Verwaltungsvorschrift

1. Allgemein

Verwaltungsvorschriften sind allgemeine Anordnungen einer übergeordneten Behörde gegenüber den nachgeordneten Behörden, die innerhalb der Verwaltung gelten sollen.

Durch den Erlass von Verwaltungsvorschriften soll eine einheitliche Verwaltungspraxis erreicht werden. Verwaltungsvorschriften werden insbesondere erlassen, um die in den Rechtsnormen enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe mit Anwendungsvorgaben auszufüllen.

Nach der Rechtsprechung können Sachverhalte nicht durch Verwaltungsvorschriften geregelt werden, wenn sie in Grundrechtspositionen eingreifen.

2. Arten

Es gibt zahlreiche Arten von Verwaltungsvorschriften; zu nennen sind z.B.:

• Erlasse

• Richtlinien

• Durchführungsvorschriften

• Vollzugsbestimmungen

• Dienstanweisungen

Inhaltlich können Verwaltungsvorschriften die Organisation regeln oder die Entscheidungsrichtung vorgeben. Ist letzteres der Fall, wird unterschieden zwischen:

• Norminterpretierenden Verwaltungsvorschriften

• Normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften

• Ermessensrichtlinien (auch ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften genannt)

3. Bindungswirkung

Grundsätzlich kommt den Verwaltungsvorschriften keine nach außen wirkende Verbindlichkeit zu. Eine außerhalb der Verwaltung stehende Person hat deshalb keinen Anspruch darauf, dass die Behörde gemäß der Verwaltungsvorschrift entscheidet. Die Gerichte können grundsätzlich bei ihrer Entscheidungsfindung von den Regelungen in den Verwaltungsvorschriften zugunsten bzw. zuungunsten der von ihnen betroffenen (natürlichen oder juristischen) Personen abweichen.

Eine Ausnahme sind die sogenannten normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften. Ihnen kommt eine (eingeschränkte) Bindungswirkung zu, da der Gesetzesgeber selbst die Normkonkretisierung der von ihm in allgemeiner Form vorgegebenen Anforderungen dem untergesetzlichen Vorschriftengeber übertragen hat.

Die Technische Anleitung TA Luft bzw. die TA Lärm zählen z.B. zu den normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften, da sie auf der gesetzlichen Grundlage der §§ 48, 51 BImSchG - einer den genannten Anforderungen entsprechenden Ermächtigungsgrundlage - erlassen worden sind.

Eingeschränkt ist die Außenwirkung der normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften insofern, als von ihren Wertungen bzw. Aussagen abgewichen werden kann, wenn die in ihnen zum Ausdruck gebrachte (technische) Entwicklung durch Erkenntnisfortschritte mittlerweile überholt ist oder wenn ein atypischer Sachverhalt vorliegt.

Allerdings erfüllen die Technischen Anleitungen nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) nicht die Voraussetzungen an eine normative Umsetzung von Richtlinien der Europäischen Union. Die Bundesrepublik Deutschland ist insofern angehalten, EU-Richtlinien allein durch Normen umzusetzen.

Ermessenssteuernde Verwaltungsvorschriften sind auf den "Regelfall" zugeschnitten. Weist ein Fall wesentliche Besonderheiten auf, muss die Behörde das bei ihrer Ermessensentscheidung berücksichtigen und ggf. von der Richtlinie abweichend entscheiden (BGH 02.12.2002 - NotZ 11/02).

Die Gerichte sind bei ihrer Kontrolltätigkeit gegenüber der Verwaltung an die Verwaltungsvorschriften grundsätzlich nicht gebunden. Sie dürfen ihren Entscheidungen vielmehr nur materielles Recht, zu dem Verwaltungsvorschriften nicht gehören, zugrunde legen und sind lediglich befugt, sich einer Gesetzesauslegung, die in einer Verwaltungsvorschrift vertreten wird, aus eigener Überzeugung anzuschließen (BVerwG 26.06.2002 - 8 C 30/01).

Eine weitere Ausnahme von dem Grundsatz, dass Verwaltungsvorschriften keine Außenwirkung entfalten, entsteht durch den der Verwaltung obliegenden Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung, der in Art. 3 Abs. 1 GG verankert ist. Liegen die Voraussetzungen vor, hat der außerhalb der Verwaltung stehende Bürger einen Anspruch auf das betreffende - in den Verwaltungsvorschriften vorgeschriebene - Verhalten der Verwaltung. Durch die tatsächliche ständige Übung (Verwaltungspraxis) entfalten die Verwaltungsvorschriften insofern faktisch eine Außenwirkung.