Die Arbeitnehmerfreizügigkeit in Europa ab dem 1. Mai 2011

I. Einleitung

Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer ist ein Grundrecht, das Staatsangehörigen eines EU-Mitgliedstaates erlaubt, in einem anderen EU-Mitgliedstaat zu denselben Bedingungen wie die Bürger des jeweiligen Mitgliedstaates zu arbeiten.

Die EU-Verträge vom 16. April 2003 über den Beitritt von Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Slowakei, Slowenien, der Tschechischen Republik, Ungarn und Zypern zur Europäischen Union am 1. Mai 2004 sehen die sogenannte "2 3 2" - Regelung vor. Diese besagt, dass in den ersten beiden Jahren nach dem Beitritt, der Zugang zum nationalen Arbeitsmarkt für Staatsangehörige der neuen EU-Länder zwingend durch die jeweiligen Mitgliedsstaaten national zu regeln ist. In Deutschland wurde zu diesem Zweck das "Gesetz über den Arbeitsmarktzugang im Rahmen der EU-Erweiterung" erlassen. Demnach ist Angehörigen der neuen EU-Staaten das Arbeiten dann erlaubt, wenn die Bundesagentur für Arbeit eine Arbeitsgenehmigung-EU erteilt. Nichtbetroffen von den Einschränkungen sind Malta und Zypern.

Nach Ablauf der ersten Zweijahresfrist im Jahr 2006 konnte ein Mitgliedsstaat die Zugangsbeschränkung für weitere drei Jahre aufrechterhalten, wenn er der Europäischen Kommission mitteilt, dass sein Arbeitsmarkt mit schwerwiegenden Problemen belastet ist. Deutschland hat von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht. Eines Antrags oder einer Entscheidung der Europäischen Kommission bedurfte es nicht.

Die Dreijahresfrist lief am 30. April 2009 aus und konnte nur dann um weitere zwei Jahre verlängert werden, wenn der Mitgliedsstaat einen begründeten Antrag an die europäische Kommission stellte. Deutschland hat diesen Antrag gestellt und mit "schwerwiegenden Störungen des Arbeitsmarkts, die sich im Zuge der aktuellen Wirtschaftslage noch verschärfen werden" begründet. Störungen betreffen insbesondere die Personengruppen der Langzeitarbeitslosen und gering Qualifizierten sowie den Osten Deutschlands. Die EU-Kommission gab dem Antrag statt, so dass der Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt weiterhin, für zwei Jahre beschränkt blieb.

Gemäß den Beitrittsverträgen darf die Geltungsdauer dieser Übergangsregelungen in keinem Fall sieben Jahre überschreiten. Ab 1. Mai 2011 werden demnach die Beschränkungen endgültig wegfallen und der deutsche Arbeitsmarkt für die Bürger der neuen EU-Mitgliedsstaaten geöffnet sein.

Hinsichtlich der neuen Mitgliedstaaten, Bulgarien und Rumänien, die am 1. Januar 2007 der Europäischen Union beigetreten sind, gilt die "2 3 2" - Regelung ebenfalls. Auch ihnen gegenüber hat Deutschland von der Beschränkungsmöglichkeit Gebrauch gemacht und befindet sich derzeit in Phase zwei. 

II. Auswirkungen der Öffnung des Arbeitsmarktes

Überdurchschnittlich betroffen von der Öffnung der Arbeitsmärkte und der Zuwanderung von Arbeitnehmern der mittel- und osteuropäischen Staaten wird in Deutschland der Niedriglohnsektor sein. Fachkräfte aus den neuen EU-Mitgliedsstaaten mit einer qualifizierten Berufsausbildung oder einem Hochschulabschluss konnten bereits vor Öffnung der Arbeitsmärkte vereinfacht eine Arbeitsgenehmigung-EU erhalten. Für Arbeitnehmer ohne qualifizierte Berufsausbildung sah die Bundesagentur für Arbeit die Erteilung einer Arbeitsgenehmigung-EU nur für die abschließend aufgezählten Fallgruppen z.B. Saisonarbeiten, Au-Pair-Tätigkeiten, Schaustellergewerbe, etc. vor.

Eine massive Zuwanderung von Nicht- oder geringqualifizierte Arbeitskräften könnte zu Verwerfungen auf dem Arbeitsmarkt führen. Ebenso wird befürchtet, dass Zeitarbeitsunternehmen aus den neuen EU-Mitgliedsstaaten auf dem deutschen Arbeitsmarkt in großem Maße aktiv werden und aufgrund ihrer niedrigeren Löhne und Lebenserhaltungskosten in ihren Heimatstaaten, zu einer ernsthaften Konkurrenz der ansässigen Personaldienstleister werden.

