I.

Die Beigeladenen beantragten im November 1963 die Genehmigung für die Einrichtung und den Betrieb eines Linienverkehrs in der Sonderform des Berufsverkehrs auf der Strecke Wildprechting - Watzendorf - Haberskirchen - Hochholzen - Pichelsdorf - Fränkendorf - Kreuzung Ruhstorf/Thannenmais - Reisbach - Reith - Aunkofen - Marklkofen. Zur Begründung gaben sie an, von der Firma Mann und Hummel, Filterwerk in Marklkofen beauftragt zu sein, ab 2. Dezember 1963 Arbeiter von ihrem Wohnort zur Arbeitsstätte und zurück zu befördern.

Im Anhörverfahren erhob der Kläger Einwendungen gegen das Vorhaben der Beigeladenen.

Die Regierung von Niederbayern hatte mit Bescheid vom 14. Mai 1964 einem Antrag des Klägers auf Erteilung der Genehmigung eines Linienverkehrs auf der Strecke Haberskirchen - Reisbach - Dingolfing stattgegeben, jedoch ihm einige Bedienungsverbote auf dem Streckenabschnitt Reisbach - Dingolfing auferlegt. Als der Kläger diese anfocht, erteilte ihm die Regierung eine einstweilige Erlaubnis zum Betrieb der Linie.

Der Kläger machte gegenüber dem Antrag der Beigeladenen geltend, er habe damit gerechnet, daß auch alle Arbeiter aus der Gegend von Haberskirchen seine Linie benutzen würden. Die von den Beigeladenen vorgesehene Strecke decke sich größtenteils mit der seinigen. Soweit sie in Feinheiten von ihr abweiche, mache er ein Ausgestaltungsrecht geltend.

Mit Bescheid vom 7. Dezember 1964 erteilte die Regierung von Niederbayern den Beigeladenen die nachgesuchte Genehmigung bis zum 30. November 1968.

Die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene Klage hatte ebenso wie die Berufung keinen Erfolg.

Der Verwaltungsgerichtshof hat den von den Beigeladenen beantragten Verkehr als einen Linienverkehr in der Sonderform des Berufsverkehrs angesehen und ausgeführt, daß es zweifelhaft sei, ob der Kläger, der nur im Besitze einer einstweiligen Erlaubnis sei, als vorhandener Unternehmer angesehen werden könne. Dem Kläger stehe jedenfalls ein Ausgestaltungsrecht nicht zu. Zwar könne auch eine unwesentliche Verlängerung einer Linie als Ausgestaltung angesehen werden. Von einer Ausgestaltung könne jedoch dann keine Rede mehr sein, wenn eine Linie in ihrem Verlauf völlig verändert werde. Das sei der Fall, wenn der Kläger den Verkehr auf Wildprechting, Kolbach und Pichelsdorf ausdehne. Selbst bei dieser Änderung der Linienführung würde eine Verschlechterung für die Berufstätigen eintreten, weil die Strecke Reisbach - Marklkofen vom Kläger nicht bedient werde; die Berufstätigen müßten daher in Reisbach auf andere Linien umsteigen.

Der Kläger hat die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision eingelegt, mit der er beantragt,

hilfsweise,

Er rügt mangelnde Sachaufklärung. Das Berufungsgericht habe angenommen, daß wenn er den Verkehr bediene, eine Verschlechterung eintreten werde, ohne zuvor zu klären, wie er sich die Bedienung der von seinem Linienverkehr nicht erfaßten Orte vorstelle. Hätte das Berufungsgericht danach gefragt, dann hätte er geantwortet, daß er mit einem besonderen Fahrzeug die Strecke der Beigeladenen zwischen Wildprechting und Marklkofen zu denselben Zeiten und in derselben Reihenfolge befahren werde.

