BVerwG, 30.08.2012 - BVerwG 2 B 21.12 - Rechtfertigung des Absehens von der Entfernung aus dem Beamtenverhältnis auf Grund eines schweren Dienstvergehens (hier: sexueller Missbrauch einer Gefangenen) wegen einer unangemesenen Dauer des Disziplinarverfahrens

Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 30.08.2012, Az.: BVerwG 2 B 21.12
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Beschluss
Datum: 30.08.2012
Referenz: JurionRS 2012, 24483
Aktenzeichen: BVerwG 2 B 21.12
 

Verfahrensgang:

vorgehend:

OVG Thüringen - 05.12.2011 - AZ: OVG 8 DO 329/08

Rechtsgrundlagen:

Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG

Art. 6 Abs. 1 S. 1 EMRK

Redaktioneller Leitsatz:

1.

Der Anspruch eines Verfahrensbeteiligten auf den gesetzlichen Richter ist nicht betroffen, wenn die Überbeanspruchung eines einzelnen Richters geltend gemacht wird; das gilt unabhängig davon, ob eine solche tatsächlich vorliegt.

2.

Es ist auch im Hinblick auf Art. 6 Abs. 1 S. 1 EMRK geklärt, dass ein Beamter, der wegen eines schwerwiegenden Dienstvergehens im öffentlichen Dienst untragbar geworden und dessen berufliche Integrität dauerhaft beschädigt ist, nicht deshalb Beamter bleiben kann, weil das Disziplinarverfahren unangemessen lange gedauert hat. Eine darauf bezogene Wiedergutmachung hat dann in anderer Weise zu erfolgen.

In der Verwaltungsstreitsache
hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 30. August 2012
durch
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen
sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hartung und Dr. Kenntner
beschlossen:

Tenor:

Die Beschwerde des Beklagten gegen die Nichtzulassung der Revision im Urteil des Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom 5. Dezember 2011 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Gründe

1

Die auf sämtliche Zulassungsgründe gestützte Beschwerde (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO und § 66 Abs. 1 ThürDG) hat keinen Erfolg.

2

1.

Der Beklagte steht als Justizvollzugshauptsekretär im Dienst des Klägers. Im September 2005 wurde er wegen sexuellen Missbrauchs einer Gefangenen (§ 174a Abs. 1 StGB) zu einer Freiheitsstrafe von zehn Monaten verurteilt. Gegenstand des Disziplinarverfahrens ist zum einen der strafrechtlich abgeurteilte Vorwurf, mit einer Untersuchungsgefangenen geschlechtlich verkehrt zu haben. Zum anderen wird dem Beklagten vorgeworfen, diese Untersuchungsgefangene in zwei weiteren Fällen in der Justizvollzugsanstalt geküsst und ihr an die bedeckte Brust gefasst sowie eine andere Gefangene während seines Dienstes geküsst sowie ihre bedeckte Brust und ihr bedecktes Geschlechtsteil gestreichelt zu haben. Dabei habe er auch ihre Hand genommen und diese an sein bedecktes Geschlechtsteil gedrückt, wobei seine Uniformhose offen gestanden habe. Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten aus dem Dienst entfernt. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Beklagten zurückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt:

3

Der Beklagte habe durch sein Verhalten einerseits das für die Ausübung seines Berufs erforderliche Vertrauen des Klägers, sein Ansehen, seine Autorität und Glaubwürdigkeit innerhalb und außerhalb der Justizvollzugsanstalt irreparabel zerstört sowie andererseits das Ansehen seiner gesamten Berufsgruppe erheblich beeinträchtigt. Das Eigengewicht des Dienstvergehens sei besonders gravierend. Das Gebot der Zurückhaltung gegenüber Strafgefangenen sei für die in einer Strafvollzugsanstalt tätigen Beamten besonders bedeutsam. Es diene sowohl dem Schutz der Gefangenen als auch dem Interesse an einem sicheren und geordneten Strafvollzug. Die zu Gunsten des Beklagten erkennbaren Entlastungsgründe könnten weder jeweils für sich genommen noch bei einer zusammenfassenden Würdigung die Annahme eines Restvertrauens und damit eine nachsichtigere Betrachtungsweise rechtfertigen. Da es mehrfach zum Austausch von Zärtlichkeiten gekommen sei, liege keine das Gewicht des Dienstvergehens relativierende persönlichkeitsfremde Augenblickstat vor. Die vorübergehende Weiterbeschäftigung des Beklagten wirke sich ebenso wenig maßnahmemildernd aus wie die Dauer des Disziplinarverfahrens.

