BVerwG, 01.03.2012 - BVerwG 9 VR 7.11 - Öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung eines Planfeststellungsbeschlusses bei ausschließlicher Absicht zur Umsetzung punktueller naturschutzfachlicher Vorabmaßnahmen

Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 01.03.2012, Az.: BVerwG 9 VR 7.11
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Beschluss
Datum: 01.03.2012
Referenz: JurionRS 2012, 11590
Aktenzeichen: BVerwG 9 VR 7.11
 

Fundstellen:

BauR 2012, 5

DVBl 2012, 629

NuR 2012, 268-270

NVwZ 2012, 7

NVwZ 2012, 571-573

VR 2012, 286

Amtlicher Leitsatz:

  1. 1.

    Beabsichtigt der Vorhabenträger bei einem gesetzlich sofort vollziehbaren fernstraßenrechtlichen Planfeststellungsbeschluss nach dem Bauablaufplan während eines längeren Zeitraums (hier: rund 17 Monate seit Beschlussdatum) keine baulichen Vollzugsmaßnahmen, sondern lediglich die Umsetzung punktueller naturschutzfachlicher Vorabmaßnahmen, besteht kein öffentliches Interesse an einer sofortigen Vollziehung des Beschlusses in seinem vollen Umfang. In einem solchen Fall liegt es nahe, die sofortige Vollziehung bereits seitens der Planfeststellungsbehörde von Amts wegen gemäß § 80 Abs. 4 Satz 1 VwGO auf diese Vorabmaßnahmen zu beschränken und sie im Übrigen auszusetzen.

  2. 2.

    Vorarbeiten i.S.v. § 16a Abs. 1 FStrG wie Erkundungsbohrungen, Grundwasserbeprobungen und Vermessungen mit der insoweit bestehenden gesetzlichen Duldungspflicht sind zu unterscheiden von den eigentlichen Bauarbeiten, die der Ausführung des Vorhabens dienen. Letztere haben ihre Rechtsgrundlage in dem Planfeststellungsbeschluss und erfolgen in dessen Vollziehung.

  3. 3.

    Von § 16a Abs. 1 FStrG erfasst sind seit der Neufassung durch das Gesetz zur Beschleunigung von Planungsverfahren für Infrastrukturvorhaben (InfrPBG) vom 9. Dezember 2006 (BGBl. I S. 2833) auch Vorarbeiten, die nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses durchgeführt werden sollen.

In der Verwaltungsstreitsache
hat der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 1. März 2012
durch
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen
als Berichterstatter gemäß § 87a Abs. 1 und 3 VwGO
beschlossen:

Tenor:

Das Verfahren über den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird eingestellt.

Die Kosten des Verfahrens tragen der Antragsteller zu 1/10 und der Antragsgegner zu 9/10.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 15 000 EUR festgesetzt.

Gründe

I

1

Der Antragsteller, eine im Land Hessen anerkannte Naturschutzvereinigung, wendet sich mit dem am 5. Dezember 2011 eingegangenen Antrag gemäß § 80 Abs. 5 VwGO gegen die sofortige Vollziehung des von ihm gleichzeitig im Klageverfahren BVerwG 9 A 22.11 angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses des Antragsgegners vom 28. Oktober 2011 für den Neubau der Autobahn A 44 im Abschnitt VKE 40.1 zwischen Anschlussstelle Waldkappel und Hoheneiche. Der Antragsgegner hat mitgeteilt, dass nach dem Bauablaufplan des Vorhabenträgers bis Ende März 2013 lediglich näher bezeichnete naturschutzrechtliche Vorabmaßnahmen gemäß dem planfestgestellten Landschaftspflegerischen Begleitplan durchgeführt werden sollen. Ferner soll eine aufgrund einer (bis zum Erlass des Planfeststellungsbeschlusses befristeten) naturschutzrechtlichen Genehmigung und Befreiung des Regierungspräsidiums Kassel vom 30. Dezember 2005 bereits verwirklichte Auszäunung von Amphibienhabitaten (mit dem Ziel der Verhinderung der Rückkehr der Amphibien und ihres Verbleibs in einem zwischenzeitlich angelegten Ersatzhabitat) aufrecht erhalten werden. Geplant seien ferner die Durchführung von Vorarbeiten wie Erkundungsbohrungen, Grundwasserbeprobungen und Vermessungen (gemäß öffentlicher Bekanntmachung vom 18. Februar 2012) sowie die Ausschreibung von Bauleistungen. Nachdem der Antragsgegner Art und Umfang dieser Maßnahmen auf Nachfragen des Antragstellers erläutert hat, haben die Beteiligten durch Schriftsätze vom 8. bzw. 27. Februar (Antragsgegner) und 29. Februar 2012 (Antragsteller) das Eilverfahren in der Hauptsache für erledigt erklärt.