Der Kläger rügt auch Verletzung materiellen Rechts. Zu Unrecht habe der Verwaltungsgerichtshof ihn nicht als "vorhandenen Unternehmer" im Sinne des § 13 Abs. 2 Nr. 2 des Personenbeförderungsgesetzes vom 21. März 1961 - PBefG - angesehen, obgleich der ihm erteilte Genehmigungsbescheid nur wegen der Auflagen angefochten sei. Die Frage, ob der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln Befriedigend bedient werden könne, sei nicht geprüft worden. Die Arbeiter hätten vor der Einrichtung des Berufsverkehrs seine Linie benutzt. Die Genehmigungsbehörde hätte auf jeden Fall den Beigeladenen Bedienungsverbote für die Orte auferlegen müssen, in denen sich Haltestellen seiner Linie befänden.

Die Beigeladenen beantragen,

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er stimmt dem Berufungsurteil zu.

II.

Die Revision bleibt ohne Erfolg.

Das Berufungsgericht hat die ihm nach § 86 VwGO obliegende Pflicht zur Aufklärung des Sachverhalts nicht verletzt. Bei der Prüfung der Frage, ob eine weitere Aufklärung des Sachverhalts erforderlich war, ist von der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts auszugehen. Es meint, daß die vollständige Veränderung einer Linie durch Einbeziehung neuer Strecken nicht mehr eine Ausgestaltung nach § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. c des Personenbeförderungsgesetzes vom 21. März 1961 (BGBl. I S. 241) - PBefG - sei. Danach konnte es auf die vom Kläger für erforderlich gehaltene Aufklärung des Sachverhalts nicht ankommen. Auch der Einsatz eines besonderen Omnibusses zur Bedienung des Berufsverkehrs wäre nach der Auffassung des Berufungsgerichts nicht mehr als eine Ausgestaltung anzusehen.

Das Berufungsgericht hat die Frage, ob der Kläger, der jedenfalls damals nur im Besitz einer einstweiligen Erlaubnis war, als vorhandener Unternehmer angesehen werden kann, offengelassen, weil ihm ein Ausgestaltungsrecht nicht zustehe. Diese Frage durfte aber nicht unentschieden bleiben, weil von ihr abhängt, ob der Kläger überhaupt berechtigt ist, die den Beigeladenen erteilte Genehmigung anzufechten. Wegen des unterschiedlichen Umfanges der Rechtskraft darf auf die Begründetheit einer Klage erst eingegangen werden, wenn ihre Zulässigkeit zu bejahen ist. Deshalb muß sie auch noch in der Revisionsinstanz von Amts wegen geprüft werden.

Der Kläger ist anfechtungsberechtigt (§ 42 Abs. 2 VwGO).

Die Klagebefugnis ergibt sich allerdings nicht daraus, daß der Kläger im Besitz einer einstweiligen Erlaubnis ist und auf Grund dieser Erlaubnis einen Linienverkehr betreibt. Das hat der Senat bereits in BVerwGE 10, 310 (313) ausgesprochen. Zwar ist diese Entscheidung noch unter der Geltung des Gesetzes über die Beförderung der Personen zu Lande vom 4. Dezember 1934 (RGBl. I S. 1217) - PBefG 1934 - ergangen; die in ihr entwickelten Rechtsgrundsätze haben jedoch ihre Bedeutung nicht verloren. Dem Personenbeförderungsgesetz von 1934 war eine einstweilige Erlaubnis unbekannt; die Verwaltungspraxis hatte aber unter Billigung der Rechtsprechung Grundsätze entwickelt, nach denen ein Unternehmer, über dessen Genehmigungsantrag noch nicht unanfechtbar entschieden war, vorläufig zum Verkehr zugelassen werden konnte. § 20 PBefG hat diese Grundsätze übernommen und weiter ausgedehnt; eine sachliche Änderung ist jedoch nicht eingetreten. Die einstweilige Erlaubnis ist als eine vorläufige Zulassung zum Linienverkehr auf 6 Monate begrenzt und gibt ihrem Inhaber keinen Anspruch auf Erteilung der Genehmigung. Dieser erlangt mit ihr noch keine gesicherte Rechtsstellung, die ihn berechtigen könnte, Anfechtungsklage gegen die einem anderen Unternehmer erteilte Genehmigung zu erheben.

