I.

Die Klägerin führte in der Zeit vom 1. November 1957 bis zum 30. Juni 1962 Mehl aus dem Bundesgebiet aus. Diesen Ausfuhren lagen Vermerke, Merkblätter und Aushänge der Beklagten, u.a. vom 18. November 1958, 4. Dezember 1958, 25. Juni 1959, 16. März 1960, 16. Dezember 1960 und 20. Juni 1961 zugrunde, nach denen die Beklagte sich verpflichtete, den Exporteuren für die Ausfuhr von 100 Teilen Mehl mit einem Aschegehalt von maximal 0,999 % die abschöpfungsfreie Einfuhr von 182 Teilen - ab 1. September 1961 von 175 Teilen - Auslandsweizen, zu genehmigen. Für die Ausfuhr von 100 Teilen Mehl mit einem Aschegehalt von 1,6 bis 1,8 % wurde nur die Genehmigung der abschöpfungsfreien Einfuhr von 130 Teilen Auslandsweizen, in Aussicht gestellt. Weiter hieß es im Merkblatt vom 18. November 1958 unter III 4, daß Zustimmungserklärungen für die Ausfuhr in die Länder der Montanunion und nach England nicht erteilt würden. Diese Ausnahmebestimmung wurde durch Aushang vom 4. Dezember 1958 auch auf die Ausfuhr in die Schweiz erstreckt. Das Merkblatt vom 18. November 1958 enthielt außerdem unter VII (Schlußbestimmungen) einen Widerrufsvorbehalt für den Fall, daß die Voraussetzungen und Bedingungen der Rahmengenehmigung sowie die gegenüber der Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide eingegangenen Verpflichtungen nicht eingehalten würden oder sich nachträglich ergebe, daß die Voraussetzungen für die Abschöpfungsfreiheit nicht gegeben oder nachträglich fortgefallen seien. In dem Vermerk vom 16. März 1960 erklärte die Beklagte unter I 2, daß Zustimmungserklärungen für die Ausfuhr von Weizenmehl mit einem Aschegehalt bis 0,999 % in die Länder der EWG, Großbritannien, Schweiz und 21 weitere Staaten nicht erteilt würden. Unter IV 1 befand sich folgende Schlußbestimmung: "Die Gültigkeit dieser Bestimmungen wird vorerst für Ausfuhren bis zum 30. Juni 1960 befristet. Unter besonderen Umständen (z.B. Lieferung deutschen Mehls im Transit in die unter Ziff. I 2 genannten Länder) behält sich die EVSt-G vor, die Genehmigung zum Export vor dem vorbezeichneten Termin einzustellen." In einem Vermerk schließlich vom 16. Dezember 1960 hatte die Beklagte verfügt, ab 1. Januar 1961 könne bis auf weiteres Weizenmehl für die menschliche Ernährung "zu folgenden Bedingungen" ausgeführt und dagegen Weizen abschöpfungsfrei eingeführt werden. In diesem Vermerk war nicht die Rede davon, daß Zustimmungserklärungen für die Ausfuhr von Weizenmehl in irgendwelche Länder nicht erteilt würden; doch enthielt er den Zusatz, daß sämtliche bisherigen sonstigen Bestimmungen für die Abwicklung des Mehlausfuhrgeschäfts bestehenblieben.

Die Zollfahndungsstelle ermittelte seit Jahren gegen die Klägerin. Den Schlußbericht legte sie am 11. April 1969 vor und gab der Beklagten davon Kenntnis, daß die seinerzeitigen Ausfuhren der Klägerin nach ihren Ermittlungen aus Mehl mit einem höheren als dem angegebenen und zulässigen Aschegehalt bestanden hätten. Aus diesem Grunde widerrief die Beklagte mit Bescheid vom 17. März 1970 der Klägerin gegenüber alle vom November 1957 bis zum Juni 1962 erteilten Genehmigungen und die Bestätigungen, die Grundlage für die abschöpfungsfreie Einfuhr von Weizen gewesen waren, mit Ausnahme von vier Bestätigungen aus dem ersten Halbjahr 1962 und den darauf beruhenden Übernahmeverträgen, die die Beklagte bereits mit Bescheid vom 6. September 1968 widerrufen hatte und die Gegenstand des Verfahrens BVerwG VII C 82.72 sind. Ferner widerrief die Beklagte die Abgabe von Weizen aus der Bundesreserve zu Weltmarktpreisen und die Abschöpfungsfreiheit in den nicht schon am 6. September 1968 widerrufenen Übernahmeverträgen, die der Klägerin selbst erteilt worden waren.

Die Klägerin erhob mit Schreiben vom 1. April 1970 Widerspruch gegen den Bescheid der Beklagten vom 17. März 1970, den die Beklagte vorerst nicht beschied.

Am 5. Mai 1970 stellte die Staatsanwaltschaft das von ihr gegen die leitenden Angestellten der Klägerin auf Grund des Berichts der Zollfahndungsstelle eingeleitete Ermittlungsverfahren ein.

Die Klägerin hat am 20. Juli 1970 Anfechtungsklage gegen den Bescheid der Beklagten vom 17. März 1970 beim Verwaltungsgericht erhoben.

Mit Bescheid vom 27. Oktober 1970 hat die Beklagte ihre Widerrufsverfügung vom 17. März 1970 teilweise aufgehoben, sie aber insoweit aufrechterhalten, als sie sich auf Bestätigungen aus der Zeit vom Juni 1959 bis zum Juni 1962, mit denen die abschöpfungsfreie Einfuhr von 5.204.059 kg Weichweizen zugesagt wurde, auf Verkäufe aus der Bundesreserve über 487.368 kg und auf die Abschöpfungsfreiheit in Übernahme vertragen über 2.403.052 kg Weichweizen bezog. Soweit die Beklagte den Widerrufsbescheid aufrechterhielt, hat sie diesen außer auf den Vorwurf, es habe sich bei den Ausfuhren um Mehl mit einem höheren Aschegehalt als 0,999 % gehandelt, auch darauf gestützt, daß die den jetzt noch widerrufenen Bestätigungen zugrunde liegenden Mehlausfuhren in die Schweiz erfolgt seien, obwohl es für Mehlausfuhren dorthin seinerzeit keine Erstattungen in der Form abschöpfungsfreier Einfuhr gegeben habe. Die Beklagte hatte nämlich am 28. Juli 1970 durch ihren Prüfer beim Frachtunternehmer Hopp, der die Transporte für die Klägerin durchgeführt hatte, festgestellt, daß ein Teil des von der Klägerin ausgeführten Mehls in die Schweiz verbracht worden war. Unter den Bestätigungen, deren Widerruf die Beklagte in dem Widerspruchsbescheid aufrechterhielt, befand sich auch die Bestätigung 2848, die auf Grund einer Aufuhrzustimmungserklärung erfolgte, die als Empfangsland ausdrücklich die Schweiz bezeichnete.

Die Klägerin hat den Rechtsstreit mit Zustimmung der Beklagten insoweit in der Hauptsache für erledigt erklärt, als der Widerrufsbescheid vom 17. März 1970 durch den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 27. Oktober 1970 aufgehoben worden ist.

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 24. März 1971 den angefochtenen Widerrufsbescheid in der Fassung des Widerspruchsbescheides aufgehoben und der Beklagten die Kosten des gesamten Verfahrens einschließlich des erledigten Teils auferlegt. Die hiergegen gerichtete Berufung der Beklagten hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof durch Urteil vom 7. Februar 1972 im wesentlichen mit folgender Begründung zurückgewiesen: Der Verwaltungsrechtsweg sei vollen Umfangs gegeben, und zwar auch insoweit, als die Beklagte die Abgabe von Weichweizen aus der Bundesreserve zu Weltmarktpreisen widerrufen habe, weil die nachträgliche Preisermäßigung eine Subventionsmaßnahme sei, die wirtschaftlich die gleiche Wirkung gehabt habe wie der Verzicht auf Abschöpfungen bei der Einfuhr. Die Berufung sei unbegründet. Der Widerruf habe mangels eines Widerrufsgrundes nicht erfolgen dürfen. Er habe weder darauf gestützt werden können, daß der Mehlexport in die Schweiz erfolgt sei, noch darauf, daß Mehl mit einem höheren Aschegehalt als angegeben exportiert worden sei. Der Export über die deutsch-österreichische Grenze mit der Angabe, daß die Ware an einen österreichischen Importeur geliefert werde, sei ein Export nach Österreich im Sinne der Mehlexportförderungsregelung gewesen. Bezüglich des Aschegehalts seien Feststellungen nicht möglich. Die Berufung der Beklagten könne auch insoweit keinen Erfolg haben, als sie sich gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts über die Kosten des erledigten Teils des Prozesses wende. Diese Kosten habe die Beklagte tragen müssen, weil sie bei einer Weiterführung des Rechtsstreits insoweit unterlegen wäre. Die Klägerin habe die Klage auch nicht verfrüht erhoben.