II

2

Nachdem die Beteiligten das vorliegende Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist dieses in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen. Gemäß § 161 Abs. 2 VwGO ist nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes über die Kosten zu entscheiden. Danach erscheint es angemessen, die Kosten des Verfahrens in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang zum ganz überwiegenden Teil dem Antragsgegner aufzuerlegen.

3

1. Ausschlaggebend hierfür ist, dass im Falle einer streitigen Entscheidung der Antrag gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO voraussichtlich in demselben (überwiegenden) Umfang Erfolg gehabt hätte, wie der Antragsgegner ihm der Sache nach durch die Zusicherung entsprochen hat, dass bis Ende März 2013 lediglich die in seinen Schriftsätzen vom 29. Dezember 2011 sowie 8. und 27. Februar 2012 im Einzelnen beschriebenen Maßnahmen durchgeführt und im Übrigen von einem Vollzug des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses abgesehen werde.

4

a) Durchgeführt werden können hiernach zum einen die vom Antragsgegner näher bezeichneten naturschutzrechtlichen Vorabmaßnahmen, gegen deren vorzeitige Verwirklichung der Antragsteller keine grundsätzlichen Einwände (mehr) hat. Dies sind namentlich der Rückschnitt und die Entnahme beschattender Gehölze an einem Teich zur Verbesserung der Habitatbedingungen für den Kammmolch (vgl. PFB S. 39, Nebenbestimmung A V Ziff. 2.4 in Ergänzung der im Landschaftspflegerischen Begleitplan planfestgestellten Maßnahme A 5.7).

5

b) Dasselbe gilt für die Aufrechterhaltung der aufgrund einer gesonderten, bis zum Erlass des Planfeststellungsbeschlusses befristeten Eingriffsgenehmigung und Befreiung der Oberen Naturschutzbehörde vom 30. Dezember 2005 bereits vollzogenen Auszäunung von im Eingriffsbereich des Vorhabens gelegenen, in ihrer Habitateignung zwischen den Beteiligten umstrittenen Habitatflächen für die Arten Gelbbauchunke und Kammmolch. Der Antragsgegner hat zugesichert, dass diese Flächen auf der Grundlage des Planfeststellungsbeschlusses, der diese Auszäunungsmaßnahme übernimmt, in ihrer derzeitigen Gestalt nicht verändert werden, bis über die Klage entschieden ist. Der Antragsteller macht insoweit geltend, dass er vor Erlass dieser Genehmigung nicht ordnungsgemäß beteiligt worden sei, was einen Verfahrensmangel auch des Planfeststellungsbeschlusses begründe; zum anderen hält er die Maßnahme materiellrechtlich für rechtswidrig. Über beide Einwände mag im Hauptsacheverfahren entschieden werden. Da aufgrund der Zusicherung des Antragsgegners der derzeitige, auf einer bestandskräftigen (wenn auch möglicherweise rechtswidrig erteilten) Genehmigung beruhende und seit mehreren Jahren vollzogene "status quo" vorläufig unverändert bleibt, ist ein überwiegendes Interesse des Antragstellers, diese Auszäunungsmaßnahme vorläufig auszusetzen, nicht zu erkennen und wäre der Antrag insoweit ohne Erfolg geblieben.

