BVerwG, 16.02.2016 - 10 BN 4.15 - Normenkontrollantrag betreffend eine Zuschussregelung einer Regionalversammlung des Regionalverbandes für Fraktionen; Benachteiligung fraktionsloser Versammlungsmitglieder

Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 16.02.2016, Az.: 10 BN 4.15
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Beschluss
Datum: 16.02.2016
Referenz: JurionRS 2016, 12409
Aktenzeichen: 10 BN 4.15
 

Verfahrensgang:

vorgehend:

OVG Saarland - 17.09.2015 - AZ: 2 C 29/15

In der Normenkontrollsache
hat der 10. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 16. Februar 2016
durch den Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Held-Daab und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Häußler
beschlossen:

Tenor:

Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 17. September 2015 wird zurückgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10 000 € festgesetzt.

Gründe

1

Der Antragsteller ist fraktionsloses Mitglied in der Regionalversammlung des Regionalverbandes Saarbrücken. Mit seinem Normenkontrollantrag greift er § 5 Abs. 3 der Geschäftsordnung der Regionalversammlung (GO) an. Die Regelung sieht Zuschüsse nur für Fraktionen, nicht für fraktionslose Mitglieder vor. Nach Ansicht des Antragstellers liegt darin eine rechtswidrige Benachteiligung fraktionsloser Versammlungsmitglieder. Das Oberverwaltungsgericht hat den Normenkontrollantrag als unbegründet zurückgewiesen. Die Gewährung des Zuschusses an eine aus mindestens zwei Mitgliedern bestehende Fraktion finde in der insbesondere in § 206 Abs. 4 Kommunalselbstverwaltungsgesetz gewährten Geschäftsordnungsautonomie eine ausreichende Rechtsgrundlage. Die Zuschussregelung sei hinreichend bestimmt und verstoße auch nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Die grundsätzliche Legitimation solcher Zuschüsse ergebe sich aus der Aufgabe der Fraktionen, in der kommunalen Vertretungskörperschaft eine Binnenkoordination im Sinne der technischen und inhaltlichen Koordination der Abläufe und der Willensbildung zunächst ihrer Mitglieder und dann in der Regionalversammlung insgesamt zu gewährleisten. Da bei fraktionslosen Mitgliedern kein derartiger Koordinierungsaufwand bestehe, sei deren genereller Ausschluss von der Bezuschussung auch im Hinblick auf den allgemeinen Gleichheitssatz in seiner speziellen Ausprägung als Grundsatz der Chancengleichheit sachlich gerechtfertigt. Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision nicht zugelassen.

2

Die dagegen gerichtete Beschwerde kann keinen Erfolg haben, weil Zulassungsgründe im Sinne von § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen oder nicht ausreichend dargelegt sind (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO).

3

1. Der geltend gemachte Zulassungsgrund der Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) wird nicht substantiiert dargelegt.

4

Der Zulassungsgrund der Divergenz ist nur dann hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts oder eines anderen der in § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO genannten Gerichte aufgestellten ebensolchen (abstrakten) Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat. Die nach Auffassung des Antragstellers divergierenden Rechtssätze müssen einander gegenübergestellt werden und die entscheidungstragende Abweichung muss darauf bezogen konkret herausgearbeitet werden. Das Aufzeigen einer fehlerhaften oder unterbliebenen Anwendung von Rechtssätzen, die das Bundesverwaltungsgericht oder der Gemeinsame Senat der obersten Bundesgerichte oder das Bundesverfassungsgericht in ihrer Rechtsprechung aufgestellt haben, genügt den Zulässigkeitsanforderungen einer Divergenzrüge nicht (BVerwG, Beschlüsse vom 17. Januar 1995 - 6 B 39.94 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 342 und vom 27. Oktober 2015 - 1 BN 1.15 - [...] Rn. 9).

