Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 01.08.1969, Az.: BVerwG VI C 58.66

Nachdem die Parteien den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 125 Abs. 1 und § 141 VwGO einzustellen und nur noch über die Kosten zu entscheiden, und zwar gemäß § 161 Abs. 2 VwGO nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes. Da nach Überzeugung des Senats die Beklagte in der Hauptsache unterlegen wäre, sind ihr die Kosten auferlegt worden.

Streitstoff der Hauptsache war das zulässigerweise (BVerwGE 17, 246 [249]) mit der Anfechtungsklage verfolgte Begehren des Klägers, die zu seinen Lasten ergangene Kostenentscheidung eines Widerspruchsbescheides isoliert aufzuheben, der ihm - insoweit unangefochten - die Weitergewährung von Unfallausgleich versagt hatte. Die Beklagte steht auf dem Standpunkt, mit der Zurückweisung eines Widerspruchs sei in entsprechender Anwendung des § 154 Abs. 2 VwGO zwingend die Folge verbunden, daß die gemäß § 73 Abs. 3 Satz 2 VwGO gebotene Kostenentscheidung zu Lasten des Widerspruchsführers ausfalle.

Nun hat die Beklagte für die entsprechende Anwendbarkeit der §§ 154 ff. VwGO im Widerspruchsverfahren allerdings beachtliche Gründe angeführt; in einem Fall der vorliegenden Art, in dem der sachliche Streitstoff (Gewährung von Unfallausgleich an einen Bundesbahnbeamten) die Ausführung von Bundesgesetzen durch Bundesbehörden betraf, hat sie sich damit auch nicht in Widerspruch zu dem Beschluß des Großen Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. November 1965 (BVerwGE 22, 281) gesetzt. Innerhalb der §§ 154 ff. VwGO selbst ist mit der Regelung des § 162 Abs. 1 ("einschließlich der Kosten des Vorverfahrens") zumindest die abstrakte Eignung jenes Normenkataloges auch für die Entscheidung über solche Kosten sogar gesetzlich klargestellt. Im Rahmen "entsprechender" Anwendung besteht zudem die Möglichkeit modifizierender Anpassung an etwaige Besonderheiten des in den Geltungsbereich der Regelung einbezogenen Rechtskreises. Damit könnte z.B. der gegen die streitige Analogie erhobene Einwand entkräftet werden, daß die mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO ausgestattete Aufhebung eines Verwaltungsaktes durch das Gericht stets die Rechtswidrigkeit dieses Verwaltungsaktes voraussetzt, daß aber eine Widerspruchsbehörde in Ermessenssachen ungebunden an eine solche Voraussetzung dem Widerspruch auch aus "Entgegenkommen" stattzugeben in der Lage ist; in einem solchen Fall wäre vielleicht eine Orientierung der Kostenentscheidung des § 73 Abs. 3 Satz 2 VwGO an den Rechtsgedanken des § 160 oder des § 161 Abs. 2 VwGO in Betracht zu ziehen. Das könnte freilich in der vorliegenden Sache nicht aktuell werden.

Aber auch hier tritt bei entsprechender Heranziehung der §§ 154 ff. VwGO eine modifizierungsträchtige und zugleich entscheidungserhebliche Besonderheit in Erscheinung. Die strenge Trennung, die innerhalb jener Vorschriften vorgenommen ist zwischen der dem Gericht obliegenden abstrakten Kostenentscheidung (§ 161 Abs. 1) und der dem Urkundsbeamten zustehenden Kostenfestsetzung (§ 164), ist im Widerspruchsverfahren jedenfalls dann nicht zwingend, wenn die Widerspruchsbehörde identisch ist mit der Behörde, deren Entscheidung mit dem Widerspruch angegriffen worden ist; dann kann nämlich diese Behörde unter der weiteren Voraussetzung, daß sie bereits die konkreten Auswirkungen einer abstrakten Kostenentscheidung überblickt, unter Einbeziehung der gleichfalls in ihre Kompetenz fallenden Kostenfestsetzung bereits im Widerspruchsbescheid regeln, welche konkreten Kosten der Kostenpflichtige zu zahlen hat.

In der vorliegenden Sache mag es zunächst, wenn man am Wortlaut haftet, scheinen, daß die Widerspruchsbehörde von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht hat ("Die Kosten des Widerspruchsverfahrens werden ... dem ... auferlegt"); aber wie auch sonst in der Rechtsordnung, so ist auch hier nicht am Wortlaut zu haften. Aus den Behördenakten ergibt sich, daß die Behörde mit der streitigen Kostenentscheidung überhaupt nur den Zweck verfolgte, dem Kläger die Kosten des ärztlichen Gutachtens (und keine anderen) aufzubürden. Entsprechend hat der Kläger mit seiner Anfechtungsklage die Kostenentscheidung ausgesprochenermaßen zu dem Zweck angegriffen, sich der (allein) drohenden Inanspruchnahme wegen dieser Gutachter kosten zu entziehen. Schließlich haben in der ersten Instanz beide Parteien auf gerichtliche Anfrage noch ausdrücklich erklärt, daß es in diesem Prozeß nur um die Erstattung der Gutachterkosten gehe, und die Behörde hat ergänzend noch angezeigt, daß sonstige Kosten im Vorverfahren nicht aufgekommen seien.

Wollte man in einer solchermaßen charakterisierten Situation daran haften, daß eine ihrem Wortlaut nach nur abstrakte Kostenentscheidung angefochten sei, so, müßte möglicherweise die Anfechtungsklage nach der Kostenregel des § 154 Abs. 1 VwGO abgewiesen werden; die Frage aber, um deren Entscheidung es dem Kläger wirklich geht und um die sich die Parteien im Prozeß bereits mit eingehenden Darlegungen gestritten haben, ob nämlich der Kläger als im Widerspruchsverfahren Unterlegener gerade die dort entstandenen Gutachterkosten tragen muß, bliebe offen und würde erneut an das Gericht herangetragen werden, wenn die Behörde anschließend jene Gutachterkosten ausdrücklich einforderte. Das wäre kein sinnvolles Prozedieren.

Für das Gericht bedeutet dies aber, daß es sich - wäre der Rechtsstreit nicht in der Hauptsache erledigt - nicht damit hätte begnügen dürfen zu prüfen, ob für die Überbürdung irgendwelcher der Behörde während des Widerspruchsverfahrens entstandener, potentiell nach § 162 Abs. 1 VwGO erstattungsfähiger Aufwendungen eine Rechtsgrundlage vorhanden ist. Die Prüfung muß vielmehr darauf erstreckt, kann andererseits aber auch darauf beschränkt werden, ob die Auslagen der Widerspruchsbehörde gerade für den ärztlichen Gutachter dem Kläger überbürdet werden dürfen, wie dies der von den Parteien übereinstimmend so verstandene Sinn der Kostenentscheidung ist.

Diese Frage war zu verneinen. Wenn man die entsprechende Anwendbarkeit der §§ 154 ff. VwGO auf die Kostenentscheidung im Widerspruchsverfahren bejahen müßte, kämen zwar als einschlägig in Betracht § 154 Abs. 1, wonach der Unterliegende die Kosten trägt, in Verbindung mit § 162 Abs. 1, wonach die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung notwendigen Aufwendungen "der Beteiligten" zu den Kosten gehören. Dann stellte sich jedoch die Frage, ob die Widerspruchsbehörde bzw. die von ihr repräsentierte Körperschaft im Widerspruchsverfahren insoweit überhaupt als "Beteiligte" gelten kann, oder ob diese (ihr gemäß § 63 VwGO zweifellos in einem etwa nachfolgenden Prozeß zuwachsende) Position im Vorverfahren noch "verdrängt" wird durch ihre Stellung als zur Streitentscheidung berufene Institution - mit der Folge, daß ebenso wie bei Auslagen des Gerichts vorweg erst einmal eine besondere Rechtsgrundlage für die Erhebung von Kosten (nach dem Muster des Gerichtskostengesetzes) vorhanden sein müßte.

Ob die damit nur angedeuteten Bedenken so gewichtig sind, daß die §§ 154 ff. VwGO trotz ihrer - hier unterstellten - entsprechenden Anwendbarkeit als generell ungeeignet gelten müssen, für sich allein einen Anspruch der Widerspruchsbehörde auf Auslagenersatz zu decken (was dann auch für das Kostenfestsetzungsverfahren eines etwa nachfolgenden Prozesses gelten müßte, wenn vor dem Urkundsbeamten Auslagen der Widerspruchsbehörde aus dem Widerspruchsverfahren angemeldet werden), konnte hier jedoch offenbleiben. Einmal ist die damit aufgeworfene Frage zu schwierig für eine Beantwortung im Rahmen einer Kostenentscheidung nach § 161 Abs. 2 VwGO; zum anderen weist der Fall eine entscheidungserhebliche Besonderheit auf, an der das Begehren der Beklagten ohnehin scheitern muß.

Diese mit den Parteien in der Revisionsverhandlung erörterte Besonderheit ist in folgendem zu erblicken Nachdem dem Kläger der zunächst bezogene Unfallausgleich durch Bescheid vom 19. November 1963 im Anschluß an ein ärztliches Gutachten wegen Absinkens der Minderung der Erwerbsfähigkeit - MdE - auf nur noch 20 v.H. entzogen worden war, hatte er am 11. Dezember 1963 Widerspruch eingelegt und etwa gleichzeitig oder unmittelbar zuvor der Beklagten, also seinem Dienstherrn, auf amtlichem Krankenblatt ein Attest des Facharztes Dr. S... vom 26. November 1963 überreicht, wonach er mit der Krankheitsbezeichnung "Zustand n. Dienstunfall, li. Knie" mit Wirkung vom 27. November 1963 - erneut - dienstunfähig krank geschrieben worden war. Hierauf fußend hatte er in der Widerspruchsschrift dann darauf hingewiesen, ärztlicherseits werde jetzt sogar eine nochmalige Operation für erforderlich gehalten, und unter diesen Umständen betrage seine MdE zwangsläufig mehr als 20 v.H.