4

2.

Die vom Beklagten geltend gemachten Verfahrensrügen (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO und § 66 Abs. 1 ThürDG) rechtfertigen die Zulassung der Revision nicht.

5

a)

Die von der Beschwerde beanstandete Abordnung des Präsidenten des Verwaltungsgerichts Gera an das Thüringer Oberverwaltungsgericht mit der Hälfte seiner Arbeitskraft für die Dauer von sechs Monaten sowie seine Zuweisung zum Disziplinarsenat des Oberverwaltungsgerichts durch den Beschluss des Präsidiums des Oberverwaltungsgerichts zur Änderung des Geschäftsverteilungsplans vom 30. September 2011 verletzt den Beklagten nicht in seinem Recht aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG.

6

Wird, wie hier, die nicht vorschriftsmäßige Besetzung des erkennenden Gerichts wegen der Änderung seines Geschäftsverteilungsplans geltend gemacht, ist die Prüfung nicht lediglich auf eine Willkürkontrolle beschränkt. Vielmehr sind die die Überprüfung des Geschäftsverteilungsplans selbst betreffenden Rügen unmittelbar an den Gewährleistungen des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG zu messen (BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 16. Februar 2005 - 2 BvR 581/03 - NJW 2005, 2689 <2690> = [...] Rn. 22 und vom 23. Mai 2012 - 2 BvR 610/12 - NStZ 2012, 458 Rn. 13).

7

Mit der Garantie des gesetzlichen Richters will Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG der Gefahr vorbeugen, dass die Justiz durch eine Manipulation der rechtsprechenden Organe sachfremden Einflüssen ausgesetzt wird. Darüber hinaus hat die Garantie des gesetzlichen Richters auch einen materiellen Gewährleistungsgehalt, der dem rechtsuchenden Bürger im Einzelfall garantiert, vor einem unabhängigen und unparteiischen Richter zu stehen, der die Gewähr für Neutralität und Distanz gegenüber den Verfahrensbeteiligten bietet (BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1993 - 1 BvR 878/90 - BVerfGE 89, 28 <36> m.w.N.).

8

Eine von einem Verfahrensbeteiligten geltend gemachte Überbeanspruchung eines einzelnen Richters betrifft - unabhängig davon, ob eine solche tatsächlich vorliegt - nicht den Anspruch des Beteiligten auf den gesetzlichen Richter. Es ist Sache des betroffenen Richters und Ausfluss seiner richterlichen Unabhängigkeit, ob er sich gegen eine etwaige dienstliche Überbeanspruchung wehrt oder diese durch ein überobligatorisches Arbeitspensum bewältigt. Auch wenn Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG dem Rechtsuchenden die materielle Gewähr eines unabhängigen Richters bietet, macht ihn das nicht zum Interessenwalter des Richters und er kann nicht eine aus dessen Arbeitsbelastung abgeleitete Beeinträchtigung der richterlichen Unabhängigkeit geltend machen (BVerfG, Kam-merbeschluss vom 23. Mai 2012 a.a.O. Rn. 14 bis 19).

9

b)

Es ist auch nicht verfahrensfehlerhaft, dass das Oberverwaltungsgericht über die Rüge des Beklagten, der Senat sei wegen der Mitwirkung des Präsidenten des Verwaltungsgerichts unrichtig besetzt, nicht vorab durch gesonderten Be-schluss entschieden, sondern hierüber erst im Urteil befunden hat.

10

Das Gericht ist nur dann zu einer gesonderten Entscheidung durch Beschluss vor der Sachentscheidung verpflichtet, wenn der Gesetzgeber dies, wie etwa bei § 86 Abs. 2 VwGO oder § 45 Abs. 1 ZPO, ausdrücklich angeordnet hat. Hinsichtlich des Vorbehalts, den der Beklagte ausweislich der Niederschrift über die mündliche Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht vom 5. Dezember 2011 erhoben und aufrechterhalten hat, fehlt es an einer entsprechenden gesetzlichen Regelung. Es handelt sich ersichtlich nicht um ein Ablehnungsgesuch im Sinne von § 54 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 45 Abs. 1 ZPO. Der Beklagte hat weder geltend gemacht, der Präsident des Verwaltungsgerichts werde wegen der Besorgnis der Befangenheit abgelehnt, noch lässt das Vorbringen Anhaltspunkte für die Annahme des Beklagten erkennen, der Präsident sei von der Ausübung des Richteramtes kraft Gesetzes ausgeschlossen (§ 54 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 41 und 42 ZPO sowie § 54 Abs. 2 VwGO).