Dasselbe gilt auch, wenn derjenige, der einen Antrag auf Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung gestellt hat, einen diesem Antrag entsprechenden Bescheid nach § 15 PBefG erhalten hat, dieser aber von anderen Unternehmern angefochten worden ist. Auch in diesem Falle hat der Antragsteller noch keine gesicherte Rechtsposition erworben, die er mit der Anfechtungsklage verteidigen kann. Die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage und die Ungewißheit, ob der Genehmigungsbescheid Bestand haben wird, verbieten es, den Antragsteller bereits als Inhaber eigener Rechte anzusehen.

Der vorliegende Fall unterscheidet sich jedoch wesentlich von dem erwähnten Sachverhalt, der auch der Entscheidung des Senats in BVerwGE 10, 310 zugrunde lag. Der Genehmigungsbescheid nach § 15 PBefG ist nur vom Kläger selbst und nur insoweit angefochten worden, als ihm Bedienungsverbote beigefügt sind. Diese Bedienungsverbote sind nach der Rechtsprechung des Senats Auflagen im Sinne des § 16 PBefG, die selbständig angefochten werden können. Infolgedessen ist der Genehmigungsbescheid im übrigen unanfechtbar geworden. Damit hat der Kläger eine Rechtsposition erlangt, die der eines vorhandenen Unternehmers entspricht. Da sich die umstrittenen Bedienungsverbote nicht auf den Streckenabschnitt Haberskirchen - Reisbach beziehen, ist die Frage, ob und mit welchem Inhalt sie der Genehmigung beigefügt werden, für diesen Rechtsstreit ohne Bedeutung.

Das angefochtene Urteil beruht auch nicht auf der Verletzung materiellen Bundesrechts.

Das Berufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, daß es sich bei dem von den Beigeladenen beantragten Verkehr nicht um einen Gelegenheitsverkehr in der Form des Verkehrs mit Mietomnibussen (§§ 46 Abs. 2 Nr. 3, 49 PBefG), sondern um einen Linienverkehr in der Sonderform des Berufsverkehrs handelt (§ 43 Nr. 1 PBefG). Das kann nach der Änderung dieser Vorschrift durch das Gesetz vom 24. August 1965 (BGBl. I S. 906) nicht mehr zweifelhaft sein. Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen gegen diese Regelung nicht. Daß beim Linienverkehr objektive Zulassungsvoraussetzungen nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoßen, hat das Bundesverfassungsgericht in dem Beschluß vom 8. Juni 1960 (BVerfGE 11, 168) ausgesprochen. Der für ein bestimmtes Werk durchgeführte und auf die Betriebsangehörigen beschränkte Berufsverkehr mit angemieteten Omnibussen weist sowohl Merkmale des Linienverkehrs - wenn er auf einer bestimmten Strecke regelmäßig zu bestimmten Zeiten durchgeführt wird - als auch solche des Gelegenheitsverkehrs auf, so daß man ihn nicht immer eindeutig einer der beiden Verkehrsarten zurechnen kann. Dennoch ist die Zuordnung des Berufsverkehrs zum Linienverkehr und die damit verbundene Unterwerfung unter die objektiven Zulassungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG gerechtfertigt, weil der kapazitätsmäßig sehr stark ausgedehnte Berufsverkehr erhebliche Auswirkungen auf den allgemeinen Linienverkehr hat. Die Beeinträchtigung dieser Verkehrsart durch eine zu starke Konkurrenz des Berufsverkehrs, die ohne die Prüfung der objektiven Zulassungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG nicht beschränkt werden könnte, wurde zu einer erheblichen Störung, ja Gefährdung geordneter Verhältnisse im Verkehrswesen, an denen ein überragendes Interesse der Allgemeinheit besteht, führen. Der Berufsverkehr trägt nämlich nicht, wie der Gelegenheitsverkehr einem Verkehrsbedürfnis Rechnung, das der Linienverkehr seinem Wesen nach nicht befriedigen kann, sondern nimmt eine Beförderungsaufgabe wahr, die häufig dem Linienverkehr zukommt. Der Gesetzgeber hat andererseits die Besonderheiten, die der Berufsverkehr gegenüber dem allgemeinen Linienverkehr aufweist, gebührend berücksichtigt. § 45 Abs. 4 Satz 2 PBefG bestimmt, § 13 Abs. 2 Satz 2 PBefG bei den in § 43 PBefG geregelten Sonderformen des Linienverkehrs so anzuwenden, daß insbesondere den Belangen von Berufstätigen und Arbeitgebern Rechnung getragen wird.

