4.820.000 DM durch Vergabe von Einfuhrgenehmigungen an andere Interessenten vor Klagerhebung bereits erschöpft war.

Das für die Feststellung erforderliche berechtigte Interesse ergibt sich aus der Absicht der Klägerin, gegen die Beklagte wegen Schadenersatzes vorzugehen. Eine solche Klage erscheint nicht aussichtslos.

Die Feststellungsklage ist aber nicht nur zulässig, sondern auch begründet. Die Klägerin hatte einen Anspruch auf Zuteilungen auch insoweit, als sie im Rahmen der Ausschreibung Nr. 10.01.09 Einfuhrgenehmigungen erhalten hatte; denn nach der Ausschreibung Nr. 10.01.39 in der ersten Fassung waren Zuteilungen auch für die Antragsteller vorgesehen, die diese Voraussetzung erfüllten.

Nun sind die Ausschreibungen allerdings keine begünstigenden Verwaltungsakte, sondern Verwaltungsvorschriften, die der Vorbereitung von Verwaltungsakten, nämlich der Erteilung von Einfuhrgenehmigungen dienen (Beschluß vom 7. Mai 1957 - BVerwG I ER 300.57 -, NJW 1958, 194, mit Anmerkung von Danckelmann = MDR 1957, 438). In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist aber anerkannt, daß Verwaltungsvorschriftenüber die ihnen zunächst nur innewohnende interne Bindung hinaus im Wege der sogenannten Selbstbindung der Verwaltung auch eine anspruchsbegründende Außenwirkung im Verhältnis der Verwaltung zum Bürger zu begründen vermögen (Urteil vom 10. Dezember 1969 - BVerwG VIII C 104.69 -, NJW 1970, 675 = MDR 1970, 357; vgl. auch Urteil vom 29. Oktober 1969 - BGH I ZR 72.67 -, MDR 1970, 210).

Ob das Berufungsgericht mit Recht eine Anwendung des Art. 3 GG auf den vorliegenden Fall abgelehnt hat, weil die Klägerin nicht vortragen könne, gegenüber anderen Einführern in der Gleichbehandlung benachteiligt zu sein, kann dahingestellt bleiben; denn die Verwaltung ist gemäß ihrer Verlautbarung auf Grund des Vertrauensschutzes unmittelbar gebunden. Die durch § 12 Abs. 2 des Außenwirtschaftsgesetzes vom 28. April 1961 (BGBl. I S. 481 = BGBl. III Nr. 7400-1) - AWG - erzwungene Beschränkung des Personenkreises, dem Einfuhrgenehmigungen zu erteilen sind, eröffnet der Beklagten ein Ermessen zur Auswahl der zu begünstigenden Firmen (vgl. BVerwGE 5, 334 [339]). Wenn die Beklagte nun nicht nur nach innen mit Bindungswirkung für ihre Beamten, sondern auch nach außen mit Wirkung gegenüber Dritten in Form einer Ausschreibung den Kreis der begünstigten Personen benennt, so muß diese Verwaltungsanweisung, soweit sie sich nach außen wendet, bekanntgemacht werden. Das ist hier durch die Veröffentlichung im Bundesanzeiger geschehen. Durch diese Bekanntmachung aber bindet sich die Verwaltung, wie auch im sonstigen Recht eine Rechtspersönlichkeit an ihre Erklärung gebunden ist. Maßgebend ist dabei der objektive Erklärungswert, d.h. dasjenige, was der objektive Betrachter der Erklärung entnehmen muß. Der Dritte, an den sich die Verwaltungsbehörde im Rahmen des ihr gesetzlich zugestandenen Ermessens mit ihrer Ausschreibung wendet, muß sich auf Grund der Verfassungsprinzipien der Rechtssicherheit und Rechtsbeständigkeit darauf verlassen können, daß sich die Behörde an ihre Bekanntmachung hält. Die Verwaltung ist durch einen nach außen tretenden Willensakt gebunden (so OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 21. März 1962; VerwRspr. 15 S. 282). Diese Bindung erfolgt zum Vertrauensschutz, der teils mit dem Grundsatz von Rechtssicherheit und Rechtsbeständigkeit (so BVerwGE 13, 28 [33]) teils mit Treu und Glauben begründet wird (so BVerwGE 19, 188 [190]). Die Anwendung des Vertrauensgrundsatzes in solchen Fällen entspricht auch der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (so BGH III ZR 125.59, NJW 1960, 2334; BGH III ZR 124.61, NJW 1963, 644). Zwar war in den genannten beiden Fällen, die sich ebenfalls mit Zuteilungen nach dem Außenwirtschaftsgesetz befassen, die Zuteilung bereits erfolgt; doch hat der Bundesgerichtshof zumindest in seiner letzten Entscheidung zum Ausdruck gebracht, daß die Behörde durch eine öffentliche Bekanntmachung einen Tatbestand geschaffen habe, auf dessen Fortbestand die Beteiligten rechnen könnten, und das darauf gerichtete Vertrauen die Behörde nicht mißachten dürfe.