Die Beklagte hat gegen dieses Urteil Revision eingelegt mit dem Antrag,

Das Verfahren der Bundesregierung habe den Export von Getreideerzeugnissen durch die Nichterhebung von Abschöpfungsbeträgen bei der Einfuhr von Getreide ermöglicht. Dabei sei den Verarbeitungsbetrieben eine Spitzenmenge an abschöpfungsfrei eingeführtem Rohgetreide verblieben, das diese nicht für die Herstellung der zum Export bestimmten Erzeugnisse benötigt hätten. Billigeres deutsches Mehl habe deshalb die Märkte anderer Länder überflutet. Zu den Ländern, die unter dem Strom billigen deutschen Mehls besonders zu leiden gehabt hätten, habe die sehr frachtgünstig gelegene Schweiz gehört. Da ernsthafte Schwierigkeiten für den deutsch-schweizerischen Handelsverkehr zu befürchten gewesen seien, habe die Bundesregierung dieses Land auf die Liste der Verbotsländer gesetzt. Die Klägerin habe bis dahin Mehl an die Firma H. in der Schweiz exportiert. Nach dem Ausfuhrverbot in die Schweiz sei man auf den Gedanken gekommen, die Firma B. & L. in Bregenz/Österreich, die der Hauptaktionär der Firma H. zusammen mit einem seiner Prokuristen im Jahre 1955 erworben gehabt habe, zum Schein dazwischenzuschalten. Tatsächlich habe die Klägerin ihr Mehl weiter an die Firma H. verkauft und geliefert. Das habe die Prüfung der Unterlagen bei dem Frachtunternehmer H. der die Transporte für die Klägerin durchgeführt hatte, ergeben. H. habe dann auf Drängen der Klägerin diese Unterlagen vernichtet. Es müsse gerügt werden, daß das Berufungsgericht hierüber nicht Beweis erhoben habe; denn sie, die Beklagte, hätte die Bestätigungen nicht erteilt, wenn sie den wahren Sachverhalt gekannt hätte. Das Berufungsgericht halte es nicht für erforderlich zu prüfen, ob die Verwendung des Namens der Firma B. & L. zum Schein erfolgt sei, weil sich die Klägerin im Rahmen des Mehlexportförderungssystems gehalten habe. Diese Auffassung sei unverständlich, wenn man berücksichtige, daß die Große Strafkammer des Landgerichts Augsburg das gleiche Vorgehen bei einer anderen Firma unter dem Gesichtspunkt des Betruges zu ihrem, der Beklagten, Nachteil strafrechtlich geahndet habe. Das Berufungsgericht habe dadurch § 108 Abs. 1 VwGO verletzt, daß es dieses Strafurteil nicht berücksichtigt habe. Weiter hätte es ihre, der Beklagten, Bediensteten zu den Auskünften vernehmen müssen, die sie den beteiligten Firmen, darunter auch der Klägerin, erteilt hätten; insoweit müsse sie die Verfahrensrüge des § 86 VwGO erheben. Die Auslegung, die das Berufungsgericht ihren Verlautbarungen gegeben habe, verstoße gegen den entsprechend anwendbaren Auslegungsgrundsatz des § 133 BGB. Wenn die Bundesrepublik Deutschland Scheinverträge gebilligt hätte, hätte sie den Verbotsländern gegenüber in hohem Grade treuwidrig gehandelt. Durch ihre Anordnungen seien Exporte in die Verbotsländer praktisch verhindert worden. Zu Unrecht gehe das Berufungsgericht von der Ansicht aus, der Export nicht subventionierter deutscher Mehle habe offenbar stattgefunden; das stelle ebenfalls einen Verstoß gegen die Sachaufklärungspflicht des § 86 VwGO dar. Richtig sei allerdings, daß der Abnehmer deutschen Mehls in einem erlaubten Land auf Grund eines verborgenen Verkaufsentschlusses das erworbene Mehl an ein Verbotsland habe liefern können. Doch sei diese Gefahr nicht sehr groß gewesen, da der zweimalige Verkauf zu einer erheblichen Verteuerung der Ware geführt hätte. Auch hierzu habe das Berufungsgericht keine Feststellungen getroffen, was gleichfalls als Verstoß gegen § 86 VwGO gerügt werde. Fehlerhaft sei auch die Auffassung, die öffentliche Hand habe bei dem Exportförderungsverfahren keine Haushaltsmittel eingesetzt. Zumindest im Umfang des überschießenden, nicht für den Export benötigten Getreides habe die abschöpfungsfreie Einfuhr zu Einnahmeverlusten geführt. Schließlich hätten ihr auch durch das Berufungsgericht nicht die Kosten des erledigten Verfahrens auferlegt werden dürfen. Die Klage sei in Anbetracht des Umfangs des Gesamtkomplexes verfrüht erhoben worden. Die Klägerin sei von ihr auch gebeten worden, noch einen gewissen Zeitraum zuzuwarten. Das Vordergericht habe es unterlassen, dies aufzuklären. Auch diesen Verstoß gegen § 86 VwGO müsse, sie rügen.

Die Klägerin beantragt,

Sowohl das Urteil des Verwaltungsgerichts als auch das des Vorwaltungsgerichtshofs hielten den Revisionsangriffen stand. Da die Beklagte die Feststellungen des Berufungsgerichts insoweit nicht angreife, könnten die Widerrufsbescheide nicht mehr darauf gestützt werden, daß die ausgeführten Mehle einen höheren als den angegebenen und zulässigen Aschegehalt aufgewiesen hatten. Die Beklagte könne sich für ihren Widerruf nicht auf den Widerrufsvorbehalt stützen; denn dieser sei nach Wortlaut und Sinn erkennbar auf einen Widerruf ausgerichtet, solange der Begünstigte das abschöpfungsfrei einzuführende Getreide noch nicht in das Zollinland eingeführt und in den freien Verkehr gebracht habe. Im übrigen sei für jeden Fall des Widerrufs ein lückenloser Identitätsnachweis erforderlich. Wie wichtig dies sei, ergebe die Tatsache, daß die Beklagte eine Zustimmungserklärung Nr. 15.647 für die Ausfuhr von 300 t Weizenmehl der Type "max. 0,999 % Asche" in die Schweiz erteilt habe. Den Widerruf sehe sie auch deshalb als fehlerhaft an, weil nicht unverzüglich die Nachbelastungsbescheide ergangen seien. Das Berufungsgericht habe sich mit der Frage, ob die von ihr, der Klägerin, mit der Firma B. & L. abgeschlossenen Verträge Scheingeschäfte gewesen seien, nicht befaßt; denn es seien auf jeden Fall offene Transitgeschäfte gewesen, die die Klägerin gutgläubig für erlaubt habe halten dürfen. Im übrigen habe das Berufungsgericht auch deshalb keinen Beweis darüber erheben können, ob ein Scheingeschäft verabredet gewesen sei, weil die Beklagte in dieser Hinsicht keinen Beweis angeboten habe. Die Zwischenschaltung der Firma B. & L. lasse keinen Schluß zu, daß die mit dieser Firma geschlossenen Verträge nicht ernsthaft gemeint gewesen seien. Außerdem hätten sämtliche Verträge die Klausel "frei Bregenz, transit" enthalten, und es sei nicht erwiesen, daß nur eine der ausgeführten Mehlpartien in den freien Verkehr der Schweiz gelangt sei. Überdies sei das gelieferte Mehl erst denaturiert worden, ehe es auf Schweizer Lastwagen umgeladen oder in das Lager St. M. aufgenommen worden sei. Solches Mehl stelle aber ein anderes Verkaufsgut dar. Sie halte im übrigen an ihrer Auffassung fest, daß auf Grund des Vermerks der Beklagten vom 16. Dezember 1960 die Schweiz ab 1. Januar 1961 für die Ausfuhr von Mehlen bis max. 0,999 % Asche nicht mehr Verbotsland gewesen sei. Deshalb habe die Beklagte ihr die erwähnte Zustimmungserklärung für die Ausfuhr in die Schweiz erteilt. Offene Transitgeschäfte seien auch vorher zulässig gewesen. Aus der Klausel des Vermerks der Beklagten vom 16. März 1960 ergebe sich, daß die Beklagte sich vorbehalten habe, die Exportsubvention einzustellen, wenn die offenen Transitgeschüfte nach ihrer Ansicht ein Übermaß angenommen hätten. Weiter sei darauf hinzuweisen, daß der Haushalt des Bundes gleichmäßig belastet worden sei, wenn das Mehl in ein erlaubtes oder in ein Verbotsland ausgeführt worden sei. Das sei der wesentliche Unterschied gegenüber den vom Bundesfinanzhof entschiedenen Fällen. Das Berufungsgericht habe die Feststellung, daß die Erstattungsregelung der Beklagten keine Haushaltsmittel in Anspruch genommen habe, rechtsfehlerfrei und für die Revisionsinstanz bindend dem geheimen Kabinettsbeschluß der Bundesregierung vom 26. Februar 1955 entnommen. Auch sonst seien der Bundesrepublik Deutschland keine Einnahmen entgangen. Sie, die Klägerin, habe von der Einfuhrmöglichkeit keinen besonderen Vorteil gehabt, weil sie bei der großen Konkurrenz ihre Vorteile ausnahmslos in den Exportpreisen habe weitergeben müssen. Die Beklagte habe der Einhaltung des Ausfuhrverbots in bestimmte Länder so wenig Gewicht beigemessen, daß sie in keinem Fall in dieser Hinsicht eine Nachprüfung vorgenommen habe. Falls sie die Erstattung objektiv zu Unrecht erhalten haben sollte, so fielen die Fehler dafür ausschließlich in den Verantwortungsbereich der Beklagten, so daß sie den Widerruf hierauf nicht stützen könne. Daß die Merkblätter der Beklagten zumindest mißverständlich gewesen seien, zeige schon das Urteil des Berufungsgerichts.

Die Bescheide der Beklagten seien schließlich auch wegen Übermaßes nichtig. Die Nacherhebung der Abschöpfung würde Millionenbeträge ausmachen und in einem krassen Mißverhältnis zu den von ihr, der Klägerin, erzielten Gewinnen stehen. Wenn die Beklagte ihre Nachforderungen hätte einschränken wollen, so hätte sie das durch einen teilweisen Widerruf der Abschöpfungsfreiheit zum Ausdruck bringen können. Da sie den Widerruf vollständig erklärt habe, wolle sie also auch die Abschöpfung vollen Umfangs nachfordern. Die Beklagte könne aber allenfalls die Mehrerstattung in Form der Abschöpfungsnachforderung zurückfordern, die das Umrechnungsverhältnis für Futtermehle von 1,6 bis 1,8 % Aschegehalt überstiegen habe; denn für die Ausfuhr solcher Mehle in die Schweiz seien ebenfalls Erstattungen - wenn auch in geringerer Höhe - gewährt worden. Das seien weniger als ein Drittel der Abschöpfungsnachforderungen. Das gleiche gelte, wenn man mit der Beklagten davon ausgehe, daß Haushaltsmittel wenigstens insofern in Anspruch genommen seien, als das Umrechnungsverhältnis der Erstattungen die tatsächlich benötigte Rohstoffmenge für die Herstellung der ausgeführten Mehle überschritten habe. Außerdem habe die Beklagte die Befugnis zum Widerruf der Erstattungen ebenso verwirkt wie zur Nachforderung der Abschöpfung. Hätte die Beklagte wenigstens einmal im Verlauf von fünf Jahren eine Betriebsprüfung gemacht, so hätten den Beteiligten zur Wahrnehmung ihrer Rechte alle Beweismittel zur Verfügung gestanden. Da das Verwaltungsrecht keine Verjährungsfristen kenne, müsse das Institut der Verwirkung diese rechtsstaatlich bedenkliche Lücke füllen. Eine Verwirkung liege auch deshalb vor, weil die Beklagte sich das illoyale Verhalten der Münchener Zollstellen zu eigen gemacht habe; denn diese hätten die Ergebnisse ihrer Prüfung unter Verletzung des Steuergeheimnisses der Beklagten mitgeteilt. Außerdem habe die Beklagte, selbst dadurch illoyal gehandelt, daß sie ihren Prüfer zu dem Frachtunternehmer H. geschickt und dort die sach- und rechtsunerfahrene Tochter des Inhabers überrumpelt habe. Die Revision der Beklagten sei auch insofern unbegründet, als sie die Kostenentscheidung in der erledigten Hauptsache angreife. Sie, die Klägerin, habe bei der Klagerhebung die Dreimonatsfrist eingehalten. Die Beklagte habe auch nach Klagerhebung weder der Klägerin noch dem Gericht mitgeteilt, daß bei ihr ein zureichender Grund vorgelegen habe, über den Widerspruch nicht zu entscheiden. Die Beklagte habe die Klägerin nicht gebeten, mit der Erhebung der Klage zu warten. Ihr, der Klägerin, Anwalt habe vielmehr durch Schreiben vom 8. Juli 1970 auf die Absicht hingewiesen, Klage zu erheben, ohne daß die Beklagte darauf reagiert habe.

II.

A.

Der Verwaltungsrechtsweg ist gegeben. Es handelt sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art im Sinne von § 40 Abs. 1 VwGO. Die Streitigkeit ist nicht ausdrücklich durch Bundesgesetz einem anderen Gericht zugewiesen. Das gilt insbesondere für die Regelungen in §§ 10 und 10 a des Gesetzes zur Durchführung der VO Nr. 19 (Getreide) des Rats der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 26. Juli 1962 (BGBl. I S. 455) i.d.F. des § 177 der Finanzgerichtsordnung vom 6. Oktober 1965 (BGBl. I S. 1477 [1507]). Diese Bestimmungen sind nur auf Streitigkeiten über Abschöpfungen und Erstattungen sowie deren Widerruf anzuwenden, die auf dem Recht der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft beruhen; denn sie sind Inhalt eines Gesetzes zur Durchführung einer Verordnung des Rats der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und folglich auf sich hieraus ergebende Streitigkeiten beschränkt (so schon Urteil vom 10. Oktober 1969 - BVerwG VII C 14.69 -). Eine analoge Anwendung auf ähnliche Regelungen des deutschen Wirtschaftsrechts vor dem Inkrafttreten der Getreideordnung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft kommt nicht in Frage, weil die Regelung der Zuständigkeit in den deutschen Ausführungsgesetzen zum EWG-Recht enumerativ ist und daher eine generelle Zuständigkeit der Finanzgerichte für derartige Streitigkeiten ausschließt (vgl. BVerwGE 31, 279 [283]).

B.

Die Revision der Beklagten ist teilweise begründet.

Sie ist zurückzuweisen, soweit die Vorinstanzen der Beklagten die Kosten des erledigten Teils der Hauptsache auferlegt (1) und den Widerruf der Bestätigung 2848 sowie der darauf beruhenden abschöpfungsfreien Einfuhr von 173.705 kg Weichweizen aufgehoben haben (2). Hinsichtlich des Restes des Streitgegenstandes ist die Revision der Beklagten in Höhe von fünf Neunteln zurückzuweisen; im übrigen ist das Berufungsurteil aufzuheben und die Sache insoweit zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen (3).

1.

Mit Recht hat der Verwaltungsgerichtshof die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt/Main vom 24. März 1971 zurückgewiesen, soweit das Verwaltungsgericht dieser die Kosten des erledigten Teils des Rechtsstreits auferlegt hat. Zu Unrecht beruft sich die Beklagte darauf, daß die Klägerin die Klage verfrüht erhoben und das Berufungsgericht es unterlassen habe zu prüfen, ob der Klägerin nicht zuzumuten gewesen sei, noch einen gewissen Zeitraum zuzuwarten. Ein Verfahrensmangel (§ 86 VwGO), den die Klägerin rügt, liegt darin nicht; denn das Berufungsgericht hat seine Entscheidung damit begründet, die Klage sei nicht verfrüht erhoben worden, weil sie erst nach Ablauf von drei Monaten eingegangen sei und die Beklagte keinen Zwischenbescheid erlassen habe. Nach dieser Rechtsansicht kommt es also nicht darauf an, ob der Klägerin ein weiteres Zuwarten zuzumuten gewesen ist. Die vom Berufungsgericht vertretene Rechtsauffassung hält einer rechtlichen Nachprüfung stand. Nach § 75 Satz 1 und 2 VwGO kommt es für die Erhebung einer Klage vor Erlaß eines Widerspruchsbescheides abweichend von § 68 VwGO nur darauf an, daß über einen Widerspruch ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden und die Klage nicht vor Ablauf von drei Monaten seit Einlegung des Widerspruchs erhoben worden ist. Beide Voraussetzungen sind gegeben. Nachdem die Staatsanwaltschaft bereits am 5. Mai 1970 das eingeleitete Ermittlungsverfahren mangels Beweises eingestellt hatte, konnte die Klägerin damit rechnen, daß kein zureichender Grund mehr bestand, ihren Widerspruch nicht bis zur Erhebung der Klage am 20. Juli 1970, die unstreitig nach Ablauf von mehr als drei Monaten seit der Einlegung des Widerspruchs erfolgt ist, zu bescheiden. Wenn die Beklagte nach Einstellung des Ermittlungsverfahrens vor der Entscheidung des Widerspruchs noch weitere Ermittlungen und sogar in anderer Richtung erheben wollte, so mußte sie der Klägerin hiervon durch Zwischenbescheid Kenntnis geben. Jedenfalls kann die Unterlassung einer solchen Zwischenbescheidung nicht zur Benachteiligung der Klägerin führen. Da die Klägerin unter diesen Umständen vor Klagerhebung mit einer Entscheidung rechnen durfte, fallen der Beklagten die Kosten nach der Vorschrift des § 161 Abs. 3 VwGO zur Last (vgl. auch OVG Berlin in OVGE 12, 158 [159]; OVG Lüneburg, NJW 1971, 2278; OVG Münster, VerwRspr. 20, 510 [511]; De Clerck, NJW 1972, 2259 [2260] unter Nr. 6).

2.

Die Revision der Beklagten ist auch insoweit unbegründet, als der Verwaltungsgerichtshof die Berufung der Beklagten gegen die Aufhebung des Widerrufs der Bestätigung 2848 sowie der darauf beruhenden Erlaubnis zur abschöpfungsfreien Einfuhr von 173.705 kg Weichweizen durch das Verwaltungsgericht Frankfurt/Main zurückgewiesen hat. Dieser Bestätigung und dieser Erlaubnis lag nämlich eine Mehlausfuhr durch die Klägerin zugrunde, für die die Einfuhr- und Vorratsstelle der Klägerin unter Nr. 15.647 eine Zustimmungserklärung vom 2. April 1962 für die Ausfuhr in die Schweiz erteilt hatte. Trotz dieser Erlaubnis erachtete die Beklagte die Ausfuhr in die Schweiz für unzulässig, weil es sich bei der Genehmigung zu einer solchen Ausfuhr um ein offensichtliches Versehen gehandelt habe und auch der Klägerin die Unzulässigkeit von Mehlausfuhren in die Schweiz bekannt gewesen sei. Nun hatte die Beklagte aber in ihrem Merkblatt vom 18. November 1958 lediglich erklärt, daß Zustimmungserklärungen für Ausfuhren in bestimmte Länder nicht erteilt würden, und diese Anordnung durch Aushang vom 4. Dezember 1958 auch auf die Schweiz erstreckt. Ebenso hatte sie in späteren Kundnachungen, etwa in dem Vermerk vom 16. März 1960 unter I, 2, lediglich erklärt, daß Ausfuhrzustimmungserklärungen, u.a. für die Schweiz, nicht erteilt würden. Sie hat in keiner dieser Verlautbarungen, die Grundlage für die den Mühlen gewährten Subventionen waren, zum Ausdruck gebracht, daß Ausfuhren, u.a. in die Schweiz, völlig unzulässig seien. Nachdem die Beklagte eine Zustimmungserklärung zur Ausfuhr in die Schweiz erteilt hatte, kann sie sich gegenüber der Klägerin nicht darauf berufen, daß diese von der Zustimmung Gebrauch gemacht hat. Sie kann insbesondere nicht die auf Grund der erfolgten Ausfuhr in die Schweiz erteilten Bestätigungen und Vergünstigungen mit der Begründung widerrufen, daß das Mehl nicht in die Schweiz hätte ausgeführt werden dürfen; denn sie hatte zur Ausfuhr in die Schweiz, wenn auch vielleicht nur versehentlich, ausdrücklich ihre Zustimmung erklärt und hat diese Zustimmung schlüssig nicht widerrufen. Unter diesen Umständen kann nicht die Rede davon sein, daß die Voraussetzungen für die Gewährung der Erstattung nicht gegeben gewesen seien oder sich die Klägerin die widerrufenen Verwaltungsakte erschlichen habe. Die Vorinstanzen haben daher den Widerruf der Bestätigung 2848 und der darauf beruhenden Erlaubnis zur abschöpfungsfreien Einfuhr schon aus diesem Grunde mit Recht aufgehoben.

3.

Das Urteil des Berufungsgerichts verletzt in der Entscheidung über den verbleibenden Teil des Streitgegenstandes Bundesrecht, nämlich § 8 des Gesetzes über den Verkehr mit Getreide und Futtermitteln (Getreidegesetz) vom 24. November 1951 (BGBl. I S. 899) und die damit in Zusammenhang stehenden Grundsätze des allgemeinen Verwaltungsrechts, die hier ebenfalls dem Bundesrecht zuzurechnen sind, weil sie dieses ergänzen (vgl. BVerwGE 2, 22 [BVerwG 21.01.1955 - II C 177/54];  27, 129 [BVerwG 24.05.1967 - VIII C 77/67][131]).

Nach § 8 Abs. 1 und 3 des Getreidegesetzes hatte derjenige, der Brotgetreide aus dem Ausland einführte, das Getreide der Einfuhr- und Vorratsstelle zum Kauf anzubieten. Machte diese von dem Angebot Gebrauch, so verpflichtete sie den Einführer gleichzeitig, das Brotgetreide zu den von ihr festgesetzten Abgabepreisen zurückzukaufen. Im vorliegenden Fall waren die Einführer zur Einfuhr befugt; denn die Einfuhr- und Vorratsstelle hatte die abschöpfungsfreie Einfuhr von Weichweizen genehmigt. Diese Befugnis konnte die Beklagte nur durch Widerruf ex tunc beseitigen, weil die Berechtigten von der Einfuhrgenehmigung bereits Gebrauch gemacht hatten. Einen solchen Widerruf hat die Beklagte ausgesprochen und ihn damit begründet, daß sie sich den Widerruf vorbehalten und die Klägerin die Erlaubnis zur abschöpfungsfreien Einfuhr erschlichen habe.

Zu Unrecht vertritt die Klägerin die Auffassung, der Widerrufsvorbehalt sei nur solange wirksam gewesen, als das Getreide noch nicht eingeführt und in den freien Verkehr gebracht worden sei. Der Widerrufsvorbehalt ist seinem Sinn und Zweck nach darauf gerichtet, die Berechtigten daran zu hindern, von der ihnen eingeräumten Befugnis in einer Art Gebrauch zu machen, die gegen die "Bedingungen" des Ausfuhrverfahrens verstößt. Deshalb hatte sich die Einfuhr- und Vorratsstelle auch ein Kontrollrecht vorbehalten. Da die Einfuhr nach Erteilung der Bestätigungen und der Übernahmeverträge unverzüglich zu erfolgen hatte, hätte ein Widerrufsvorbehalt bis zur Durchführung des Einfuhrgeschäfts seinen Zweck verfehlt. In dieser knappen Zeitspanne wäre eine wirksame Kontrolle kaum möglich gewesen. Nach den gesamten Zusammenhängen, die auch den Ausführern auf Grund der Aushänge, Vermerke und Merkblätter bekannt sein mußten, konnte nur ein Widerruf ex tunc den von der Einfuhr- und Vorratsstelle beabsichtigten Erfolg erreichen, die Berechtigten zur Einhaltung der "Bedingungen" zu veranlassen. Der Vorbehalt des Widerrufs hatte jedoch entgegen der Ansicht der Beklagten nicht zur Folge, daß im Falle eines Widerrufs die Beweislast für die Erfüllung der "Bedingungen" auf die Begünstigten überging. Die Einfuhr- und Vorratsstelle hatte sich nämlich den Widerruf für den Fall vorbehalten, daß die Voraussetzungen und "Bedingungen" sowie die ihr gegenüber eingegangenen Verpflichtungen nicht eingehalten worden seien oder sich nachträglich ergebe, daß die Voraussetzungen für die Abschöpfungsfreiheit nicht gegeben oder nachträglich fortgefallen seien. Die Einfuhr- und Vorratsstelle war daher zur Ausübung des vorbehaltenen Widerrufs nur befugt, wenn sie in der Lage war nachzuweisen, daß diese Widerrufsvoraussetzungen vorlagen. Soweit die Beklagte den Widerruf auf den Tatbestand des Erschleichens stützt, trägt sie insoweit nach den Regeln des allgemeinen Verwaltungsrechts ebenfalls die Beweislast.

Nun ergibt der vom Verwaltungsgerichtshof festgestellte Sachverhalt zwar, daß das Mehl, welches die Klägerin auf Grund einer Genehmigung zur Ausfuhr nach Österreich exportiert hatte, letzten Endes in die Verfügungsbefugnis der Firma H. in der Schweiz gelangt ist. Es ist dem Berufungsgericht aber zuzugestehen, daß diese Tatsache allein die Beklagte noch nicht zum Widerruf berechtigt. Die Einfuhr- und Vorratsstelle hatte in ihren Verlautbarungen lediglich kundgemacht, daß sie Zustimmungserklärungen zur Ausfuhr in die Schweiz nicht erteilen würde. Die Beklagte gibt in diesem Zusammenhang zu, daß sogenannte verdeckte Transitgeschäfte zulässig gewesen seien. Es wäre also unbedenklich gewesen, wenn die Firma B. & L. das von der Klägerin erworbene Mehl an die Firma H. in der Schweiz weiterveräußert hätte, wenn der Klägerin vor der Lieferung an die Firma B. & L. diese Absicht nicht bekannt gewesen wäre. Jedoch standen auch sogenannte offene Transitgeschäfte in die Schweiz den von der Einfuhr- und Vorratsstelle herausgegebenen Aushängen, Vermerken und Merkblättern über die Voraussetzungen für die Genehmigung der abschöpfungsfreien Einfuhr von Weichweizen nicht entgegen, sofern der Verkauf des Mehls an einen österreichischen Abnehmer erfolgte, so daß auch die Kenntnis der Klägerin von den Weiterveräußerungsabsichten der Firma B. & L. an einen Abnehmer in der Schweiz nicht gegen die Bestimmungen über die Exportförderung verstieß. Anhaltspunkte für die Zulässigkeit eines derartigen Verhaltens ergeben sich bereits aus der Erklärung der Beklagten unter IV, 1 ihres Vermerks vom 16. März 1960. Darin hatte sich die Einfuhr- und Vorratsstelle vorbehalten, die Genehmigung zum Export unter besonderen Umständen (z.B. Lieferung deutschen Mehls im Transit an die unter Ziff. I, 2 genannten Länder) vorzeitig einzustellen. Zwar kann diese Äußerung in dem Vermerk auch so gedeutet werden, daß sich die Beklagte vorbehielt, die Genehmigung zum Export einzustellen, wenn ein Transitgeschäft vorgenommen würde, das an sich nicht statthaft sei. Doch ist die Erwähnung der Möglichkeit einer Lieferung von Hehl im Transit an die unter Ziff. I, 2 genannten Länder auffällig; denn es hätte dann die allgemeine Formel genügt, die Genehmigung einzustellen, wenn die Exporteure deren "Bedingungen" nicht einhielten. Dieser Vermerk gab daher zu Zweifeln Anlaß, die zu, Lasten der Beklagten gehen, da sie die Verantwortung für den erklärten Wortlaut trägt. Eindeutig wird die Rechtslage aber dadurch, daß die Einfuhr- und Vorratsstelle der Klägerin Ausfuhrzustimmungserklärungen mit dem Zusatz erteilt hat: "Frei Bregenz, transit". Das ist in mindestens acht Fällen geschehen, nämlich bei den Ausfuhrzustimmungserklärungen, die Grundlage für die Bestätigungen 1802, 1835, 1963 und 2368 in diesem Verfahren waren, sowie bei drei Ausfuhrzustimmungserklärungen, die nach Darstellung der Beklagten Grundlage der Bestätigung 2603, deren Widerruf Gegenstand des Verfahrens BVerwG VII C 82.72 ist, gewesen sein sollen, und einmal bei einer Zustimmungserklärung, die die Beklagte als Grundlage für die Bestätigung 1876 bezeichnet, deren Widerruf Gegenstand des Verfahrens BVerwG VII C 89.72 ist. Es kann daher ausgeschlossen werden, daß es sich hierbei um ein Versehen handelte. Die Beklagte kann sich auch nicht unter Hinweis auf eine Erklärung des Vertreters der Klägerin in einem anderen Verfahren, das von den Finanzgerichten zu entscheiden war, darauf berufen, daß es sich hier nur um eine Kostenklausel gehandelt habe, die über das weitere Schicksal des ausgeführten Mehls nichts aussage. Diese, vom Vertreter der Klägerin in dem dortigen Verfahren gegebene Erklärung hat das Finanzgericht nämlich ebenfalls nicht, hingenommen. Das Wort "transit" schließt unter den gegebenen Umständen eine Lieferung nach Österreich zum dortigen Verbleib ohne Weiterleitung in ein anderes Land aus. Da die Klägerin ihre Mühlen in Ost-Bayern hatte, konnte eine Transitklausel mit dem Vermerk "frei Bregenz" nur bedeuten, daß das Mehl über Bregenz in die Schweiz geliefert werden sollte; denn wenn es in Österreich hätte verbraucht werden sollen, wäre die vorherige Verbringung nach Bregenz sinnlos gewesen. Es kommt deshalb nicht darauf an, ob ein Bediensteter der Einfuhr- und Vorratsstelle den beteiligten Firmen und darunter auch der Klägerin mündlich erklärt hat, daß offene Transitgeschäfte in die Schweiz unzulässig seien, weil eine solche Erklärung in Widerspruch zu der sonstigen Handhabung des Verfahrens durch die Einfuhr- und Vorratsstelle gestanden haben würde und die wiederholte Tolerierung der Verfahrensweise der Klägerin durch die Beklagte nicht hätte ausräumen können. Die Rüge der Beklagten, das Berufungsgericht habe Beweis darüber erheben müssen, ob solche mündlichen Erklärungen abgegeben worden seien, ist daher unbegründet, um so mehr, als die Beklagte keine Angaben darüber macht, wann und wem gegenüber solche Erklärungen abgegeben sein sollen. Sie hat sich vielmehr im Berufungsverfahren mit der ganz allgemeinen Behauptung begnügt, sie habe ihre schriftlichen Vermerke durch mündliche Verlautbarungen ergänzt, die sie regelmäßig sowohl den Mühlenverbänden als auch den einzelnen Mühlenbetrieben und den Händlern gegeben habe.

Nicht zu folgen vermag allerdings der erkennende Senat der Rechtsansicht des Berufungsgerichts, der Export über die österreichische Grenze mit der Angabe, daß die Ware an einen österreichischen Importeur geliefert werde, sei ein Export im Sinne der Mehlausfuhrförderungsregelung gewesen. Bei ihren Anträgen auf Erteilung von Ausfuhrzustimmungserklärungen hat die Klägerin, wie die Unterlagen, auf die das Berufungsgericht Bezug nimmt, ergeben, Kaufkontrakte mit der Firma B. & L. vorgelegt. Erst dann hat ihr die Einfuhr- und Vorratsstelle die beantragten Zustimmungserklärungen mit dem Vermerk: "Käufer- und Empfängerland Österreich" oder "Käufer und Empfänger: Österreich" erteilt. Die Vorlage der Kaufkontrakte war nach Abschnitt I Nr. 4 des Merkblattes Wm Nr. 1 vom 18. November 1958 für die Erteilung einer Ausfuhrgenehmigung erforderlich.

Voraussetzung der der Klägerin erteilten Zustimmungserklärungen zur Ausfuhr des Mehls war also im vorliegenden Fall, daß der Käufer seinen Sitz in Österreich hatte und dort die gelieferte Ware in Empfang nahm. Es sind keine Anhaltspunkte dafür vorhanden, daß die Einfuhr- und Vorratsstelle diese Voraussetzungen nicht ernst nahm. Ob diese Maßnahme ausreichte, um die Schweiz gegen die Einfuhr billigen deutschen Mehls zu schützen, ist durch die Verwaltungsgerichte nicht zu entscheiden. Es war ausschließlich Sache der maßgeblichen deutschen Stellen, die auf Grund der Schweizer Beschwerden gegen die Einfuhr billigen deutschen Mehls zu ergreifenden Maßnahmen auf Grund politischer Erwägungen zu treffen. Da die Beklagte gegenüber den Mühlen zu Subventionen rechtlich nicht verpflichtet war, konnte sie nach eigenem, pflichtgemäßem Ermessen entscheiden, von welchen Voraussetzungen sie die Erstattung für die Einfuhr von Mehl abhängig machte. Wenn die Klägerin bei ihren Ausfuhren von der Annahme ausging, die Beklagte werde Verstöße gegen die erteilten Ausfuhrgenehmigungen hinsichtlich des Ausfuhrlandes nicht verfolgen, so tat sie dies auf eigenes Risiko. Die Tatsache, daß die Einfuhr- und Vorratsstelle vor dem 28. Juli 1970 den Verbleib des ausgeführten Mehls nicht kontrolliert hat, beweist nicht, daß sie bereit war, ein gegen die Verkaufslandklausel verstoßendes Verhalten der Klägerin zu billigen. Es mag sein, daß das Fehlen jeglicher weiterer Kontrolle in dieser Hinsicht nicht nur auf den Mangel an Personal, sondern auch darauf zurückzuführen ist, daß die Einfuhr- und Vorratsstelle kein besonderes Interesse daran hatte, die Durchführung der Bestimmungen unter allen Umständen sicherzustellen. Daraus folgt aber noch nicht, daß sie einen Verstoß gegen diese Bestimmungen hinzunehmen gewillt war. Wenn also die Beklagte die Kaufverträge mit der Firma B. & L. in Österreich nur zum Schein abgeschlossen und das Mehl in Wahrheit unmittelbar an die Firma H. in der Schweiz verkauft haben sollte, so hätte die Klägerin die "Bedingungen" für die begünstigte Einfuhr von Weichweizen nicht eingehalten, und der Widerruf der Beklagten wäre rechtmäßig gewesen. Insoweit kann das Berufungsurteil deshalb nicht aufrechterhalten, sondern die Sache muß zur Aufklärung dieser Frage an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden. Da insoweit die Begründung des Verwaltungsgerichtshofs den revisionsrechtlichen Nachprüfungen nicht standhält, kommt es auf die von der Beklagten geltend gemachten Verfahrensrügen, soweit sie nicht bereits im Rahmen der Erwägung über die Zurückweisung der Revision untersucht worden sind, nicht an.

Die Klägerin kann demgegenüber nicht mit Erfolg geltend machen, daß zumindest seit Januar 1961 Zustimmungsefklärungen für die Ausfuhr in die Schweiz hätten erteilt werden können und müssen. Zwar hatte die Beklagte in ihrem Vermerk vom 16. Dezember 1960 keine Bestimmung darüber getroffen, daß Zustimmungserklärungen zur Ausfuhr von Weizenmehl in bestimmte Länder nicht erteilt werden würden; aber der Vermerk enthält den Zusatz, daß sämtliche bisherigen sonstigen Bestimmungen über die Abwicklung der Mehlausfuhrgeschäfte bestehenblieben. Zu den bisherigen Bestimmungen des Mehlausfuhrgeschäfts gehörte aber auch die Regelung, daß Ausfuhrzustimmungserklärungen in bestimmte Länder nicht erteilt würden. Die Frage, in welche Länder ausgeführt werden darf, gehört auch zur Abwicklung des Ausfuhrgeschäfts. Auch ergab sich die Weitergeltung dieser bisherigen Regelung aus den gesamten Umständen. Es sprach nämlich alles dagegen, daß kurz vor Beginn des gemeinsamen Europäischen Getreidemarktes der Verkauf von Mehl zu Preisen unter dem Weltmarktniveau in alle Länder einschließlich der Staaten der EWG hätte zugelassen werden sollen; denn auch diese Staaten waren nur durch die Bezugnahme auf die bisherigen Bestimmungen über die Abwicklung der Mehlausfuhr in dem Vermerk vom 16. Dezember 1960 von einer solchen Belieferung ausgenommen. Die Tatsache, daß die Einfuhr- und Vorratsstelle in einem Falle die Ausfuhr in die Schweiz genehmigt hat, ist von der Beklagten als ein Versehen bezeichnet worden. Ob das richtig ist, braucht nicht untersucht zu werden, weil ein einmaliges Handeln gegen Richtlinien keinen Berufungsfall darstellt. Im übrigen ist die Klägerin in der Zeit nach dem 1. Januar 1961 offenbar ebenfalls davon ausgegangen, daß Zustimmungserklärungen zur Ausfuhr in die Schweiz nicht erteilt würden. Andernfalls hätte sie unmittelbar an die Firma H. und nicht über die Firma B. & L. via Österreich in die Schweiz geliefert.

Auch aus anderen, von der Klägerin geltend gemachten Gründen ist der Widerruf der. Beklagten nicht in vollem Umfang rechtswidrig. Es spielt insbesondere keine Rolle, daß das Mehl in der Schweiz oder in Österreich denaturiert worden sein soll. Entscheidend ist ausschließlich die Tatsache, welches Produkt aus der Bundesrepublik Deutschland ausgeführt wurde, nicht aber, was im Ausland mit ihm geschah. Die Einfuhr- und Vorratsstelle hatte der Klägerin die Ausfuhr von Mehl mit einem Aschegehalt von max. 0,999 % genehmigt und ihr für die Ausfuhr dieses Mehls die begünstigte Einfuhr oder den begünstigten Erwerb einer bestimmten Menge Getreide aus der Bundesreserve für den Fall zugesagt, daß der Käufer und Empfänger seinen Sitz in Österreich hatte. Wenn also eine andere Ware ausgeführt worden sein sollte, so würde schon dies zum Widerruf berechtigen. Tatsächlich ist aber kein denaturiertes, sondern Mehl ausgeführt worden, das nach den von den Beteiligten mit Verfahrensrügen nicht angegriffenen Feststellungen des Berufungsgerichts einen Aschegehalt von max. 0,999 % gehabt hat.

Ebensowenig berührt es die Rechtmäßigkeit des Widerrufs, daß die Beklagte bisher noch keinen Nachforderungsbescheid erlassen hat. Auf Grund der Nachträge in der Sache BVerwG VII C 82.72, die ebenfalls den Widerruf von Erstattungen gegenüber der Klägerin wegen Mehlausfuhr in dieser Zeit betrifft, steht fest, daß die Beklagte die volle Abschöpfung für das eingeführte Getreide nachfordern will, so daß die Klägerin die Höhe der Beträge, die die Beklagte geltend machen will, im wesentlichen zu überblicken vermag. Es ist durchaus verständlich, wenn die Beklagte mit der Berechnung der Nachträge solange wartet, bis der von ihr ausgesprochene Widerruf unanfechtbar geworden ist und ihr Anspruch dem Grunde nach feststeht.

Die Beklagte war auch befugt, die Bestätigungen sowie die Genehmigungen zur abschöpfungsfreien Einfuhr und die Abgabe von Weichweizen aus der Bundesreserve zu Weltmarktpreisen zu widerrufen, ohne vorher die Ausfuhrzustimmungserklärungen widerrufen zu haben. Diese Erklärungen sehen nämlich mit einer Ausnahme, die bereits unter II, 2 der Gründe dieses Urteils abgehandelt worden ist, als Käufer- und Empfängerland Österreich vor. Das stand mit den Aushängen, Vermerken und Merkblättern der Einfuhr- und Vorratsstelle in Einklang. Die Beklagte kann daher ihren Widerruf darauf stützen, daß entgegen den der Klägerin erteilten Genehmigungen zur Ausfuhr nach Österreich unbefugte Ausfuhren in die Schweiz stattgefunden hätten.

Dagegen war der Widerruf der der Klägerin erteilten Bestätigungen nicht nur zulässig, sondern sogar geboten, weil sonst die Voraussetzung für den Widerruf der abschöpfungsfreien Einfuhr in den Übernahmeverträgen und der Abgabe von Weichweizen zu Weltmarktpreisen aus der Bundesreserve nicht gegeben gewesen wäre. Zwar mag der Klägerin mit einer der Ausfuhrzustimmungserklärung entsprechenden Ausfuhr bereits ein Anspruch auf begünstigte Einfuhr von Getreide zugestanden haben. Die Bestätigungen waren aber jedenfalls feststellende Verwaltungsakte, mit denen ein solcher Anspruch von der Beklagten anerkannt worden war; denn in den Bestätigungen erklärte sich die Einfuhr- und Vorratsstelle der Klägerin gegenüber ausdrücklich bereit, sie bei der Einfuhr oder dem Erwerb aus der Bundesreserve entsprechend der Mehlausfuhrregelung zu begünstigen. Auf diese feststellenden Verwaltungsakte konnte sich daher die Klägerin ohne weiteren Nachweis für ihren Anspruch solange berufen, bis die Verwaltungsakte wirksam widerrufen worden waren. Diese Ansicht steht nicht im Widerspruch zu der Rechtsauffassung des Bundesfinanzhofs, daß der Widerruf an den Inhaber der Einfuhrlizenz gerichtet werden müsse (so BFHE 103, 377 [380]; 107, 83 [86]). Die genannten Entscheidungen des Bundesfinanzhofs beruhen ausschließlich auf der Rechtsansicht, daß der Widerruf an den gerichtet werden müsse, dem die Begünstigung gewährt worden sei. Die Beklagte durfte somit die dritten Personen in den Übernahmeverträgen gewährten Vergünstigungen auf abschöpfungsfreie Einfuhr nur, wie das auch geschehen ist, diesen gegenüber widerrufen. Das hinderte sie aber nicht daran, die der Klägerin gegebenen Bestätigungen dieser gegenüber ebenfalls zu widerrufen, weil die Bestätigungen nur den Anspruch auf abschöpfungsfreie Einfuhr feststellten, die Erstattung aber nicht unmittelbar gewährten. Eine Abweichung von der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs ist somit nicht gegeben.