6

c) Eine Beschränkung der sofortigen Vollziehung des Planfeststellungsbeschlusses auf diesen (unter a) und b) beschriebenen) Umfang hätte von Anfang an einer sachgerechten Interessenabwägung der widerstreitenden Interessen der Beteiligten entsprochen. Denn ungeachtet der gesetzlich (gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 5 Abs. 2 Satz 1 VerkPBG bzw. § 17e Abs. 2 Satz 1 FStrG) angeordneten sofortigen Vollziehbarkeit eines fernstraßenrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses besteht kein überwiegendes öffentliches Interesse an dessen sofortiger Vollziehung in seinem vollen Umfang, wenn der Vorhabenträger nach dem Bauablaufplan während eines längeren Zeitraums (hier: rund 17 Monate seit Beschlussdatum) keine baulichen Vollzugsmaßnahmen, sondern lediglich die Umsetzung punktueller (insbesondere naturschutzfachlicher) Vorabmaßnahmen beabsichtigt. In einem solchen Fall liegt es vielmehr nahe, die sofortige Vollziehung bereits seitens der Planfeststellungsbehörde von Amts wegen gemäß § 80 Abs. 4 Satz 1 VwGO auf diese (genau zu bezeichnenden) Vorabmaßnahmen zu beschränken und sie im Übrigen auszusetzen. Dadurch wird zugleich vermieden, dass von diesen Vorabmaßnahmen möglicherweise gar nicht berührte bzw. mit ihnen einverstandene Planbetroffene oder klagebefugte Vereinigungen ein Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gegen das Gesamtvorhaben einleiten, wozu sie bei einer vollumfänglichen Anordnung der sofortigen Vollziehung zur Vermeidung etwaiger Rechtsnachteile gezwungen sind (vgl. die Beschlüsse vom 17. September 2001 - BVerwG 4 VR 19.01 - Buchholz 310 § 80 VwGO Nr. 66 S. 2 und vom 31. März 2011 - BVerwG 9 VR 2.11 - Buchholz 310 § 80 VwGO Nr. 84 Rn. 2 m.w.N.; ferner Sauthoff, in: Müller/Schulz, FStrG, 2008, § 17e Rn. 54; Eyermann/Schmidt, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 80 Rn. 30 und 48). Dem stehen § 5 Abs. 2 Satz 1 VerkPBG bzw. § 17e Abs. 2 Satz 1 FStrG nicht entgegen. Beide Vorschriften erschöpfen sich darin, als bundesgesetzliche Sonderregelungen i.S.v. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO anzuordnen, dass in den dort beschriebenen Fällen die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage entfallen. Ihnen kann aber nicht entnommen werden, dass sie als "andere Bestimmung" i.S.v. § 80 Abs. 4 Satz 1 letzter Halbsatz VwGO eine behördliche (Teil-)Aussetzung der sofortigen Vollziehung ausschließen (vgl. Beschluss vom 17. September 2001 a.a.O. S. 4 zur Regelung im VerkPBG).

7

In einem Zeitraum wie dem hier vorliegenden wird erfahrungsgemäß - nach der derzeitigen Geschäftslage des beschließenden Gerichts - das Klageverfahren betreffend den fernstraßenrechtlichen Planfeststellungsbeschluss in der Regel einer Entscheidung zugeführt werden können. Dies abzuwarten ist dem Vorhabenträger angesichts seines eigenen Bauablaufplans zuzumuten. Ein Festhalten an der vollumfänglichen Anordnung der sofortigen Vollziehung stellt sich in dieser Situation als sachlich nicht gerechtfertigte, weil unnötige "Überbeschleunigung" dar, die mit Blick auf eine angestrebte alsbaldige Entscheidung in der Hauptsache sogar kontraproduktiv wirken kann, weil das Eilverfahren bei allen am Streitfall Beteiligten (Kläger, Beklagter, Vorhabenträger und Gericht) Aufwand verursacht und Zeit beansprucht und eine zügige (umfassendere) Vorbereitung der Entscheidung im Klageverfahren hindert.

8

Sollte sich die Sachlage ändern, etwa weil bestimmte Baumaßnahmen doch früher als ursprünglich geplant verwirklicht werden sollen oder weil die Entscheidung über die Klage sich verzögert, bleibt es der Planfeststellungsbehörde unbenommen, ihre Entscheidung über die teilweise Aussetzung der sofortigen Vollziehung (ganz oder teilweise) zu ändern oder aufzuheben mit der Folge, dass die gesetzliche Anordnung der sofortigen Vollziehung insoweit wieder auflebt (vgl. Beschluss vom 17. September 2001 a.a.O. S. 4; Schoch, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Bd. I, Stand: 22. Erg.Lfg. September 2011, § 80 Rn. 320 ff.; Eyermann/Schmidt a.a.O. § 80 Rn. 51). Nach Bekanntgabe dieser Entscheidung können Betroffene und klagebefugte Vereinigungen hiergegen innerhalb der einmonatigen Antragsfrist entsprechend § 5 Abs. 2 Satz 3 VerkPBG bzw. § 17e Abs. 4 FStrG die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes beantragen (vgl. Beschluss vom 23. Juni 2009 - BVerwG 9 VR 1.09 - Buchholz 310 § 80 VwGO Nr. 81 Rn. 2).

9

2. Hinsichtlich der vom Antragsgegner beabsichtigten Erkundungsbohrungen, Grundwasserbeprobungen und Vermessungen, über die sich die Beteiligten in diesem Verfahren schriftsätzlich ausgetauscht haben, wäre der Antrag dagegen voraussichtlich ohne Erfolg geblieben.

10

a) Klarzustellen ist zunächst, dass es sich insoweit nicht um Maßnahmen in Vollziehung des Planfeststellungsbeschlusses i.S.v. § 80 Abs. 5 VwGO handelt, sondern um Vorarbeiten i.S.v. § 16a Abs. 1 FStrG, für die eine spezielle gesetzliche Duldungspflicht besteht. Nach der Wertung des Gesetzes ist es den Betroffenen zuzumuten, solche Vorarbeiten wegen ihrer von der Norm vorausgesetzten geringen Eingriffsintensität - nach fristgemäßer unmittelbarer Bekanntgabe oder ortsüblicher Bekanntmachung (vgl. dazu Beschluss vom 6. Mai 2008 - BVerwG 9 A 6.08 - Buchholz 407.4 § 16a FStrG Nr. 3 Rn. 2 ff.) und ggf. gegen Entschädigung - zu dulden. Mit Einwendungen gegen die Planung selbst können die Betroffenen im Rahmen von § 16a Abs. 1 FStrG nicht gehört werden (Beschluss vom 6. Februar 2004 - BVerwG 9 VR 2.04 - [...] Rn. 4). Vorarbeiten i.S.v. § 16a Abs. 1 FStrG sind strikt zu unterscheiden von den eigentlichen Bauarbeiten, die der Ausführung des Vorhabens dienen; diese haben ihre Rechtsgrundlage in dem Planfeststellungsbeschluss und erfolgen in dessen Vollziehung.

11

b) § 16a Abs. 1 FStrG ist durch das Gesetz zur Beschleunigung von Planungsverfahren für Infrastrukturvorhaben (InfrPBG) vom 9. Dezember 2006 (BGBl. I S. 2833 <2836>) dahin geändert worden, dass die dort beispielhaft näher beschriebenen Vorarbeiten nicht nur zur Vorbereitung der Planung, sondern auch zur Vorbereitung der Baudurchführung von Grundstückseigentümern und sonstigen Nutzungsberechtigten zu dulden sind. Zur vorangegangenen Gesetzesfassung - ohne Einbeziehung auch der Baudurchführung - hatte das Bundesverwaltungsgericht in Zweifel gezogen, ob die Vorschrift auch nach Erlass eines Planfeststellungsbeschlusses Anwendung findet (vgl. Beschlüsse vom 7. August 2002 - BVerwG 4 VR 9.02 - Buchholz 407.4 § 16a FStrG Nr. 1 S. 2 und vom 17. September 2002 - BVerwG 9 VR 17.02 - [...] Rn. 5 m.w.N.). Diese Rechtsprechung ist durch die neue Fassung des Gesetzes überholt (vgl. die darauf ausdrücklich Bezug nehmende Begründung des Gesetzesentwurfs der Bundesregierung, BTDrucks 16/54 S. 27, 32). Dadurch ist klargestellt, dass die Vorschrift auch Vorarbeiten erfasst, die nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses durchgeführt werden und etwa der Vorbereitung der Ausschreibungsunterlagen und der Ausführungsplanung dienen. Die insoweit bestehende gesetzliche Duldungspflicht soll unabhängig von der sofortigen Vollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses und einem etwaigen Erfolg im Klageverfahren gelten (vgl. Ronellenfitsch, in: Marschall, FStrG, 6. Aufl. 2012, § 16a Rn. 3 ff.; Hoppe/Schlarmann/Buchner/Deutsch, Rechtsschutz bei der Planung von Verkehrsanlagen und anderen Infrastrukturvorhaben, 4. Aufl. 2011 Rn. 439; Kromer, in: Müller/Schulz a.a.O. § 16a Rn. 12, jeweils m.w.N.). Diese Ausweitung des Anwendungsbereichs des § 16a Abs. 1 FStrG auch auf Vorarbeiten zur Vorbereitung der Baudurchführung macht die Abgrenzung zu Arbeiten in Vollziehung des Planfeststellungsbeschlusses schwieriger, aber nicht entbehrlich.