Ob der Bürger einen Vertrauensschutz nur dann beanspruchen kann, wenn er dieses Vertrauen auch betätigt hat (so BVerwGE 24, 294), kann hier dahingestellt bleiben, weil die Klägerin nachgewiesen hat, daß sie auf Grund des Ablaufs der Antragsfrist den Lizenzvorbehalt gegenüber ihren Lieferanten in Höhe der von ihr erwarteten Einfuhrgenehmigungen aufgehoben hat.

Der Vertrauensschutz auf die Rechtsbeständigkeit der ersten Ausschreibung überwog im vorliegenden Fall das Interesse der Beklagten an der Besserstellung der ihrer Ansicht nach ungenügend berücksichtigten Firmen und ließ daher eine Änderung der Bedingungen nicht zu; denn es handelt sich nicht um eine zeitlich unbeschränkt wirksame Verwaltungsverordnung, die eine Behörde mit Wirkung für die Zukunft auf Grund neuer Überlegungen jederzeit abändern kann (vgl. BVerwGE 20, 292 [294]). Die Ausschreibung war noch niemals praktiziert worden. Die Neuregelung erfolgte vielmehr hinsichtlich desselben einmaligen Tatbestands, der auch der ursprünglichen Ausschreibung zugrunde lag. Eine Änderung durfte daher nur dann erfolgen, wenn den Vertrauensschutz der Begünstigtenüberwiegende öffentliche Interessen das erfordern (vgl. BVerfGE 15, 167 [209/210]; BVerwGE 11, 136 [137]). Das war nicht der Fall. Es kann dabei dahingestellt bleiben, ob eine Änderung der Verwaltungsvorschriften dann hätte erfolgen dürfen, wenn die auf Grund der Richtlinien zu erlassenden Verwaltungsakte rechtswidrig gewesen wären, weil diese Voraussetzung hier nicht gegeben ist.

Das Referenzverfahren zur Beschränkung des Personenkreises ist nicht zu beanstanden (so BVerwGE 5, 334). Dabei steht die Auswahl des Personenkreises im pflichtgemäßen Ermessen der Beklagten (vgl. BVerwG a.a.O. [339]). Die Beklagte hat durch die Ausschreibung in der ersten Form den ihr gegebenen Ermessensrahmen nicht überschritten. Zwar dürfen bei Durchführung des Referenzverfahrens nicht einzelne Einfuhrhändler in ungerechtfertigter Weise berücksichtigt und andere ohne zwingenden Grund von der Einfuhr ausgeschlossen werden (BVerwGE 31, 289 [290]; Urteil vom 9. Juli 1965 - BVerwG VII C 103.64 -; Buchholz BVerwG 310, § 113 VwGO Nr. 21). Das war auch bei Berücksichtigung der Tatsache, daß Einfuhrhändler, die in der Zeit vom 1. Januar bis 30. Juni 1963 eingeführt hatten, für diesen Zeitraum doppelt berücksichtigt wurden, nicht der Fall; denn an der geänderten Ausschreibung waren keine Firmen beteiligt, die nicht auch in der ersten Ausschreibung angesprochen gewesen wären. Nur der Zuteilungsmodus war durch Wegfall der Referenz Nr. 10.01.09 zugunsten der neuen Firmen verändert worden. Wenn die für diese in der ersten Ausschreibung vorgesehenen Zuteilungen zu gering gewesen sein sollten, so hätte die Beklagte das bei zukünftigen Ausschreibungen ausgleichen können. Es konnte der Beklagten durchaus zugemutet werden, die Zuteilungen langsam auszubalancieren, um so mehr, als sie auch früher keine gerade Linie eingehalten hatte, was die Tatsache beweist, daß 1963 die alten und 1964 die neuen Importeure begünstigt worden waren. Unter diesen Umständen überwog das Interesse der Beklagten an dem sofortigen Ausgleich der Höhe der Zuteilungen nicht das schutzwürdige Vertrauen der Klägerin in die Beständigkeit der Ausschreibung in der ursprünglichen Form.

Da die Revision somit Erfolg hat und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 15. Februar 1966 zurückzuweisen ist, muß die Beklagte nach § 154 Abs. 1 und 2 VwGO die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens tragen.