Die Wahrnehmung eines eventuellen Rechts auf Widerruf verstößt auch nicht gegen Treu und Glauben. Insbesondere ist der Anspruch auf Widerruf durch die Beklagte nicht verwirkt. Das Rechtsinstitut der Verwirkung ist aus dem Grundsatz von Treu und Glauben im Schuldrecht entwickelt worden; es ist jedoch heute auch im öffentlichen Recht allgemein anerkannt (so Urteil vom 18. September 1970 - BVerwG VII C 26.70 -, DVBl. 1970, 928 = BayVBl. 1971, 24 mit weiteren Hinweisen). Zur Verwirkung genügt es nicht, daß ein bestimmter Zeitraum vergangen ist, es kommt vielmehr in erster Linie auf das. Verhalten des Berechtigten an (so BGHZ 25, 47 [51-53]); der Verpflichtete muß aus dem Verhalten des Berechtigten entnehmen dürfen, daß dieser sein Recht nicht mehr wahrnehmen wolle (so BVerfGE 32, 305 [308, 309]). Davon kann aber nur die Rede sein, wenn der Anspruchsberechtigte einen Anspruch, der ihm bekannt ist, geltend zu machen unterläßt (so BVerwGE 6, 204 [206]; Urteil vom 25. Mai 1960 - BVerwG VI C 212.56 -, DVBl. 1960, 678 = Buchholz 234, § 35 G 131 Nr. 9; vgl. weiter Urteil vom 9. Februar 1966 - BVerwG V C 99-65 -, DVBl. 1966, 600). An dieser Voraussetzung fehlt es aber im vorliegenden Fall. Der Beklagten ist erst auf Grund der Vorlage des Ermittlungsergebnisses der Zollfahndungsstelle und der Überprüfung der Unterlagen des Frachtunternehmers H. bekannt geworden, daß ihr ein Widerrufsrecht zustehen könne. Es kann nämlich aus dem Nichtgeltendmachen eines Anspruchs, dessen Bestehen der Berechtigte vielleicht vermutet, aber nicht mit Sicherheit kennt oder doch zumindest nicht beweisen kann, nicht hergeleitet werden, er wolle von diesem Anspruch auch in Zukunft keinen Gebrauch machen. Die Tatsache, daß die Einfuhr- und Vorratsstelle bei der Klägerin und anderen Firmen bis zur Untersuchung der Zollfahndungsstelle keine Kontrollen durchgeführt hatte, beweist nicht, daß sie den ihr eventuell zustehenden Anspruch auf Widerruf wegen Nichteinhaltung der "Bedingungen" nicht wahrnehmen wollte, um so mehr, als seinerzeit noch keine Anhaltspunkte für eine Verletzung der Ausfuhrbedingungen gegeben waren. Hat ein Anspruchsberechtigter es unterlassen zu kontrollieren, ob die vom Verpflichteten abgegebenen Erklärungen wahrheitsgemäß waren, so kann daraus nicht geschlossen werden, er wolle den sich aus der Verletzung dieser Verpflichtungen ergebenden Anspruch nicht wahrnehmen.

Der Widerruf der Beklagten war auch nicht deshalb nach Treu und Glauben ausgeschlossen, weil die Beklagte auf unrechte Art und Weise in den Besitz der Beweismaterialien gelangt sei. Es kann dahinstehen, ob die Zollfahndungsstelle befugt war, ihre Ermittlungsergebnisse an die Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel weiterzuleiten. Das kann die Klägerin nur gegenüber der Zollfahndungsstelle, nicht gegenüber der Einfuhr- und Vorratsstelle geltend machen. Letztere war nämlich nach dem Empfang des Ermittlungsergebnisses verpflichtet, daraus Folgerungen zu ziehen. Der Widerruf ist auch insoweit nicht zu beanstanden, als er sich auf die Untersuchungen bezieht, die der Prüfer der Einfuhr- und Vorratsstelle bei dem Frachtunternehmer H. vorgenommen hatte. Der Einfuhr- und Vorratsstelle stand gegenüber der Klägerin ein Anspruch auf Überprüfung zu. Ob dieser Anspruch sich auch gegen den Frachtunternehmer H. richtete, ist nur im Verhältnis zwischen diesem und der Einfuhr- und Vorratsstelle von Bedeutung. Die Klägerin, als der Kontrolle Unterworfene, kann sich hierauf jedenfalls nicht berufen.

Der Widerruf der Beklagten ist jedoch insoweit widerrechtlich, als die Einfuhr- und Vorratsstelle der Klägerin zugesagt und zum Teil auch genehmigt hatte, abschöpfungsfrei so viel Weizen einzuführen oder verbilligt aus der Bundesreserve zu erwerben, als zur Herstellung des zur Ausfuhr gelangten Mehls erforderlich war. Der unbegrenzte Widerruf ist in der Absicht erfolgt, für den eingeführten Weichweizen die Abschöpfungsbeträge noch nachträglich in der Höhe zu erheben, wie das für Getreideeinfuhren in das Inland außerhalb des Exportförderungsverfahrens vorgesehen war. Das ergeben die Hinweise der Beklagten zum Streitwert sowie vor allem die Nachträge, die die Beklagte in vier Fällen gegenüber der Klägerin geltend gemacht hat, und die Gegenstand des Verfahrens BVerwG VII C 82.72 sind. Eine Nachforderung in dieser Höhe ist aber nicht berechtigt. Die Beklagte muß vielmehr die abschöpfungsfreie Einfuhr von Weizen dulden, soweit die Klägerin dafür abgeschöpftes oder zu Abschöpfungsbedingungen erworbenes Getreide zu Mehl verarbeitet und dieses ausgeführt hat; die Einfuhr des Getreides steht nämlich mit der Ausfuhr des Mehls in unmittelbarem tatsächlichen und rechtlichen Zusammenhang.

Die Klägerin kann sich allerdings für dieses Ergebnis nicht auf die Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs (so BFHE 107, 482 [484]; weiter Beschluß vom 2. Juli 1974 - BFH VII B 105.73 -) zur sog. "Differenztheorie" bei Erstattungen nach EWG-Recht stützen. Bei dem vom Bundesfinanzhof entschiedenen Fall hatte der Exporteur die Ausfuhr nämlich in ein Land durchgeführt, für das ebenfalls Erstattungen - wenn auch in geringerer Höhe - vorgesehen waren. In diesem Fall darf nach der Entscheidung des Bundesfinanzhofs die Einfuhr- und Vorratsstelle die Erstattung nur insoweit widerrufen, als diese unberechtigt gewesen ist, also in Höhe der Differenz zwischen der vorgesehenen Erstattung für das Land, in das ausgeführt worden ist, und der tatsächlich gewährten Erstattung. Um einen solchen Fall handelt es sich hier aber nicht. Für Ausfuhren von Mehl mit max. 0,999 % Aschegehalt in die Schweiz hätte die Klägerin in den Jahren 1959 bis Mitte 1962 überhaupt keine Erstattung beanspruchen können. Vielmehr hätte sie für Ausfuhren solchen Mehls in die Schweiz keine Ausfuhrzustimmungserklärung erhalten und folglich erlaubterweise keine Ausfuhr gegen Erstattung dorthin vornehmen dürfen. Die Klägerin beruft sich in diesem Zusammenhang zu Unrecht auch darauf, daß sie zumindest Mehl mit einem Aschegehalt von 1,6 bis 1,8 % gegen eine geringere Erstattung in die Schweiz habe ausführen dürfen und daß insoweit die Differenz zu bilden sei. Mehl mit einem Aschegehalt von 1,6 bis 1,8 % stellt eine andere Ware dar als Mehl mit max. 0,999 % Aschegehalt. Bei unterschiedlichen Waren können die Erstattungssätze aber nicht miteinander verglichen und Differenzen errechnet werden.