12

c) Im Streitfall wäre ein Vorgehen des Antragstellers gegen die hier geplanten Vorarbeiten aus einem mehrfachen Grund fraglich und im Ergebnis jedenfalls ohne Erfolg gewesen:

13

aa) So ist schon die formelle und verfahrensrechtliche Ausgangslage unklar (vgl. § 16a Abs. 2 FStrG): Aus den vom Antragsteller (kurzfristig) vorgelegten Unterlagen geht lediglich hervor, dass diese Vorarbeiten durch öffentliche Bekanntmachung vom 18. Februar 2012 bekannt gegeben wurden. Ob auch eine unmittelbare Bekanntgabe gegenüber Betroffenen erfolgt ist, ob gegen die Bekanntgabe Widerspruch eingelegt wurde und ob eine Anordnung der sofortigen Vollziehung der in der Bekanntgabe zu sehenden bzw. ihr zugrunde liegenden Duldungsanordnung durch den Antragsgegner vorliegt, ist unbekannt (vgl. dazu Ronellenfitsch, a.a.O. § 16a Rn. 10 f. und 15 m.w.N.).

14

bb) Unabhängig davon erscheint zweifelhaft, ob eine anerkannte Naturschutzvereinigung angesichts des enumerativen Katalogs von Mitwirkungs- und Klagerechten gemäß dem Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) bzw. des auf bestimmte Vorhaben bezogenen Anwendungsbereichs des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes (vgl. § 1 UmwRG) überhaupt befugt ist, sich gegen solche Vorarbeiten auf fremden und von ihr nicht genutzten Grundstücken zu wenden. § 16a Abs. 1 FStrG hat ersichtlich allein Eigentümer und sonstige Nutzungsberechtigte im Blick, denen eine gesetzliche Duldungspflicht aufgebürdet wird. Ein Klagerecht nach dem Bundesnaturschutzgesetz würde als Anknüpfungspunkt ein Mitwirkungsrecht der Naturschutzvereinigung nach diesem Gesetz voraussetzen. Ein solches käme nur dann in Betracht, wenn man - zugunsten des Antragstellers - darauf abhebt, dass eine anerkannte Naturschutzvereinigung zur Mitwirkung befugt ist "in Planfeststellungsverfahren" für Vorhaben, die mit Eingriffen in Natur und Landschaft verbunden sind (vgl. § 60 Abs. 2 Nr. 6 BNatSchG a.F., § 63 Abs. 2 Nr. 6 BNatSchG 2010), und wenn man - bei einem weiten Verständnis des Begriffs "Planfeststellungsverfahren" - annehmen wollte, dass sich diese Mitwirkung - eben wegen solcher Eingriffe - auch auf Vorarbeiten i.S.v. § 16a Abs. 1 FStrG als Annex eines solchen Planfeststellungsverfahrens erstreckt. Denkbar wäre auch, dass solche Vorarbeiten nach Art, Ort oder Umfang zu einer derartigen Beeinträchtigung von in § 60 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG a.F., § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG 2010 näher bezeichneten Gebieten führen, dass sie einer Befreiung von naturschutzrechtlichen Geboten und Verboten zum Schutz dieser Gebiete bedürfen, vor deren Erteilung die Naturschutzvereinigung nach den genannten Vorschriften zu beteiligen wäre. Vorarbeiten i.S.v. § 16a FStrG sind schließlich keine Entscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben i.S.v. § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG.

15

cc) All dem braucht hier nicht nachgegangen zu werden. In jedem Fall wäre ein Vorgehen des Antragstellers gegen die hier vom Vorhabenträger geplanten und näher beschriebenen Erkundungsbohrungen, Grundwasserbeprobungen und Vermessungen ohne Erfolg geblieben, weil diese außerhalb des FFH-Gebiets "Trimberg bei Reichensachsen" erfolgen und auch im Übrigen - nicht zuletzt aufgrund ihrer Abstimmung mit der oberen Naturschutzbehörde und ihrer ökologischen Überwachung - nichts dafür ersichtlich ist, dass sie zu naturschutzrechtlich erheblichen Beeinträchtigungen führen.

16

3. Ebenfalls nicht gehindert ist der Vorhabenträger schließlich an einer nach dem vorgelegten Bauablaufplan beabsichtigten Ausschreibung von Planungs- und Bauleistungen, die er auf eigenes Risiko vorantreiben mag. Solche verwaltungsinternen Vorbereitungsmaßnahmen fallen schon mangels baulicher oder sonstiger faktischer Außenwirkung nicht unter die in § 80 VwGO geregelte sofortige Vollziehung des Planfeststellungsbeschlusses (vgl. bereits den Beschluss vom 31. März 2011 a.a.O.).

17

4. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG.

Domgörgen

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