11

3.

Die Revision ist auch nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zuzulassen.

12

Eine Rechtssache hat nur dann grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO und § 66 Abs. 1 ThürDG, wenn sie eine konkrete, in dem zu entscheidenden Fall erhebliche, noch ungeklärte Frage des revisiblen Rechts mit einer über den Einzelfall hinausgehenden allgemeinen Bedeutung aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Rechtsfortbildung der Klärung in einem Revisionsverfahren bedarf. Gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO und § 66 Abs. 1 ThürDG obliegt es dem Beschwerdeführer, diese Voraussetzungen darzulegen (Beschluss vom 2. Oktober 1961 - BVerwG 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91> = Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 18 S. 21 f.). Diese Voraussetzungen sind hinsichtlich der vom Beklagten aufgeworfenen Rechtsfragen zur Bedeutung der unangemessenen Dauer des Disziplinarverfahrens für die Bemessung der Disziplinarmaßnahme nicht erfüllt.

13

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist auch im Hinblick auf Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK geklärt, dass die unangemessene Dauer des Disziplinarverfahrens es nicht rechtfertigt, von der Entfernung aus dem Beamtenverhältnis abzusehen, wenn diese Maßnahme disziplinarrechtlich geboten ist (stRspr; zuletzt Urteil vom 29. März 2012 - BVerwG 2 A 11.10 - und Beschluss vom 16. Mai 2012 - BVerwG 2 B 3.12 -, jeweils zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung Buchholz vorgesehen). Gesichtspunkte, die eine erneute Prüfung erforderlich machen, legt die Beschwerde nicht dar.

14

Die Maßnahmebemessung nach § 11 ThürDG hat sich an dem Zweck der Disziplinarbefugnis zu orientieren, die Integrität des Berufsbeamtentums und damit die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes zu gewährleisten. Daher ist Gegenstand der disziplinarrechtlichen Betrachtung und Wertung die Frage, ob ein Beamter nach seiner gesamten Persönlichkeit noch im Beamtenverhältnis tragbar ist und falls dies zu bejahen ist, ob durch eine Disziplinarmaßnahme auf ihn eingewirkt werden muss, um zu verhindern, dass der Beamte das für die Dienstausübung unabdingbare Vertrauen dauerhaft verliert. Allerdings sind bei der Ausübung der Disziplinarbefugnis das Schuldprinzip und das Gebot der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Daraus folgt, dass die Disziplinarmaßnahme nach einer Gesamtwürdigung aller im Einzelfall bedeutsamen be- und entlastenden Umstände unter Berücksichtigung des Persönlichkeitsbildes des Beamten zu bestimmen ist, wobei der Schwere des Dienstvergehens richtungweisende Bedeutung zukommt. Die Entfernung des Beamten aus dem Beamtenverhältnis ist geboten, wenn der Beamte das Vertrauen des Dienstherrn oder der Allgemeinheit endgültig verloren hat. Dies ist der Fall, wenn die Gesamtwürdigung unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ergibt, der Beamte werde auch künftig in erheblicher Weise gegen Dienstpflichten verstoßen oder die durch sein Fehlverhalten herbeigeführte Schädigung des Ansehens des Berufsbeamtentums sei bei Fortführung des Beamtenverhältnisses irreparabel (stRspr; vgl. nur Urteil vom 3. Mai 2007 - BVerwG 2 C 9.06 - Buchholz 235.1 § 13 BDG Nr. 3 Rn. 16 ff.).