Darüber hinaus drohe nach Ansicht von Kritikern der Zeitarbeitsbranche in Deutschland ein größer werdender Imageschaden durch die "Billigkonkurrenz" aus den europäischen Nachbarländern.

Dementgegen sehen Arbeitsmarktexperten und Sachverständige der Wirtschaft keine weitreichenden, negativen Auswirkungen durch die Öffnung der Arbeitsmärkte. Vielmehr kann die unbeschränkte Arbeitnehmerfreizügigkeit neue Impulse für die wirtschaftliche Entwicklung bringen.

Die Entwicklungen hinsichtlich der Arbeitnehmerfreizügigkeit werden mit viel Skepsis verfolgt. Derlei Ängste und Befürchtungen gab es schon 1989 in Ostbayern, als die Grenze zur Tschechischen Republik geöffnet wurde. Aufgrund der vereinfachten Möglichkeit bei Aufnahme einer Grenzgängerbeschäftigung eine Arbeitsgenehmigung-EU zu erhalten, war es Nicht- oder geringqualifizierten Arbeitnehmern aus dem tschechischen Nachbarland schon zum damaligen Zeitpunkt möglich, in Deutschland zu arbeiten. So wie heute vor der Erweiterung der Arbeitnehmerfreizügigkeit befürchtet man damals, die Grenzregion werde mit Arbeitnehmern aus der Tschechischen Republik überlaufen. Anders als erwartet verlief der Strukturwandel in Ostbayern aber parallel zur gesamtdeutschen Entwicklung. Wie das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) in einem Kurzbericht im Jahr 2007 (Nr. 20/2007) mitteilte, konnte weder in der Beschäftigungsentwicklung nach Branche noch nach Qualifikation ein Strukturbruch beobachtet werden. "Insgesamt zeigen die Ergebnisse der Analyse, dass der Großteil der Befürchtungen im Zusammenhang mit der Grenzöffnung zu Tschechien nicht berechtigt war. Aus diesen Erfahrungen in Ostbayern können zwar keine allgemeinen Aussagen getroffen werden über die Effekte der jüngsten EU-Osterweiterung und der zukünftigen Arbeitnehmerfreizügigkeit auf den deutschen Arbeitsmarkt. Aber die im Wesentlichen günstige Entwicklung der Regionen in unmittelbarer Nähe zu Tschechien deutet darauf hin, dass wohl auch die volle Integration aller europäischen Arbeitsmärkte weit weniger negative Auswirkungen für Deutschland haben dürfte als oft befürchtet." So das Fazit der Autoren der Studie. 

Eine Zuwanderungswelle wird generell nicht erwartet, gleichwohl ist man sich einig, dass es im Bereich der gering qualifizierten Beschäftigung durchaus zu einer Konkurrenzsituation durch Arbeitnehmer aus den neuen EU-Staaten kommen kann.   

III. Steuerungsmöglichkeiten

Negativen Auswirkungen auf die Lohnentwicklung von Geringverdiener nach der Öffnung des deutschen Arbeitsmarktes kann durch unterschiedliche Möglichkeiten entgegengewirkt werden.

1. Mindestlohn

Die Gewerkschaften favorisieren seit langem einen einheitlichen Mindestlohn, wie er in vielen europäischen Staaten zu gewähren ist. Dieser würden nicht nur für Nicht- oder geringqualifizierte Arbeitnehmer gelten und nicht nur in der Zeitarbeit. Er wäre einheitlich auf jede Art von Beschäftigung anzuwenden und würde über den "ordre public"-Vorbehalt auch Wirksamkeit auf Arbeitsverhältnisse nach ausländischem Recht erlangen, solange und soweit die Arbeitsleistung tatsächlich auf bundesdeutschen Gebiet erbracht wird. Der "ordre public"-Vorbehalt besagt, dass die Arbeitsvertragsvertragsparteien grundsätzlich das, auf das Arbeitsverhältnis anwendbare Recht frei wählen dürfen. Sofern das ausländische Recht jedoch gegen wesentliche Grundsätze des inländischen Rechts verstößt, findet es keine Anwendung. Die Gewährung von Mindestlohn gilt als wesentlicher Grundsatz inländischen Rechts und ist folglich auch den ausländischen Arbeitnehmern zu zahlen, wenn sie ihre Arbeitsleistung in Deutschland erbringen.

So kann kein Lohngefälle zwischen vergleichbaren Arbeitnehmern entstehen und die Gefahr weitreichender Konkurrenz durch "Billiglöhne" aus dem osteuropäischen Ausland wäre gebannt.

 2. Allgemeinverbindlichkeitserklärung

Die Allgemeinverbindlichkeitserklärung eines Tarifvertrags bewirkt nach dem Tarifvertragsgesetz (TVG), dass auch die nichtgebundenen Arbeitgeber und Arbeitnehmer, die in der entsprechenden Branche, d.h. in dem räumlichen und sachlichen Geltungsbereich des Tarifvertrags tätig sind, den tariflichen Bedingungen unterliegen.

Vorgenommen wird die Allgemeinverbindlichkeitserklärung auf Antrag, durch das Bundesministerium für Arbeit und Soziales zusammen mit einem Ausschuss, der aus jeweils drei Vertretern der Spitzenorganisation der Arbeitgeber und Arbeitnehmer besteht.

Voraussetzung für die Allgemeinverbindlichkeitserklärung eines Tarifvertrags ist, dass die tarifgebundenen Arbeitgeber mindestens 50 % der Arbeitnehmer beschäftigen, die in den Geltungsbereich des Tarifvertrags fallen. Der Zweck dieser Regelung besteht darin, sicherzustellen, dass nur solche Tarifverträge für allgemeinverbindlich erklärt werden können, die über eine gewisse Repräsentativität verfügen. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob die Arbeitnehmer selbst tarifgebunden sind oder ob der Tarifvertrag über eine Bezugnahmeklausel im Arbeitsvertrag Geltung erlangt.

Die weitere Voraussetzung ist das Bestehen des öffentlichen Interesses an der Allgemeinverbindlichkeit des Tarifvertrages. Das ist dann gegeben, wenn die Allgemeinverbindlichkeitserklärung drohende wesentliche Nachteile für eine erhebliche Anzahl von Arbeitnehmern abwenden kann. Es findet eine Interessenabwägung zwischen den Vor- und Nachteilen der Allgemeinverbindlichkeitserklärung vor dem Hintergrund ihrer Zielrichtung statt. Das öffentliche Interesse ist ein unbestimmter Rechtsbegriff und daher durch Argumentation zu erfüllen. Das Bundesministerium hat dabei ausschließlich Arbeitnehmerinteressen zu berücksichtigen. Weder darf die Allgemeinverbindlichkeitserklärung aufgrund arbeitsmarktpolitischen noch aus wettbewerbsrelevanten Gründen erfolgen.

Problematisch ist die Auswahl des Tarifvertrags, soweit mehrere Anträge auf Allgemeinverbindlichkeitserklärung für Tarifverträge mit identischem Geltungsbereich vorliegen. Für den Fall konkurrierender Tarifverträge ist zu berücksichtigen, ob der Tarifvertrag repräsentativ ist. Dabei ist insbesondere auf die Zahl der jeweils tarifgebundenen Arbeitgeber und der bei ihnen beschäftigten Arbeitnehmer sowie die Anzahl der jeweils tarifgebundenen Mitglieder der tarifvertragsschließenden Gewerkschaft abzustellen. Es müssen die widerstreitenden Grundrechtsinteressen der verschiedenen Tarifvertragsparteien zu einem schonenden Ausgleich gebracht werden.

In der Branche der Zeitarbeit ist ein Antrag auf Allgemeinverbindlichkeitserklärung für einen der Branchentarifverträge bisher nicht gestellt. Wenngleich es diesbezüglich Bemühungen seitens der Tarifpartner iGZ/DGB gibt, stellen sich einige branchenspezifische Schwierigkeiten.

Hinsichtlich der genannten gesetzlichen Voraussetzungen für eine Allgemeinverbindlichkeitserklärung ist fraglich, ob der Tarifvertrag einer der drei großen Arbeitgeberverbände der Zeitarbeitsbranche für sich genommen, mindestens 50 % der in der Branche beschäftigten Arbeitnehmer abdeckt. Darüber hinaus stellt sich in der Zeitarbeitsbranche die Frage des öffentlichen Interesses. Aufgrund des Tarifvertragsvorbehalts im AÜG gegenüber dem gesetzlich festgelegten equal-pay / equal-treatment-Grundsatz, werden nahezu 100 % der Arbeitnehmer von tarifgebundenen Arbeitgebern beschäftigt. Es ist kein Grund für eine Allgemeinverbindlichkeitserklärung ersichtlich, da bereits fast alle in der Branche beschäftigen Arbeitnehmer einem Tarifvertrag unterfallen.

 3. Arbeitnehmer-Entsendegesetz

Eine andere Möglichkeit der Arbeitsmarktsteuerung wäre die Aufnahme der Zeitarbeitsbranche in das Arbeitnehmer-Entsendegesetz (AEntG).

Das AEntG besagt in seiner ursprünglichen Form, dass ausländische Unternehmen, die ihre Arbeitnehmer zur Verrichtung ihrer Arbeitsleistung nach Deutschland entsenden, ihnen die Arbeitsbedingungen zu gewähren haben, die Tarifverträge der betroffenen Branchen vorsehen, wenn diese Tarifverträge für allgemeinverbindlich erklärt worden sind. Dies war zunächst für das Baugewerbe und die Schifffahrtsassistenz der Fall, später kam das Gebäudereinigerhandwerk dazu. Diese Branche sahen sich vermehrt der billigen Arbeitskräftekonkurrenz aus dem Ausland ausgesetzt.

Zu diesem Zeitpunkt war es allein nach Tarifvertragsgesetz (TVG) möglich, Branchentarifverträge für allgemeinverbindlich zu erklären (siehe oben).

Im Jahr 1998 wurde § 1 Abs. 3a ins AEntG aufgenommen. Danach kann das Bundesministerium für Arbeit und Soziales durch Rechtsverordnung die Allgemeinverbindlichkeit eines Tarifvertrags herstellen, wenn ein Antrag auf Allgemeinverbindlichkeitserklärung gestellt ist. Dies kann auch gegen den Willen der Spitzenorganisationen der Arbeitgeber durchgesetzt werden. Außerdem ist im Unterschied zur Allgemeinverbindlichkeit nach dem TVG nicht erforderlich, dass die tarifgebundenen Arbeitgeber mindestens die Hälfte der im Geltungsbereich des Tarifvertrags tätigen Arbeitnehmer beschäftigten. Schließlich muss auch nicht der Bundesrat der Rechtsverordnung und damit der Allgemeinverbindlichkeit des Tarifvertrags zustimmen. Quasi im Alleingang kann auf diesem Weg die Allgemeinverbindlichkeit eines Tarifvertrags hergestellt werden. Die Allgemeinverbindlichkeit führt dann dazu, dass die Mindestarbeitsbedingungen die dieser Tarifvertrag vorsieht, für die gesamte Branche gilt. Damit ist erreicht, was bisher nur über das TVG unter Einbeziehung aller Beteiligten möglich war. Neben dem Schutz vor ausländischer Konkurrenz, kann das AEntG demnach auch zur Festlegung inländischer Mindestarbeitsbedingungen angewandt werden.

Gegenwärtig sieht das AEntG zwingende Arbeitsbedingungen in den Branchen

• Bauhauptgewerbe
• Dachdeckerhandwerk
• Elektrohandwerk
• Maler- und Lackiererhandwerk
• Gebäudereinigung
• Pflegebranche (Altenpflege und häusliche Krankenpflege)
• Bergbauspezialarbeiten auf Steinkohlebergwerken
• Wäschereidienstleistungen im Objektkundengeschäft
• Abfallwirtschaft einschließlich Straßenreinigung und Winterdienst

vor.

Die Gewährung der Mindestarbeitsbedingungen ist verbindlich für

• inländische Arbeitgeber und die von ihnen in den genannten Branchen beschäftigten Arbeitnehmer,
• für Arbeitgeber mit Sitz im Ausland und die von ihnen in Deutschland in den genannten Branchen beschäftigen Arbeitnehmer sowie
• Zeitarbeitsunternehmen, die ihre Arbeitnehmer in ein Unternehmen überlassen, dass in den Geltungsbereich des Tarifvertrags fällt.

Im Ergebnis führt die Aufnahme der Zeitarbeitsbranche in das AEntG ebenfalls zur Gewährung eines Mindestlohns für Leiharbeitnehmer, da die Arbeitsbedingungen, die der für allgemeinverbindlich erklärte Tarifvertrag vorsieht, auch für inländische Arbeitgeber und ihre im Inland überlassenen Zeitarbeiter gilt. Anders als ein flächendeckender Mindestlohn für jede Art von Beschäftigung beschränkt sich die Verpflichtung jedoch auf die abschließend im AEntG aufgezählten Branchen. Damit wären ebenfalls eine "Billigkonkurrenz" aus den neuen EU-Mitgliedsstaaten ausgeschlossen unter gleichzeitiger Verhinderung der negativen Folgen, die ein Flächen-Mindestlohn auf die wirtschaftliche Entwicklung und den Arbeitsmarkt haben könnte.

Die branchenspezifische Mindestlohnfestlegung wäre im Falle der Zeitarbeit auch gerechtfertigt. Gleichwohl eine zunehmende Spezialisierung der Personaldienstleister auf das Angebot von Fachkräften zu beobachten ist, so zählt der Großteil an Leiharbeitnehmern doch nach wie vor zu den nicht- oder geringqualifizierten Arbeitnehmern. Dem Statistischen Bundesamt nach verfügen immerhin 25 % der Leiharbeitnehmer über keinen Berufsabschluss. Wie oben bereits dargelegt, werden Auswirkungen der Arbeitsmarktöffnung vor allem auf dem Niedriglohnsektor erwartet. Diese würden durch die zwingende Gewährung eines Mindestlohns abgemildert.