5

Eine solche Divergenz zeigt die Beschwerde nicht auf. Es trifft zwar zu, dass das Oberverwaltungsgericht den generellen Ausschluss fraktionsloser Regionalversammlungsmitglieder in § 5 Abs. 3 GO nur am allgemeinen Gleichheitssatz und am Grundsatz der Chancengleichheit der Fraktionen gemessen hat. Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. Juli 2012 (8 C 22.11 -BVerwGE 143, 240 Rn. 20) enthält für diesen Fall jedoch keinen abstrakten Rechtssatz des Inhalts, dass die unmittelbare Gewährung von Fraktionszuschüssen generell an den strengeren Anforderungen des formalisierten Grundsatzes der Wahlgleichheit aus Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG zu messen sei. Im Gegenteil hat auch das Bundesverwaltungsgericht bei der Prüfung der Höhe der Fraktionszuschüsse in dem entschiedenen Fall mit ausführlicher Begründung nur den allgemeinen Gleichheitssatz und das Gebot der Chancengleichheit der Fraktionen als Maßstab anerkannt (Urteil vom 5. Juli 2012 a.a.O Rn. 15 - 19).

6

Aus dem Grundsatz der Wahlgleichheit hat es lediglich eine Überprüfungspflicht in Bezug auf die mittelbaren Auswirkungen der Fraktionsfinanzierung auf die Stellung der Mandatsträger - und zwar auf fraktionsangehörige wie fraktionslose - hergeleitet und im Anschluss an das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 - (BVerfGE 80, 188 <231 f.>) ausgeführt, die Gewährung von Finanzmitteln an die Fraktionen dürfe nicht dazu führen, dass die in den Fraktionen zusammengeschlossenen Mandatsträger bei der Wahrnehmung ihres Mandats gegenüber fraktionslosen Mandatsträgern ungleich bevorzugt würden. Wo dies unvermeidliche Folge der Fraktionsbildung sei, bedürfe es kompensatorischer - nicht notwendig geldwerter - Maßnahmen zugunsten der Fraktionslosen, um die Gleichheit der Mandatswahrnehmung wiederherzustellen (Urteil vom 5. Juli 2012 - 8 C 22.11 - BVerwGE 143, 240 Rn. 20). Diesen abstrakten Rechtssatz hat das Oberverwaltungsgericht zwar nicht wiederholt, aber auch nicht in Abrede gestellt. Es hat vielmehr im Einklang mit diesem Rechtssatz die Grundausstattung der fraktionslosen Mitglieder (UA S. 16) berücksichtigt und die Frage geprüft, ob die Fraktionsfinanzierung im konkreten Fall mittelbar zu einer "verdeckten Parteienfinanzierung" oder zu einer "zusätzlichen allgemeinen Aufwandsentschädigung für die fraktionsgebundenen Mitglieder" führt. Diese Frage hat es mit ausführlicher Begründung in tatsächlicher Hinsicht verneint (UA S. 34 ff.). Dabei hat es auch die Effizienz der Kontrolle der zweckentsprechenden Verwendung der Mittel geprüft (UA S. 37 f.). Insoweit wird ebenfalls kein Rechtssatzwiderspruch herausgearbeitet, sondern nur die vorinstanzliche Sachverhaltswürdigung kritisiert, ohne substantiierte Verfahrensrügen zu erheben. Der Vorwurf einer unzureichenden oder fehlerhaften Anwendung von Rechtssätzen, die das Bundesverwaltungsgericht oder das Bundesverfassungsgericht in ihrer Rechtsprechung aufgestellt haben, reicht zur Darlegung einer zulassungsbegründenden Divergenz nicht aus.

7

2. Die auf die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Beschwerde bleibt gleichfalls erfolglos. Grundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache dann, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zu Grunde liegenden Einzelfall hinausgehenden, klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss dargelegt, also näher ausgeführt werden, dass und inwieweit eine bestimmte Rechtsfrage des Bundesrechts im allgemeinen Interesse klärungsbedürftig ist und warum ihre Klärung in dem beabsichtigten Revisionsverfahren zu erwarten ist (stRspr, BVerwG, Beschlüsse vom 2. Oktober 1961 - 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91> und vom 17. März 2015 - 4 BN 29.14 - [...] Rn. 5).

