BVerwG, 25.04.2014 - BVerwG 8 B 87.13

Der Kläger wendet sich gegen die Nichtzulassung der Revision in dem aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 10. September 2013 ergangenen Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts. Er begehrt vom Beklagten finanzielle Unterstützung in Höhe von 10 Millionen € oder einer vergleichbaren Zinshilfe zur Konsolidierung seiner Finanzen. Den entsprechenden Antrag hat der Beklagte nicht beschieden. Die dagegen gerichtete Untätigkeitsklage blieb vor dem Verwaltungsgericht und dem Oberverwaltungsgericht ohne Erfolg.

Die auf sämtliche drei Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde des Klägers hat keinen Erfolg. Die Grundsatzrüge (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und die Divergenzrüge (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) sind unzulässig; die erhobenen Verfahrensrügen (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) sind jedenfalls unbegründet.

1. Die Grundsatzrüge scheitert bereits daran, dass das Beschwerdevorbringen nicht die Begründungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO erfüllt.

Zielt die Rüge des Beschwerdeführers auf die Nichtbeachtung von Bundesrecht bei der Auslegung und Anwendung von Landesrecht, vermag dies die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nur dann zu begründen, wenn die Auslegung der bundesrechtlichen Norm ihrerseits ungeklärte Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwirft. Das Darlegungserfordernis des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO setzt die Formulierung einer bestimmten, höchstrichterlich noch nicht geklärten und für die Revisionsentscheidung erheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts und außerdem die Angabe voraus, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll (stRspr, vgl. u.a. Beschlüsse vom 2. Oktober 1961 - BVerwG 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91> = Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 18 und vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 <n.F.> VwGO Nr. 26 S. 14). Die Begründungspflicht verlangt, dass sich die Beschwerde mit den Erwägungen des angefochtenen Urteils, auf die sich die aufgeworfene Frage von angeblich grundsätzlicher Bedeutung bezieht, substanziiert auseinandersetzt. Rügt der Beschwerdeführer die Nichtbeachtung von Bundesrecht bei der Auslegung und Anwendung von Landesrecht, müssen die bezeichneten bundesrechtlichen Maßgaben sowie deren Tragweite und Klärungsbedürftigkeit im Hinblick auf die einschlägigen landesrechtlichen Normen sowie die Entscheidungserheblichkeit ihrer Klärung in dem anhängigen Verfahren in der Beschwerdebegründung angegeben werden. Es muss hierbei dargelegt werden, dass und inwiefern die jeweils angeführten bundesrechtlichen Maßgaben Rechtsfragen aufwerfen, die sich nicht aufgrund der bisherigen höchstrichterlichen Rechtsprechung beantworten lassen (Beschlüsse vom 17. August 2009 - BVerwG 6 B 10.09 - [...] Rn. 7 und vom 22. Juli 2013 - BVerwG 6 B 3.13 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 55 = [...] Rn. 4). Daran fehlt es hier hinsichtlich der vom Kläger als klärungsbedürftig aufgeworfenen Fragen.

a) Hinsichtlich der Frage, "ob bei der Beurteilung der Sach- und Rechtslage hier die früheren Sächsischen Finanzausgleichsgesetze, während deren Geltung auch die nichtgebührenfähigen Verluste entstanden sind, bzw. in einem solchen Fall (Subventions- bzw. