Bundesgerichtshof
Urt. v. 21.12.1989, Az.: III ZR 49/88

I.

1. Aus § 39 j BBauG (jetzt § 39 BauGB) kann die Berechtigung der Klageforderung nicht hergeleitet werden.

Haben Eigentümer oder in Ausübung ihrer Nutzungsrechte sonstige Nutzungsberechtigte im berechtigten Vertrauen auf den Bestand eines rechtsverbindlichen Bebauungsplans Vorbereitungen für die Verwirklichung von Nutzungsmöglichkeiten getroffen, die sich aus dem Bebauungsplan ergeben, so können sie nach dieser Vorschrift angemessene Entschädigung in Geld verlangen, soweit die Aufwendungen durch die Änderung, Ergänzung oder Aufhebung des Bebauungsplans an Wert verlieren. Dieser Entschädigungsanspruch setzt voraus, daß das mit den nutzungsvorbereitenden Aufwendungen betätigte Vertrauen des Eigentümers oder sonstigen Nutzungsberechtigten auf den Bestand eines rechtsverbindlichen Bebauungsplans gerichtet war. Der zugrunde liegende Bebauungsplan muß mithin zum Zeitpunkt der Aufwendungen wirksam sein; er darf nicht an einem formellen oder materiellen Rechtsfehler leiden, muß gemäß § 12 BBauG in Kraft getreten sein und darf nicht vor den fraglichen Aufwendungen durch gegenläufiges Gewohnheitsrecht oder Funktionslosigkeit außer Kraft getreten sein (Senatsurteil vom 24. Juni 1982 BGHZ 84, 292, 295 m. w. Nachw.). Daran fehlt es hier. Das Oberverwaltungsgericht hat durch Urteil vom 28. Januar 1983 den Bebauungsplan »B. Berg« in seinem hier interessierenden Bereich mit allgemein verbindlicher Wirkung (§ 47 Abs. 6 Satz 2, 2. Halbs. VwGO) für nichtig erklärt. Diese Entscheidung wirkt, da das Oberverwaltungsgericht nichts anderes bestimmt hat, auf den Zeitpunkt des Erlasses des Bebauungsplans zurück (Senatsurteil vom 27. Januar 1983 - BGHZ 86, 356, 359). Zudem erfordert der Entschädigungsanspruch nach § 39 j BBauG, daß vor dem Beschreiten des Rechtsweges (§ 157 Abs. 1 BBauG, jetzt § 217 BauGB) die höhere Verwaltungsbehörde angerufen wird (§ 44 Abs. 2 BBauG, jetzt § 43 Abs. 2 Satz 1 BauGB). Das ist nicht geschehen.

2. Ein allgemeiner Anspruch auf angemessene Entschädigung für Aufwendungen, die im enttäuschten Vertrauen auf die Wirksamkeit einer Rechtsnorm (der Bebauungsplan ist ein Ortsgesetz) gemacht worden sind, ist nicht anzuerkennen. Das gilt auch - wie der Senat in seinem Urteil vom 24. Juni 1982 (aaO) ausgeführt hat - wenn das enttäuschte Vertrauen sich auf einen in Wirklichkeit nichtigen Verwaltungsakt gründete. Das Verwaltungsverfahrensgesetz vom 25. Mai 1976 (BGBl I 1253) gewährt in § 48 Abs. 3 nur dann, wenn ein rechtswidriger - also wirksamer - Verwaltungsakt zurückgenommen wird, dem Betroffenen einen Ausgleich für Vermögensnachteile, die dieser dadurch erleidet, daß er auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat. Auf die (klarstellende) Rücknahme nichtiger Verwaltungsakte ist diese Vorschrift nicht - auch nicht entsprechend - anzuwenden.

3. Die vom Senat zum Rechtsinstitut des enteignungsgleichen Eingriffs entwickelten Grundsätze vermögen die Klageforderung ebenfalls nicht zu stützen. Zwar können der Erlaß eines rechtswidrigen Bebauungsplans und sein Vollzug einen unmittelbaren Eingriff in eine durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Rechtsposition des planbetroffenen Eigentümers darstellen, wenn der Bebauungsplan bis zu seiner gerichtlichen Nichtigerklärung von den Behörden als gültig behandelt und vollzogen worden ist (Senatsurteil vom 28. Juni 1984 BGHZ 92, 34, 41). Das aber ist hier nicht geschehen. Der Bebauungsplan »Buchholzer Berg« - soweit er für nichtig erklärt worden ist - ist von der Baugenehmigungsbehörde nicht zum Nachteil der Klägerin angewendet worden. Auch sonst hat sich der (teilweise) rechtswidrige Bebauungsplan nicht nachteilig auf die konkrete subjektive Rechtsposition der Klägerin ausgewirkt (vgl. Senatsurteil vom 23. Mai 1985 BGHZ 94, 373, 375).

II.

Mithin stellt sich die Frage, ob Aufwendungsersatz für enttäuschtes Vertrauen in den Bestand der Festsetzungen eines Bebauungsplans (hier in die Wirksamkeit des Bebauungsplans) nach Amtshaftungsgrundsätzen (§ 839 BGB, Art. 34 GG) verlangt werden kann. Sie ist vom Berufungsgericht im Ergebnis zutreffend verneint worden.

1. Das Oberverwaltungsgericht hat den Bebauungsplan teilweise für nichtig erachtet, weil bei der Abwägung der privaten und der öffentlichen Belange der »öffentliche Belang des Immissionsschutzes« unzureichend berücksichtigt worden sei. Daß im Betrieb der Fa. M. Asbest verarbeitet wird - so hat es ausgeführt -, sei für die Beklagte ein erkennbarer Umstand gewesen, den sie unter Mithilfe des Gewerbeaufsichtsamtes einer fachlich-technischen Begutachtung habe zuführen müssen, um sein Gewicht für die zu treffende Planungsentscheidung richtig einzuschätzen. Das habe die Beklagte vorwerfbar unterlassen.

An diese Entscheidung ist der Senat insoweit im Rahmen ihrer Rechtskraft gebunden (s. BGHZ 92, 34, 36), als sie die Nichtigkeit des Bebauungsplanes wegen unzureichender Berücksichtigung der Belange des Immissionsschutzes ausspricht. Ob damit auch verbindlich entschieden ist - wie das Berufungsgericht meint - daß dieser Mangel auf einer Amtspflichtverletzung der zuständigen Amtsträger der Beklagten beruht, kann offen bleiben. Die vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen tragen eine dahingehende Schlußfolgerung.

2. Nach § 1 Abs. 6 BBauG haben sich Bauleitpläne nach den sozialen und kulturellen Bedürfnissen der Bevölkerung, ihrer Sicherheit und ihrer Gesundheit zu richten. Der bei der Aufstellung eines Bebauungsplans von der Beklagten zu beachtende Grundsatz der Trennung von unverträglichen Nutzungen ist ein wesentliches Element geordneter städtebaulicher Entwicklung und damit ein elementarer Grundsatz städtebaulicher Planung. Daraus folgt, daß Wohngebiete und ihrem Wesen nach umgebungsbelastende Industriegebiete möglichst nicht nebeneinander liegen sollen. Dieser Grundsatz wird durch die verbindliche Planungsdirektive des § 50 BImSchG bestätigt, wonach bei raumbedeutsamen Planungen - dazu rechnen Bebauungspläne - und Maßnahmen die für eine bestimmte Nutzung vorgesehenen Flächen einander so zuzuordnen sind, daß schädliche Umwelteinwirkungen auf die ausschließlich oder überwiegend dem Wohnen dienenden Gebiete sowie auf sonstige schutzbedürftige Gebiete soweit wie möglich vermieden werden. Dabei ist zu berücksichtigen, welche Beeinträchtigungen der Wohn- und Arbeitsverhältnisse durch die Einwirkungen erfolgen, die von Grundstücken, Betrieben und Einrichtungen oder Verkehrsanlagen ausgehen, insbesondere durch Lärm, Verunreinigungen und Erschütterungen (Senatsurteil vom 26. Januar 1989 BGHZ 106, 323, 325 f. m. w. Nachw.). Die Beachtung allgemeiner Anforderungen an gesunde Wohnbedürfnisse (die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung) gebietet hierbei, daß die Gemeinde schon bei der Planung und nicht erst bei der bauordnungsrechtlichen Prüfung der Zulässigkeit eines Bauvorhabens Gefahrensituationen ermittelt und in die planerische Abwägung einstellt, die als Folge der Planung, d. h. durch die an sie anknüpfende Entfaltung der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Kräfte im Gemeindegebiet, entstehen oder verfestigt werden können (vgl. dazu auch Senatsurteil vom 6. Juli 1989 BGHZ 108, 224 [BGH 06.06.1989 - III ZR 251/87]).

Hiervon ausgehend hat der Senat ausgesprochen, daß die Gemeinde Gefährdungen, die durch eine Überplanung von mit Altlasten behafteten Flächen für die Gesundheit von Menschen oder die Standsicherheit von Bauwerken entstehen können, bei der Zusammenstellung des Planungsmaterials aufzuklären hat. Auch im Streitfall ist eine Verpflichtung der Gemeinde, für die planerische Abwägung das Maß der Gefährdung aufzuklären, die von dem Asbest verarbeitenden Betrieb der Fa. M. für eine benachbarte Wohn- und Arbeitsbevölkerung ausgehen konnte, zu bejahen. Dem ist die Beklagte nicht nachgekommen und deswegen hat das Oberverwaltungsgericht den Bebauungsplan (teilweise) für nichtig erklärt.

3. Dieser Mangel ist auf eine Pflichtverletzung der Bediensteten der Beklagten zurückzuführen. Diese hatten zwar im Planaufstellungsverfahren das Gewerbeaufsichtsamt als zuständige Fachbehörde um eine Stellungnahme gebeten. Auch entsprach schließlich der von der Beklagten beschlossene und von der Bezirksregierung genehmigte Teil des Bebauungsplans den Vorstellungen dieser Behörde, wie sie im Schreiben vom 22. August 1979 niedergelegt waren. Das Gewerbeaufsichtsamt hatte jedoch ursprünglich in seiner Stellungsnahme vom 1. Juni 1979 gegenüber der von der Beklagten beabsichtigten Planung weitgehende Bedenken geltend gemacht. Es hatte - auch im Blick auf die von der Fa. M. ausgehenden Emissionen - dringend empfohlen, »zwischen das Gewerbegebiet und die geplante reine Wohnbebauung einen mindestens 100 m breiten Streifen eingeschränkten Gewerbegebietes zu legen, in dem nur nicht wesentlich störende Betriebe gemäß § 6 Abs. 2 BauNVO angesiedelt werden dürfen und Wohnungen nur für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen sowie für Betriebsinhaber und Betriebsleiter zulässig sind«. Die Bediensteten der Beklagten wußten, daß die Emissionen der Fa. M. auch von der Verarbeitung von Asbest herrührten. Asbest ist ein Stoff, dessen Verarbeitung eine erhebliche Gefährdung für die menschliche Gesundheit mit sich bringt, und die deswegen einem förmlichen Genehmigungsverfahren unterstellt ist (§ 2 Nr. 10 4. BImSchV). Eine im Rahmen der planerischen Abwägung der privaten und der öffentlichen Belange gebotene ordnungsgemäße Gewichtung des öffentlichen Belangs »Immissionsschutz« (vgl. dazu Senatsurteil vom 18. Dezember 1986 BGHZ 99, 262, 269/270) erforderte daher die Einholung eines fachlich-technischen Gutachtens, wie auch das Oberverwaltungsgericht angenommen hat. Die Einholung des Gutachtens wurde nicht deshalb entbehrlich, weil das Gewerbeaufsichtsamt seine Auffassung später teilweise geändert hatte. Dem (Änderungs-)Schreiben vom 22. August 1979 des Gewerbeaufsichtsamtes lagen weder ein fachlich-technisches Gutachten noch eigene Messungen der Behörde zugrunde. Der Grundsatz, nach dem es der Einholung eines Gutachtens nicht bedarf, wenn sich zu den erheblichen Fragen bereits die im Verfahren angehörten Fachbehörden im Rahmen ihrer Zuständigkeit geäußert haben, findet hier keine Anwendung (vgl. OVG Rheinland-Pfalz BauR 1988, 179).

4. Die Mitglieder des Rats der Beklagten sind bei der Beschlußfassung über den Bebauungsplan auch als Beamte im haftungsrechtlichen Sinn tätig geworden (vgl. Senatsurteil BGHZ 106, 323, 330 m. w. Nachw.).

Das Berufungsgericht hat den Amtshaftungsanspruch daran scheitern lassen, daß die hier in Rede stehende Amtspflicht (s. o. unten II, 2 u. 3) den Mitgliedern des Rates der Beklagten nicht gegenüber der Klägerin als geschützter »Dritter« obgelegen hätte. Dem ist im Ergebnis beizutreten.

a) Zutreffend geht das Berufungsgericht in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Senats davon aus, daß die Frage, ob im Einzelfall der Geschädigte zu dem Kreis der »Dritten« im Sinne von § 839 BGB gehört, sich danach beantwortet, ob die Amtspflicht - wenn auch nicht notwendig allein, so doch auch - den Zweck hat, das Interesse gerade dieses Geschädigten wahrzunehmen. Nur wenn sich aus den die Amtspflicht begründenden und sie umreißenden Bestimmungen sowie aus der Natur des Amtsgeschäfts ergibt, daß der Geschädigte zu dem Personenkreis gehört, dessen Belange nach dem Zweck und der rechtlichen Bestimmung des Amtsgeschäfts geschützt und gefördert sein sollen, besteht ihm gegenüber bei schuldhafter Pflichtverletzung eine Schadensersatzpflicht. Hingegen ist anderen Personen gegenüber, selbst wenn die Amtspflichtverletzung sich für sie mehr oder weniger nachteilig ausgewirkt hat, eine Ersatzpflicht nicht begründet. Es muß mithin eine besondere Beziehung zwischen der verletzten Amtspflicht und dem geschädigten »Dritten« bestehen. Dabei muß eine Person, der gegenüber eine Amtspflicht zu erfüllen ist, nicht in allen ihren Belangen immer als Dritter anzusehen sein. Vielmehr ist jeweils zu prüfen, ob gerade das im Einzelfall berührte Interesse nach dem Zweck der rechtlichen Bestimmung des Amtsgeschäfts geschützt werden soll. Es kommt danach auf den Schutzzweck der Amtspflicht an (BGHZ 106, 323, 331 m. w. Nachw.; Urteil vom 6. Juli 1989 aaO).

b) Die in § 1 Abs. 6 BBauG (jetzt § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 bis 9 BauGB) enthaltenen Planungsleitlinien dienen dem Ziel, eine geordnete städtebauliche Entwicklung zu gewährleisten. Die Pflicht, diese Grundsätze zu berücksichtigen, obliegt den Mitgliedern des Rates der planenden Gemeinde daher in erster Linie gegenüber der Allgemeinheit. Eine mit der Sanktion des Schadensersatzes bewehrte Amtspflicht gegenüber dem einzelnen planbetroffenen Bürger wird dadurch regelmäßig nicht geschaffen. Die aus diesem allgemeinen Schutzzweck herausgehobene Pflicht, auch die Individualinteressen der Planbetroffenen zu wahren, besteht jedoch hinsichtlich des Gebots, bei der Bauleitplanung die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse zu beachten. Dieses Gebot soll nicht nur dem Schutz der Allgemeinheit dienen. Es bezweckt vielmehr auch den Schutz gerade der Personen, die in dem konkreten von der jeweiligen Bauleitplanung betroffenen Plangebiet wohnen werden. Diese Personen müssen sich darauf verlassen können, daß ihnen aus der Beschaffenheit des Grund und Bodens keine Gefahren für Leben und Gesundheit drohen. Dieser Personenkreis ist daher »Dritter« und Adressat der genannten Amtspflicht (BGHZ 106, 323, 332).

Dies ist eine Ausnahme von dem Grundsatz, daß die Planung vorrangig der Allgemeinheit zu dienen bestimmt ist. Diese Ausnahme rechtfertigt sich aus der überragenden Bedeutung der Rechtsgüter von Leben und Gesundheit. Daraus ergibt sich jedoch eine Eingrenzung der Planbetroffenen als des Kreises der geschützten »Dritten« dahin, daß Personen, bei denen eine Gefährdung von Leben und Gesundheit nicht besteht und die auch nicht die Verantwortung dafür tragen, daß die von ihnen errichteten Bauten von Gesundheitsgefahren frei sind (vgl. dazu Senatsurteil vom 6. Juli 1989 aaO 5 c), nicht vom Schutzbereich der hier in Rede stehenden Amtspflicht umfaßt werden. Zur Begründung eines Amtshaftungsanspruchs genügt es daher nicht, wenn lediglich die »Wohnqualität« eines Hauses beeinträchtigt wird, weil es in der Nachbarschaft eines schadstoffbelasteten Grundstücks liegt, während das Hausgrundstück selbst von gesundheitsgefährdenden Schadstoffen frei ist (vgl. Senatsurteil vom 21. Dezember 1989 BGHZ 109, 380.

c) Daraus folgt für den Streitfall: Die Zugehörigkeit der Klägerin zum Kreis der geschützten »Dritten« kann zwar - entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts - nicht schon deshalb verneint werden, weil sie die von dem Abwägungsfehler betroffenen Flächen nicht erworben hat, um dort selbst zu wohnen, sondern um sich nach entsprechender Bebauung weiterzuveräußern. Auch ein Bauträger kann zum Kreis der geschützten »Dritten« zu rechnen sein, wenn von der Beschaffenheit des Grund und Bodens schwere Gefahren für Leben und Gesundheit der »Ersterwerber« ausgehen. Das hat der Senat in seinem Urteil vom 6. Juli 1989 (aaO) näher dargelegt. Hier gehen aber vom Grund und Boden für etwaige Käufer der von der Klägerin erworbenen Flurstücke keine Gefahren für Leben oder Gesundheit aus. Die in Rede stehenden Emissionen der Fa. Merkel haben eine Nutzung der Flurstücke nicht schlechthin ausgeschlossen. Vielmehr hat das Gewerbeaufsichtsamt die bauliche Nutzung durch nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe (§ 6 Abs. 2 BauNVO) und die Errichtung von Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonal sowie Betriebsinhaber und Betriebsleiter für zulässig erachtet. Der durch eine bauliche Nutzung der Flurstücke der Klägerin in der Nachbarschaft des Betriebes der Fa. M. entstehende Konflikt kann also mit planerischen Mitteln gelöst werden. In den Fällen, die den Senatsurteilen vom 26. Januar 1989 und vom 6. Juli 1989 (aaO) zugrunde lagen, war dagegen eine bauliche Nutzung der Grundstücke wegen der damit verbundenen Gefahren für Leben oder Gesundheit der Bewohner ausgeschlossen.

Es ist daher nicht gerechtfertigt, bei dem vorliegenden Sachverhalt eine Ausnahme von dem Grundsatz zu machen, daß die Planung vorrangig der Allgemeinheit zu dienen bestimmt ist. Eine planerische Ausweisung als Wohngebiet begründet für den Grundstückserwerber kein vermögenschützendes Vertrauen dahin, daß ihm von benachbarten Gewerbebetrieben keine nachteiligen Beeinträchtigungen drohen. Andernfalls würde eine Amtshaftung praktisch auf eine Plangewährleistung hinauslaufen. Die Anerkennung einer solchen Pflicht ist abzulehnen, wie der Senat mehrfach erkannt hat (s. oben I, 2 und Senatsurteil vom 21. Dezember 1989 BGHZ 109, 380).

Allerdings hat der Senat im Urteil vom 28. Juli 1984 (BGHZ 92, 34) ausgesprochen: Eine Gemeinde kann durch den Erlaß eines nichtigen, aber vollzogenen Bebauungsplans, der eine immissionsempfindliche Wohnbebauung vorsieht, auf einen außerhalb des Plangebiets gelegenen, geruchsintensiven landwirtschaftlichen Betrieb enteignungsgleich einwirken, wenn das dahin führt, daß der Betrieb schwer und unerträglich betroffen wird, weil nunmehr zu seiner Erhaltung notwendige Modernisierungsmaßnahmen unterbleiben müssen (vgl. dazu auch BGHZ 99, 262). Der Senat hat in diesem Fall den von der fehlerhaften Planung betroffenen Landwirten auch einen Schadensersatzanspruch nach Amtshaftungsgrundsätzen zugebilligt (aaO S. 51 f.). Das steht jedoch nicht im Widerspruch zur hier vertretenen Ansicht. In dem Fall, der dem Urteil vom 28. Juni 1984 zugrunde lag, hatten die Kläger als Betreiber einer Schweinemästerei bereits bei der Aufstellung des Bebauungsplans eine von der Gemeinde bei der Planung zu beachtende Rechtsposition inne, in die der Vollzug des (nichtigen) Bebauungsplans »enteignungsgleich« eingriff. Demgegenüber sollte im Streitfall die Klägerin die Befugnis, die Grundstücke zu Wohnbauzwecken zu nutzen, erst durch die beanstandete Planung erhalten.