8

Die Beschwerde hält für grundsätzlich klärungsbedürftig,

"ob sich aus Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG ein Anspruch eines fraktionslosen Mandatsträgers einer kommunalen Vertretungskörperschaft auf Teilhabe an durch die Vertretungskörperschaft an die Fraktionen gewährten monetären und geldwerten Leistungen bzw. auf entsprechende kompensatorische Leistungen allgemein oder jedenfalls dann ergibt, wenn einerseits die an die Fraktionen gewährten Leistungen nach oben hin in einem krassem Missverhältnis zu dem tatsächlich anfallenden Aufwand stehen und andererseits die fraktionslosen Mandatsträger von jeglicher Teilhabe an den gewährten Leistungen vollständig ausgeschlossen werden, sodass die Gleichheit der Mandatswahrnehmung zwischen fraktionsangehörigen und fraktionslosen Mandatsträgern nicht mehr gewährleistet ist".

9

Mit dieser Frage wird schon kein grundsätzlicher Klärungsbedarf aufgezeigt, weil das Bundesverwaltungsgericht - wie ausgeführt - bereits im Hinblick auf den Grundsatz der Wahlgleichheit eine Überprüfung der mittelbaren Auswirkungen der Fraktionsfinanzierung auf die Stellung der Mandatsträger fordert und für den Fall der ungleichen Bevorzugung fraktionsgebundener Mitglieder Kompensationsmaßnahmen zugunsten fraktionsloser Mitglieder für erforderlich hält (Urteil vom 5. Juli 2012 - 8 C 22.11 - BVerwGE 143, 240 Rn. 20). Darüber hinaus wäre die Frage nicht entscheidungserheblich, weil nach den in einem Revisionsverfahren zu Grunde zu legenden tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts bei den hier in Rede stehenden Fraktionszuschüssen gerade kein krasses Missverhältnis zum anfallenden Koordinationsaufwand und keine mittelbare Benachteiligung der fraktionslosen gegenüber den fraktionsgebundenen Mandatsträgern vorliegt.

10

3. Mit der Beschwerde ist auch nicht substantiiert nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO dargelegt worden, dass das angefochtene Urteil auf einem entscheidungserheblichen Verfahrensmangel (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) beruht.

11

a) Mit dem bloßen Vorwurf, das Oberverwaltungsgericht habe den Antrag auf Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung zu Unrecht abgelehnt, wird ein Verfahrensverstoß nicht ausreichend dargetan. Es wird weder die einschlägige Verfahrensregelung bezeichnet noch aufgezeigt, durch welches Verhalten das Gericht seine Verfahrenspflichten verletzt haben soll. Nach § 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO steht es grundsätzlich im Ermessen des Tatsachengerichts, ob es die mündliche Verhandlung wiedereröffnen will. Eine Pflicht zur Wiedereröffnung besteht ausnahmsweise dann, wenn nur auf diese Weise das erforderliche rechtliche Gehör gewahrt werden kann (BVerwG, Beschlüsse vom 16. Juni 2003 - 7 B 106.02 - Buchholz 303 § 279 ZPO Nr. 1 S. 1 f. und vom 3. Dezember 2008 - 10 B 13.08 - [...] Rn. 7) oder nur so die Pflicht nach § 86 Abs. 1 VwGO erfüllt werden kann, den Sachverhalt umfassend aufzuklären. Nachgelassene oder nachgereichte Schriftsätze erzwingen nur dann eine Wiedereröffnung, wenn das Gericht ihnen wesentlich neues Vorbringen entnimmt, auf das es seine Entscheidung stützen will (BVerwG, Beschlüsse vom 5. November 2001 - 9 B 50.01 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 95 S. 18 und vom 6. März 2015 - 6 B 41.14 - [...] Rn. 10). Ein solcher Sachverhalt wird hier nicht dargelegt.