Das Berufungsgericht hätte allerdings zunächst prüfen müssen, ob der von den Beigeladenen beantragte Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann (§ 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. a PBefG) oder ob er Verkehrsaufgaben vorhandener Unternehmen oder Eisenbahnen übernehmen soll, ohne eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung zu bieten (§ 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. b PBefG). Erst wenn sich bei der Prüfung dieser beiden Versagungsgründe ergibt, daß eine Lücke im Verkehrsangebot besteht, ist eine Ausgestaltung, die § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. c PBefG vorsieht, notwendig, um die Lücke zu schließen (vgl. Urteil des Senats vom 17. April 1964 - BVerwG VII C 79.61 - [Buchholz BVerwG 442.01, § 13 PBefG 1961 Nr. 91).

Nach dem vom Berufungsgericht festgestellten Sachverhalt sind die Voraussetzungen beider Versagungsgründe nicht gegeben. Eine befriedigende Verkehrsbedienung mit den vorhandenen Verkehrsmitteln - das sind die zwischen Haberskirchen und Reisbach verkehrenden Busse des Klägers und die Linie der Bundespost und des Verkehrsunternehmers Glas zwischen Reisbach und Marklkofen - ist nicht gegeben. Mehrere Orte wie Wildprechting. Pichelsdorf und andere werden von der Linie des Klägers nicht bedient. Die Anmarschwege von diesen Orten zu den Haltestellen der Linie des Klägers sind zu groß, als daß sie Berufstätigen - insbesondere bei den Früh- und Spätschichten - noch zugemutet werden könnten. Da den Belangen der Berufstätigen nach § 45 Abs. 2 Satz 4 PBefG besonders Rechnung zu tragen ist, stehen solche Erschwernisse der Annahme einer befriedigenden Verkehrsbedienung entgegen. Dasselbe gilt auch für die Strecke zwischen Reisbach und Marklkofen. Abgesehen vor der dabei eintretenden Unbequemlichkeit des Umsteigens sind auch die Fahrpläne der auf dieser Strecke verkehrenden Linien nicht auf die Schichten des Filterwerks in Marklkofen, dessen Berufstätige die Beigeladenen befördern werden, abgestimmt.

§ 13 Abs. 2 Satz 2 Buchst. b PBefG vermag ebenfalls eine Versagung der von den Beigeladenen beantragten Genehmigung nicht zu rechtfertigen, weil der von ihnen dargebotene Verkehr im Vergleich zu dem vorhandenen eine wesentliche Verbesserung der Verkehrsbedienung bringen wird.

