In der Regel beginnt das behördliche Verfahren zur Rückforderung rechtsgrundlos gewährter Dienstbezüge oder Versorgungsleistungen mit der Anhörung des Beamten. Diesen erreicht sodann ein Anschreiben, in dem ihm mitgeteilt wird, ihm sei in der Vergangenheit zu Unrecht eine Besoldung, eine Zulage oder ein Zuschlag in Höhe des Betrages X gewährt worden, die bzw. der ihm tatsächlich nicht zustand. Bevor die Behörde einen Rückforderungsbescheid festsetzt, bekommt der Beamte also noch einmal die Gelegenheit, seine Sicht auf den Sachverhalt darzustellen oder rechtserhebliche Einwendungen zu erheben. Nicht selten bewegen sich die Rückforderungen in vier- oder gar fünfstelliger Höhe, so dass eine genaue Prüfung der Situation geboten sein kann.
Die Anspruchsgrundlage der behördlichen Rückforderung ist häufig § 12 BBesG - ggfs. in Verbindung mit einem entsprechenden Verweis aus dem Landesrecht. Diese Vorschrift (und auch die Spezialgesetze einiger Bundesländer) verweist hinsichtlich der Rückforderung auf das Recht der ungerechtfertigten Bereicherung des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB). Gelegentlich wird daher angegeben, der Anspruch beruhe auf § 12 BBesG in Verbindung mit den §§ 812 ff. BGB. Die juristische Auseinandersetzung mit der Rückforderung erstreckt sich folglich sowohl auf öffentlich-rechtliche Vorschriften als auch auf die Einwendungen und Einreden des Privatrechts.
Nach § 812 Abs. 1 BGB hat der Beamte grundsätzlich jene Leistungen herauszugeben, die er ohne Rechtsgrund erlangt hat. Bei der herauszugebenden "Leistung" handelt es sich um die erlangte Besoldung, Zulage, Ruhegehaltszahlung etc., deren Erstattung die Dienstbehörde begehrt. An dem Rechtsgrund fehlt es in der Regel, weil die erforderliche Grundentscheidung für die Gewährung der Leistung rechtswidrig ist, aufgehoben wurde oder gänzlich fehlt. Bereits hier sollte die rechtliche Überprüfung ansetzen, denn die Frage, ob ein Rechtsgrund vorlag oder nicht, erfordert nicht selten eine vertiefte Auseinandersetzung mit der komplexen Materie des Besoldungs- und Versorgungsrechts selbst.
Eine regelmäßig wiederkehrende Frage ist, ob der Beamte die rechtsgrundlos erlangte Zahlung brutto oder netto erstatten muss. In der Rechtsprechung wurde entschieden, dass sich die Rückforderung auf den Brutto-Betrag erstreckt, auch wenn der Beamte tatsächlich nur über den Netto-Betrag verfügen konnte (vgl. VG Oldenburg, Urteil vom 3. September 2004, Az. 6 A 4558/02, juris, mit Hinweis auf BVerfGE 46, 97, 115). Bei dieser Handhabung gehen die Richter davon aus, dass dem Betroffenen jedenfalls kein steuerlicher Nachteil entsteht, soweit die Rückerstattung als negatives Einkommen ebenfalls steuerlich zu berücksichtigen ist. Dies ist allerdings nur dann möglich, wenn die Rückforderung als werbungskostenähnlicher Aufwand geltend gemacht werden kann (vgl. Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 8. Aufl., § 15 Rn. 66). Entscheidend sind also jeweils die Umstände des Einzelfalls.