12

b) Nicht hinreichend dargelegt ist auch die vom Kläger erhobene Aufklärungsrüge. Die Rüge einer Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes nach § 86 Abs. 1 VwGO erfordert die substantiierte Darlegung, welche Tatsachen auf der Grundlage der materiellrechtlichen Auffassung des Berufungsgerichts aufklärungsbedürftig waren, welche für erforderlich und geeignet gehaltenen Aufklärungsmaßnahmen hierfür in Betracht kamen, welche tatsächlichen Feststellungen dabei voraussichtlich getroffen worden wären und inwiefern diese unter Zugrundelegung der materiellrechtlichen Auffassung des Tatsachengerichts zu einer für den Beschwerdeführer günstigeren Entscheidung hätten führen können. Weiterhin muss entweder dargelegt werden, dass bereits im Verfahren vor dem Tatsachengericht, insbesondere in der mündlichen Verhandlung, auf die Vornahme der Sachverhaltsaufklärung, deren Unterbleiben nunmehr gerügt wird, hingewirkt worden ist oder aufgrund welcher Anhaltspunkte sich dem Gericht die bezeichneten Ermittlungen auch ohne ein solches Hinwirken hätten aufdrängen müssen. Die Aufklärungsrüge stellt kein Mittel dar, um Versäumnisse in der Tatsacheninstanz, vor allem das Unterlassen von Beweisanträgen, zu kompensieren (BVerwG, Beschluss vom 6. März 2015 - 6 B 41.14 - [...] Rn. 26).

13

Der Antragsteller hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht zu der von ihm kritisierten Verwendungspraxis der Fraktionen in den Jahren 2012 bis 2014 nichts vorgetragen und dazu vor dem Schluss der mündlichen Verhandlung keinen Beweisantrag gestellt. Er trägt selbst vor, dass nach der Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts das Finanzgebaren der Fraktionen der letzten Wahlperiode (2009 bis 2014) jedenfalls grundsätzlich keine Relevanz für die Gültigkeit einer in der aktuellen Wahlperiode (2014 bis 2019) beschlossenen Geschäftsordnungsvorschrift haben könne. Daher ist für eine Verletzung der gerichtlichen Aufklärungspflicht im Sinne des § 86 Abs. 1 VwGO nichts dargetan. Soweit der Antragsteller entgegen § 86 Abs. 2 VwGO erst nach dem Schluss der mündlichen Verhandlung einen Beweisantrag gestellt hat, kann schon wegen dieses Versäumnisses die Aufklärungsrüge nicht auf dessen Ablehnung gestützt werden.

14

c) Auch soweit die Verfahrensrüge sinngemäß eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend machen sollte, ist ein solcher Verstoß gegen Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO jedenfalls nicht im Sinne von § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO ausreichend dargelegt. Zwar bewirkt die Ablehnung von Beweisanträgen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör, wenn die Zurückweisung im Prozessrecht keine ausreichende Stütze findet (BVerfG, Beschluss vom 8. November 1978 - 1 BvR 158/78 - BVerfGE 50, 32 <35 f.>; Urteil vom 29. November 1983 - 1 BvR 1313/82 - BVerfGE 65, 305 <307>; Kammerbeschluss vom 26. Juni 2012 - 2 BvR 1013/11 - [...] Rn. 32). Die Beschwerde legt jedoch nichts dafür dar, dass diese Voraussetzung im vorliegenden Fall erfüllt sein könnte. Dem Antragsteller ist in der mündlichen Verhandlung vom 17. September 2015 gemäß § 283 Satz 2 ZPO nur eine Frist zur nachträglichen Stellungnahme zu den vom Antragsgegner per Telefax vom selben Tage übermittelten Schreiben des Antragsgegners bezüglich der generell anerkennungsfähigen Fraktionskostenarten eingeräumt worden. Es ist anerkannt, dass mit einer solchen Schriftsatzfrist keine Erlaubnis zu neuem Vorbringen und zu neuen Beweisanträgen verbunden ist, die thematisch über eine Erwiderung auf den verspäteten Schriftsatz des Gegners hinausgeht (vgl. BGH, Urteile vom 2. Juni 1966 - VII ZR 41/64 - NJW 1966, 1657 und vom 7. Oktober 1982 - VIII ZR 199/91 - NJW 1993, 134 sowie OLG München, Urteil vom 19. Mai 1999 - 15 U 1959/99 - NZG 200, 202 <203>). Daher war es jedenfalls vertretbar, das neue Vorbringen zur Finanzierung der Fraktionen in den Jahren 2012 bis 2014 und die diesbezüglichen Beweisanträge des Antragstellers als unzulässig anzusehen.

15

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG.

Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert

Dr. Held-Daab

Dr. Häußler

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