Der Kläger will jedoch durch verschiedene Maßnahmen, sei es durch den Einsatz eines Sonderbusses, oder sei es durch eine teilweise Änderung seiner Linie, erreichen, daß er das Verkehrsaufkommen der Beigeladenen erfassen und befriedigend bedienen kann. Diese Maßnahmen können ihm jedoch nicht zugestanden werden, weil sie über das den vorhandenen Unternehmern in § 13 Abs. 2 Satz 2 Buchst. c PBefG zugebilligte Recht, die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs selbst durchzuführen, hinausgehen. Den Verkehr ausgestalten heißt, daß der vorhandene, vom Unternehmer betriebene Verkehr in Einzelheiten geändert und im Hinblick auf die bestehende unbefriedigende Verkehrsbedienung verbessert wird. Der bisherige Verkehr muß aber in seinem wesentlichen Kern erhalten bleiben. Deshalb können wesentliche Änderungen einer Linie nicht mehr als Ausgestaltung angesehen werden. Sie sind vielmehr eine Umgestaltung. Unter die Ausgestaltung des Verkehrs fallen vor allem Änderungen des Fahrplanes durch Verdichtung, bessere zeitliche Abstimmung des Verkehrs oder durch Verbesserung der Anschlüsse. Neben der Verdichtung des Verkehrs kann auch durch den Einsatz größerer Busse das Platzangebot verbessert werden, um ein gesteigertes Verkehrsbedürfnis zu befriedigen. Zur Schließung einer vorhandenen Lücke im Verkehrsangebot können auch Veränderungen der Linie auf einzelnen Streckenabschnitten in Betracht kommen. Voraussetzung ist aber immer, daß die Linie in ihrem Wesen erhalten bleibt und nicht zu einem anderen Verkehr umgestaltet wird. Deshalb muß die Ausgestaltung immer im Rahmen der vorhandenen Verkehrsrelation bleiben und darf nicht dazu führen, daß eine dem allgemeinen Verkehr dienende Linie, wenn auch nur teilweise in einen reinen Berufsverkehr umgewandelt wird.

Die Maßnahmen, die der Kläger im Rahmen seiner "Ausgestaltung" durchführen will, gehen über die Grenzen hinaus, die dem Recht der vorhandenen Unternehmer in § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. C PBefG gesetzt sind. Setzt der Kläger einen Sonderbus ein, der dieselbe Strecke zu desselben Zeiten wie die für den Berufsverkehr eingesetzten Busse der Beigeladenen fahren soll, so schafft er damit einen neuen Verkehr, der zu dem von ihm betriebenen Linienverkehr in keiner Beziehung steht. Ändert der Kläger dagegen die Linienführung, um auch die Orte Wildprechting, Pichelsdorf und die and der Abzweigung nach Pichelsdorf liegenden Orte zu erfassen, so wird die jetzt bestehende Linie zwischen Haberskirchen und Reisbach weitgehend ungestaltet. Die durch die Änderung der Linienführung bedingte Verlängerung der Strecke ist gegenüber der vorhandenem Strecke sehr groß. Hinzu kommt, daß die Linie des Klägers von Reisbach aus nicht nach Marklkofen führt und sich deshalb auch insoweit nicht müßte der Kläger auch hier eine Änderung der Linienführung vornehmen. Damit wurde aber die jetzige Linienführung in ihrem überwiegenden Teil geändert, so daß von einer im Rahmen der bestehenden Verkehrsrelation bleibenden Ausgestaltung keine Rede mehr sein kann. Die Änderung der Linienführung auf der Strecke zwischen Reisbach und Marklkofen würde auch, da es sich bei dem vom Kläger betriebenen Verkehr um einen allgemeinen Linienverkehr handelt, die Rechte der auf dieser Strecke bereits vorhandenen Linienverkehrsunternehmer beeinträchtigen, so daß sie schon aus diesen Gründen nicht durchführbar wäre. Eine lediglich auf den Raum zwischen Wildprechting und Reisbach begrenzte Änderung der Linienführung würde aber nicht dem entsprechen, was die Beigeladenen mit ihrem Verkehr den Berufstätigen bieten; diese wären dann genötigt, in Reisbach umzusteigen, ohne daß im Rahmen einer dem Kläger bewilligten Ausgestaltung ein guter Übergang auf die anderen Linien gewährleistet wäre.

Das Berufungsgericht hat daher mit Recht ein Ausgestaltungsrecht des Klägers verneint.

Da der Kläger mit seiner Revision erfolglos bleibt, hat er gemäß § 154 Abs. 2 VwGO die Kosten dieses Rechtsstreits zu tragen. Es entspricht der Billigkeit, daß er die den Beigeladenen erwachsenen Kosten zu erstatten hat (§ 162 Abs. 3 VwGO).