Im Einzelfall kann der betroffene Beamte die Einrede der Entreicherung bzw. des Wegfalls der Bereicherung geltend machen. Und zwar ist er nach § 818 Abs. 3 BGB nicht zur Rückerstattung verpflichtet, soweit er nicht mehr um die rechtsgrundlos erlangte Leistung bereichert ist. Denkbar sind insbesondere Fälle, in denen die erlangten Bezüge zur Deckung des Lebensunterhalts vollständig aufgewendet wurden. Konnte der Beamte dagegen auch unter Rückgriff auf die rechtsgrundlos erlangten Beträge ein Sparguthaben oder andere Rücklagen bilden, ist die erlangte Leistung weiterhin in seinem Vermögen vorhanden. Auf die Entreicherung kann sich der Beamte schließlich auch dann nicht berufen, wenn er der verschärften Haftung gem. § 819 Abs. 1 BGB unterliegt. Dies setzt grundsätzlich die positive Kenntnis vom fehlenden Rechtsgrund für die erlangte Leistung voraus. § 12 Abs. 2 S. 2 BBesG erweitert die verschärfte Haftung des Beamten jedoch auch auf solche Fälle, in denen "der [Rechts-]Mangel so offensichtlich war, dass der Empfänger ihn hätte erkennen müssen". Die konkreten Anforderungen ergeben sich aus der Rechtsprechung: Von einem offensichtlichen Mangel ist dann auszugehen, wenn dem Beamten aufgrund seiner Kenntnisse auffallen musste, dass seine Besoldungsmitteilung nicht korrekt war. Erforderlich ist, dass sich ihm die Fehlerhaftigkeit aufdrängen musste. Zweifel genügen hingegen nicht, auch wenn die Möglichkeit einer Rückfrage bei der Dienstbehörde bestanden hätte (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2012, Az. 2 C 4/11, juris)
Der Rückforderungsanspruch durch den Dienstherrn unterliegt der Verjährung. Es gilt die allgemeine Verjährungsfrist von drei Jahren (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2012, Az. 2 C 4/11, juris). In Fällen, in denen die rechtsgrundlose Zahlung über viele Jahre hinweg gewährt wurde, kann daher unter Umstände die entsprechende Einrede erhoben werden. Zu berücksichtigen ist allerdings, dass die Verjährung in der Regel erst mit Ablauf des Jahres beginnt, in dem der Anspruch entstanden ist und der Anspruchsinhaber von den anspruchsbegründenden Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlangt hat oder ohne grobe Fahrlässigkeit hätte erlangen müssen.
Mit Blick auf § 12 Abs. 2 S. 3 BBesG ist die so genannten Billigkeitsentscheidung notwendiger Bestandteil jedes Verfahrens zur Rückförderung überzahlter Dienstbezüge und Versorgungsleistungen. Da das Gesetz die entsprechende Ermessensausübung zwingend vorsieht, ist ein Rückforderungsbescheid auch dann rechtswidrig, wenn im Ergebnis zwar keine Gesichtspunkte der Billigkeit für den betroffenen Beamten sprechen, die Entscheidung durch die Behörde jedoch gänzlich vergessen wurde (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2002, Az. 2 C 2.01, juris). Aus Gründen der Billigkeit kann es z.B. geboten sein, auf einen Teil der Rückforderung zu verzichten. Es soll regelmäßig auf bis zu 30 % der Gesamtsumme verzichtet werden, wenn die rechtsgrundlose Zahlung an den Beamten überwiegend auf ein Verschulden der auszahlenden Behörde zurückgeht (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2012, Az. 2 C 15/10, juris; BVerwG, Urteil vom 26. April 2012, Az. 2 C 4/11, juris). Denkbar sind auch Anpassungen der Modalitäten der Rückerstattung. So kann es der Billigkeit entsprechen, dass die Rückerstattung in monatlichen Raten geltend gemacht wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1999, Az. 2 C 11/99, juris).
Die Form des Rechtsschutzes richtet sich nach der Art und Weise, in der die Behörde die Rückforderung geltend macht. In der weit überwiegenden Zahl der Fälle setzt die Behörde den Rückforderungsbetrag jedoch durch einen Bescheid fest, so dass dieser Bescheid angefochten werden kann. Da es sich um eine besoldungsrechtliche Angelegenheit handelt, ist in vielen Bundesländern ein Vorverfahren durchzuführen, so dass der Bescheid zunächst im Rahmen eines Widerspruchs erneut überprüft wird. Bestehen auch nach dem Erlass eines Widerspruchsbescheids noch Unstimmigkeiten über Grund oder Höhe der Rückforderung, ist schließlich der Rechtsweg zum Verwaltungsgericht eröffnet.
Selbstverständlich entzieht sich die Prüfung der Erfolgsaussichten der erforderlichen Rechtsbehelfe einer pauschalierten Betrachtung und ist daher jeweils nach den konkreten Umständen des Einzelfalls vorzunehmen.
RA Dr. Matthias Schütte
Fachanwalt für Verwaltungsrecht
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