Die Nichtberechtigung der Beklagten zur Erhebung einer Abschöpfung für Getreide, das durch die Bundesrepublik Deutschland nur durchgeführt, hier aber nicht vermarktet worden ist, ergibt sich vielmehr aus dem Sinn und Zweck des § 8 des Getreidegesetzes. Die Verpflichtung des Importeurs, eingeführtes Getreide der Einfuhr- und Vorratsstelle zum Kauf entsprechend den Weltmarktpreisen anzubieten und für den Fall der Übernahme von dieser zu festgesetzten Preisen, die den Inlandmarktverhältnissen entsprechen, zurückzukaufen, diente dem Schutz des innerdeutschen Marktes vor dem niedrigen Preis auf dem Weltmarkt, insbesondere im Interesse der deutschen Landwirtschaft. Hieraus ergibt sich, daß nur dann eine Verpflichtung des Einführers zur Zahlung der Preisdifferenz in Form der Abschöpfung nach § 8 des Getreidegesetzes bestand, wenn das eingeführte Getreide auch im Inland vermarktet, nicht aber wenn es durch die Bundesrepublik Deutschland nur durchgeführt worden ist. Das hat nichts mit der Frage zu tun, ob eine solche Durchfuhr aus handelspolitischen Gründen unerwünscht und deshalb ohne Genehmigung nicht zulässig gewesen ist; denn eine solche unzulässige Handhabung hatte dann nur zur Folge, daß der Veranlasser einer nichtgenehmigten Einfuhr ordnungswidrig handelte. Der Binnenmarkt der Bundesrepublik Deutschland wurde jedenfalls durch ein solches Verhalten nicht belastet. Das gleiche muß aber auch dann gelten, wenn das eingeführte Getreide zwar in der Bundesrepublik Deutschland vermarktet worden ist, aber nur als Ersatz für bereits abgeschöpftes Getreide dienen sollte, das vorher mit oder ohne Verarbeitung in das Ausland ausgeführt worden ist, sofern die Ein- und Ausfuhr, wie im vorliegenden Fall, in unmittelbarem Zusammenhang miteinander standen. Andernfalls würde die Beklagte mehr Beträge erhalten, als zur Aufrechterhaltung des Agrarmarktes der Bundesrepublik Deutschland erforderlich sind, und der Widerruf entgegen seiner Funktion zur Strafe werden (vgl. BFHE 107, 482 [484]). § 8 des Getreidegesetzes sollte und durfte aber nicht dazu dienen, die finanziellen Bedürfnisse des Staates zu befriedigen, sondern ausschließlich dazu, die Weltmarktpreise für Getreide auf die Inlandpreise hinaufzuschleusen.

Nun steht allerdings fest, daß die Klägerin wie auch die anderen Mehl exportierenden Mühlen die Genehmigung zur abschöpfungsfreien Einfuhr von mehr Getreide erhalten haben, als für die Herstellung des ausgeführten Mehls erforderlich war. Insofern haben die Klägerin und die Einführer, an die diese ihre Ansprüche auf begünstigten Erwerb des Getreides übertragen hat, eine gewisse Menge Getreide dem Markt der Bundesrepublik Deutschland zugeführt, ohne daß dem eine entsprechende Entnahme von bereits abgeschöpftem Getreide zur Herstellung des ausgeführten Mehls entsprach. Wie hoch dieser Anteil zu berechnen ist, läßt sich im Revisionsverfahren mangels entsprechender Feststellungen der Tatsacheninstanzen zur Zeit nicht ermitteln. Diese Feststellung wird das Berufungsgericht, an das die Sache insoweit zurückverwiesen wird, erforderlichenfalls noch zu treffen haben. Bereits jetzt aber steht unstreitig fest, daß für die Herstellung des ausgeführten Mehls zumindest die Menge Getreide erforderlich war, die der Menge des ausgeführten Mehls entsprach. Da die Einfuhr- und Vorratsstelle der Klägerin zugesagt und sie ermächtigt hatte, für 100 Teile Mehl 182 Teile und später auch nur 175 Teile Weizen einzuführen, ergibt sich, daß der Widerruf zumindest hinsichtlich fünf Neunteln der eingeführten Getreidemenge nicht berechtigt ist. Insoweit kann der Widerruf auch nicht auf die Behauptung gestützt werden, das Mehl habe einen anderen Aschegehalt gehabt, als der Einfuhrgenehmigung zugrunde gelegen habe; denn das Berufungsgericht hat festgestellt, die Beklagte könne ihren Widerruf nicht damit begründen, das ausgeführte Mehl habe nicht den vorgeschriebenen und zulässigen Aschegehalt aufgewiesen, weil die Beklagte für diese Behauptung keine Beweise erbracht habe; Rügen gegen diese Feststellung hat die Revision nicht erhoben.

4.

Hinsichtlich vier Neunteln des verbleibenden Streitgegenstandes ist die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Hessischen Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen. Der Verwaltungsgerichtshof wird festzustellen haben, ob die von der Klägerin der Einfuhr- und Vorratsstelle vor Erteilung der Ausfuhrzustimmungserklärungen vorgelegten Kaufkontrakte mit der Firma B. & L. in Bregenz ernst gemeint oder nur Scheinverträge waren, die Kaufverträge vielmehr unter Einschaltung der Firma B. & L. als eines Strohmannes unmittelbar mit der Firma H. zustandegekommen sind. Ein Scheinvertrag ist insbesondere dann anzunehmen, wenn die Firma B. & L. nicht Schuldner des Kaufpreises sein sollte und wenn sie anläßlich des "Weiterverkaufs" an die Firma H. in der Schweiz keine eigenen Gewinne erzielte. Wenn sich ergeben sollte, daß die Kaufverträge der Klägerin mit der Firma B. & L. nur zum Schein abgeschlossen waren und nur dazu dienen sollten, der Einfuhr- und Vorratsstelle als Unterlage vorgelegt werden zu können, müßte die Beklagte u.a. durch Vorlage der Ausfuhrzustimmungserklärungen der daraufhin getätigten Ausfuhren der hierauf beruhenden Bestätigungen, Übernahmeverträge usw. den Beweis dafür führen, daß die von ihr widerrufenen begünstigenden Verwaltungsakte auch auf diesen Scheinverträgen beruhten.

Sollte sich die Berechtigung des Widerrufs in den einzelnen Fällen insoweit ergeben, müßte das Berufungsgericht weiter untersuchen, wieviel Getreide für die Herstellung des ausgeführten Mehls erforderlich war. Soweit das abschöpfungsfrei eingeführte oder das aus der Bundesreserve zu Weltmarktpreisen abgegebene Getreide zum Ersatz für Getreide gedient hat, das zur Herstellung des ausgeführten Mehls erforderlich war, ist die Berufung der Beklagten zurückzuweisen. Für den dann noch verbleibenden Rest braucht die Beklagte nicht den Beweis dafür zu erbringen, daß das ausgeführte Mehl in den freien Verkehr der Schweiz oder eines sonstigen Landes gelangt ist, für das Ausfuhrzustimmungserklärungen nicht erteilt werden durften. Abgesehen davon, daß die Beweislast insoweit im Falle des Tatbestandes der Erschleichung auf die Klägerin übergehen würde, kommt es hierauf nicht an. Es war nämlich für die Erstattung nicht maßgebend, in welchem Land das ausgeführte Mehl verbraucht wurde, wie es später im EWG-Bereich geregelt war. Entscheidend für die Erstattung nach den Aushängen, Vermerken und Merkblättern der Einfuhr- und Vorratsstelle war vielmehr, daß der Käufer nicht seinen Sitz in einem Land hatte, in das Ausfuhrzustimmungserklärungen nicht erteilt werden sollten. Würde die Beweisaufnahme zu dem Ergebnis führen, daß nicht wie angegeben, die Firma B. & L. in Bregenz, sondern die Firma H. in der Schweiz der Käufer und Empfänger des ausgeführten Mehls gewesen ist, so würde das bereits ausreichen, um den Widerruf der Einfuhr- und Vorratsstelle hinsichtlich der Menge des eingeführten Getreides zu rechtfertigen, die nicht ausschließlich zum Ersatz des Getreides diente, das die Klägerin zur Herstellung des ausgeführten Mehls verwendet hat.

Soweit, die Revision der Beklagten zurückzuweisen ist, sind ihr gemäß § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten des Revisionsverfahrens aufzuerlegen. Die Revision der Beklagten ist insoweit ohne Erfolg, als ihr die Kosten des erledigten Teils des Streitgegenstandes durch die Vorinstanzen auferlegt worden sind. Hierbei handelt es sich um einen Streitwert von etwa 25.000 DM. Weiter ist ihre Revision gegen die Aufhebung ihres Widerrufs der Bestätigung 2848 und der darauf beruhenden Erlaubnis zur abschöpfungsfreien Einfuhr von 173.705 kg auf Grund der Einfuhrzustimmungserklärung 15.647 erfolglos.

Da für eine Tonne Getreide etwa 170,00 DM Abschöpfung zu entrichten gewesen wären, wenn der Widerruf Erfolg gehabt hätte, ergibt sich hierfür ein Streitwert von 29.529 DM. Der Revision ist also hinsichtlich eines Streitwerts von 54.529 DM und hinsichtlich des Restes zu fünf Neunteln der Erfolg versagt geblieben. Somit waren der Beklagten drei Fünftel der Kosten des Revisionsverfahrens aufzuerlegen. Über den Rest der Kosten wird das Berufungsgericht auf Grund des Ergebnisses der anderweitigen Verhandlung entsprechend der Zurückverweisung zu entscheiden haben.