15

Ist der Beamte nach diesen Bewertungsmaßstäben wegen eines schwerwiegenden Dienstvergehens im öffentlichen Dienst untragbar geworden, so kann er nicht deshalb Beamter bleiben, weil das Disziplinarverfahren unangemessen lange gedauert hat. In diesem Fall lässt sich die Anerkennung eines Milderungsgrundes der überlangen Verfahrensdauer nicht mit dem Zweck der Disziplinarbefugnis vereinbaren. Die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes wäre nicht mehr gewährleistet, wenn Beamte, deren berufliche Integrität dauerhaft beschädigt ist, weiterhin Dienst leisten würden. Das verlorene Vertrauen kann nicht durch Zeitablauf wiederhergestellt werden. Ergibt die Gesamtwürdigung dagegen, dass eine pflichtenmahnende Disziplinarmaßnahme notwendig, aber auch ausreichend ist, steht fest, dass der Beamte im öffentlichen Dienst noch tragbar ist. Unter dieser Voraussetzung kann eine unangemessen lange Verfahrensdauer bei der Bestimmung der Disziplinarmaßnahme nach dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit mildernd berücksichtigt werden (BVerfG, Beschluss vom 4. Oktober 1977 - 2 BvR 80/77 - BVerfGE 46, 17 <28 f.>; Kammerbeschluss vom 9. August 2006 - 2 BvR 1003/05 - DVBl 2006, 1372 <1373>; BVerwG, Urteile vom 22. Februar 2005 - BVerwG 1 D 30.03 - [...] Rn. 80, vom 8. Juni 2005 - BVerwG 1 D 3.04 - [...] Rn. 27 und vom 7. Februar 2008 - BVerwG 1 D 4.07 - [...] <insoweit nicht veröffentlicht in Buchholz 235 § 77 BDO Nr. 13>; Beschlüsse vom 13. Oktober 2005 - BVerwG 2 B 19.05 -Buchholz 235.1 § 15 BDG Nr. 2 Rn. 8 und vom 26. August 2009 - BVerwG 2 B 66.09 - [...] Rn. 11).

16

Diesen Unterschied hat der Gesetzgeber dadurch zum Ausdruck gebracht, dass er in § 12 ThürDG die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis im Gegensatz zu allen anderen Disziplinarmaßnahmen vom Maßnahmeverbot wegen Zeitablaufs ausgenommen hat.

17

Etwas anderes folgt auch nicht aus Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK. Danach hat jede Person u.a. ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen von einem Gericht innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte geht davon aus, dass Art. 6 EMRK in seiner zivilrechtlichen Bedeutung auf ein Disziplinarverfahren, in dem der Beamte wegen eines Dienstvergehens aus dem Dienst entfernt worden ist, anwendbar ist (EGMR, Urteil vom 16. Juli 2009 - 8453/04 - Rn. 39 m.w.N. = NVwZ 2010, 1015 ff.). Danach liegt ein Verstoß gegen Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK vor, wenn das Disziplinarverfahren von seiner Einleitung durch den Dienstherrn bis zum rechtskräftigen Abschluss unangemessen lange gedauert hat. Die Angemessenheit ist aufgrund einer Gesamtbetrachtung unter Berücksichtigung der Schwierigkeit des Falles, des Verhaltens des Beamten, der Vorgehensweise der Behörden und Gerichte sowie der Bedeutung des Verfahrens für den Beamten zu beantworten (EGMR, Urteil vom 16. Juli 2009 a.a.O.).

18

Eine unangemessen lange Verfahrensdauer im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK hat jedoch nicht zur Folge, dass dem Betroffenen aus diesem Grund eine Rechtsstellung eingeräumt werden muss, die im Widerspruch zu dem entscheidungserheblichen innerstaatlichen materiellen Recht steht. Vielmehr kann die unangemessene Verfahrensdauer für den Ausgang des zu lange dauernden Rechtsstreits nur dann zu Gunsten des Betroffenen berücksichtigt werden, wenn das innerstaatliche Recht dies vorsieht oder zulässt. Ob diese Möglichkeit besteht, ist durch die Auslegung der einschlägigen materiellrechtlichen Bestimmungen zu ermitteln.

19

Dies wird durch die Europäische Menschenrechtskonvention bestätigt, die den Fall, dass das innerstaatliche Recht eine vollkommene Wiedergutmachung nicht gestattet, in Art. 41 ausdrücklich regelt und hierfür (lediglich) die Möglichkeit der Gewährung einer gerechten Entschädigung vorsieht. Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte entfalten nur eine Feststellungswirkung. Unmittelbare innerstaatliche Wirkung haben sie nur, wenn das innerstaatliche Recht dies regelt (vgl. etwa § 359 Nr. 6 StPO sowie § 580 Nr. 8 ZPO). Auch Art. 46 Abs. 1 EMRK, wonach der Vertragsstaat verpflichtet ist, das endgültige Urteil des Gerichtshofs zu befolgen, führt nicht dazu, dass der Vertragsstaat dem Betroffenen allein wegen der überlangen Dauer des Verfahrens eine Rechtsstellung einräumen muss, die diesem nach dem maßgeblichen innerstaatlichen materiellen Recht nicht zusteht; der Gerichtshof spricht vielmehr eine gerechte Entschädigung als Ersatz für materielle wie immaterielle Schäden zu (vgl. Meyer-Ladewig, EMRK, 3. Aufl., Art. 41, Rn. 21).