Der Widerspruch war unter diesen Umständen also auch und sogar entscheidend darauf gestützt, daß das Begehren von Unfallausgleich nunmehr jedenfalls wegen einer unfallbedingten neuen, erst nach dem Entziehungsbescheid vom 19. November 1963 eingetretenen Verschlimmerung im Gesundheitszustand des Klägers gerechtfertigt sei; und dieses Vorbringen war immerhin belegt mit einem ärztlichen Attest, dessen Richtigkeit auch der Dienstherr von vornherein in Frage zu stellen keinen Anlaß sah (vgl. Bl. 57 ff. der Behördenakten). Das bedeutete aber, daß der Dienstherr sich - gegebenenfalls durch Einholung eines neuen Gutachtens - über die geltend gemachte Verschlimmerung ein Urteil bilden und auf dieser Grundlage auf jeden Fall eine neue Entscheidung treffen mußte. Selbst wenn seine ursprüngliche Entscheidung über die Einstellung der Zahlung von Unfallausgleich schon unanfechtbar geworden wäre, hätte der Dienstherr einem nunmehr auf unfallbedingte Neuerkrankung gestützten Antrag nicht etwa die Unanfechtbarkeit des Einstellungsbescheides entgegenhalten können. Hätten seine Erhebungen dann ergeben, daß die geltend gemachte Verschlimmerung nicht geeignet war, den zuvor abgelehnten Anspruch Wiederaufleben zu lassen (etwa - wie hier - deshalb, weil die von dem Arzt angenommene Ursächlichkeit des Unfalls für den neu eingetretenen Gesundheitsmangel zu verneinen war), so hätte der Dienstherr zwar den Antrag ablehnen können und müssen; aber mangels Rechtsgrundlage wäre er nicht berechtigt gewesen, seine Auslagen für die in Vorbereitung seiner Meinungsbildung etwa angeordnete Begutachtung erstattet zu verlangen. (Fälle, in. denen sich ein solcher Anspruch z.B. unter dem Gesichtspunkt des Schadensersatzes - etwa wegen Vorspiegelung eines Leidens - ergeben mag, können hier außer Betracht gelassen werden.) Vielmehr würde der Dienstherr bei einem etwaigen Versuch in dieser Richtung sich die Vwv Nr. 1 (5) zu § 150 BBG entgegenhalten lassen müssen, die unter dem Gesichtspunkt der Selbstbindung nach Art. 3 GG im Ergebnis sogar auf eine positivrechtlich zu fundierende Verpflichtung des Dienstherrn hinausläuft, derartige Kosten selbst zu tragen (sofern dies nicht sogar schon unmittelbar aus § 150 Abs. 3 Satz 1 BBG abzuleiten ist). - Nichts anderes kann gelten, wenn die potentiell erheblichen, nach Erlaß der Zahlungseinstellungverfügung eingetretenen neuen Umstände im Rahmen eines Widerspruchs gegen jene Zahlungseinstellung geltend gemacht worden sind. Dieser im Grunde zufällige Umstand kann keine materiellrechtlichen Auswirkungen auf die Kostenpflicht haben. Denn daß ein Widerspruchsbescheid sich nicht in der Kontrolle der Rechtmäßigkeit einer ursprünglich getroffenen Behördenentscheidung erschöpfen darf, sondern auch die spätere Entwicklung mit zu berücksichtigen hat, steht nur im Dienste einer schnellen und verfahrensmäßig möglichst unkomplizierten Verwirklichung des materiellen Rechts, bleibt aber auf die materielle Rechtslage selbst ohne Einfluß. Auf die praktisch denkbare Komplizierung, daß ursprünglich entscheidende Behörde und Widerspruchsbehörde verschiedenen Körperschaften zugehören, braucht nicht eingegangen zu werden, denn hier sind beide Behörden identisch. Jedenfalls unter dieser Voraussetzung aber ist die oben herausgearbeitete Frage zu verneinen, ob die "Janusköpfigkeit" der Widerspruchsbehörde im Vorverfahren es gestattet, sie unabhängig von ihrer dortigen Stellung als entscheidende Instanz auch als Streitbeteiligte zu behandeln dergestalt, daß sie Auslagenersatz gemäß § 162 Abs. 1 VwGO beanspruchen könnte, ohne daß ein Gebührengesetz für die Widerspruchsentscheidung eine Kostenerhebung vorsieht. Zumindest bei Entscheidungen des Dienstherrn, die (wie dargestellt) nur gleichsam zufällig im Widerspruchsverfahren ergehen, ist prägend die den Dienstherrn in dieser seiner Eigenschaft treffende materielle Verpflichtung zur Sachaufklärung in eigener Verantwortung und auf eigene Kosten, mit der eine Abwälzung auf den Beamten nicht vereinbar wäre.

Nach alledem war zu beschließen, wie geschehen [...].