20

Der Bundesgesetzgeber hat die Rechtsfolgen eines Verstoßes gegen Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK wegen unangemessen langer Verfahrensdauer durch das am 3. Dezember 2011 (Art. 24) in Kraft getretene Gesetz über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren vom 24. November 2011 (BGBl I S. 2302) eigenständig geregelt. Diese Bestimmungen gelten nach § 173 Satz 2 VwGO und § 21 ThürDG auch für das gerichtliche Disziplinarverfahren. Der Gesetzgeber hat dem betroffenen Verfahrensbeteiligten für den Fall der gerügten unangemessenen Dauer eines Gerichtsverfahrens für dadurch verursachte Vermögensnachteile und immaterielle Folgen grundsätzlich einen Anspruch auf angemessene Entschädigung eingeräumt. Nach § 198 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 4 GVG geht die Wiedergutmachung des Verstoßes gegen das Gebot des gerichtlichen Rechtsschutzes in angemessener Zeit auf andere Weise dem Entschädigungsanspruch vor, der die durch die verzögerte gerichtliche Entscheidung bestimmte Rechtslage unberührt lässt.

21

Der Gesetzgeber hat aber davon abgesehen, in §§ 198 ff. GVG die Formen einer solchen Wiedergutmachung abschließend festzulegen (BTDrucks 17/3802, S. 16 und 19). Er hat aber auch nicht vorgesehen, dass die Wiedergutmachung in der Weise zu erfolgen hat, dass dem Betroffenen als Ausgleich für die Verzögerung des gerichtlichen Verfahrens die den Gegenstand des Rechtsstreits bildende Rechtsposition einzuräumen ist, deren materiellrechtliche Voraussetzungen der Betroffene nicht erfüllt. Für andere als strafgerichtliche Verfahren (§ 199 Abs. 3 GVG) hat der Gesetzgeber in den §§ 198 ff. GVG als Form der Wiedergutmachung auf andere Weise lediglich die Möglichkeit einer Feststellung der überlangen Verfahrensdauer durch das Entschädigungsgericht bei gleichzeitiger Freistellung des Klägers von den Kosten des Entschädigungsrechtsstreits geregelt (BTDrucks 17/3802, S. 16). Ob im Übrigen eine dem Entschädigungsanspruch vorgehende Wiedergutmachung auf andere Weise möglich ist, richtet sich nach den jeweiligen formellen und materiellrechtlichen Bestimmungen. Die für die Bemessung der Disziplinarmaßnahme maßgeblichen Vorschriften schließen aber, wie dargelegt, die Wiederherstellung des verlorenen Vertrauens des Dienstherrn oder der Allgemeinheit allein durch eine unangemessene Dauer des Disziplinarverfahrens aus.

22

4.

Die Revision ist schließlich auch nicht wegen Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO und § 66 Abs. 1 ThürDG) zuzulassen. Eine die Revision eröffnende Divergenz ist in Bezug auf eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nur dann im Sinne des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO und § 66 Abs. 1 ThürDG hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aufgestellten ebensolchen, die - benannte - Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat (vgl. Beschluss vom 21. Juni 1995 - BVerwG 8 B 61.95 -Buchholz 310 § 133 <n.F.> VwGO Nr. 18). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.

23

In dem von der Beschwerde herangezogenen Beschluss vom 19. Oktober 2011 (- 2 BvR 754/10 -) hat das Bundesverfassungsgericht nicht den Rechtssatz aufgestellt, eine konventionswidrig überlange Verfahrensdauer eines verwaltungsgerichtlichen Disziplinarverfahrens müsse zu Gunsten des Beamten bei der Würdigung seiner Tat und Persönlichkeit entlastend berücksichtigt werden, obwohl ohne Berücksichtigung der Verfahrensdauer ein endgültiger Vertrauensverlust festzustellen wäre und der Beamte aus dem Dienst entfernt werden müsste.

24

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 73 Satz 1 ThürDG. Einer Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren bedarf es nicht, weil das Verfahren gebührenfrei ist (§ 77 Abs. 4 ThürDG).

Domgörgen

Dr. Hartung

Dr. Kenntner

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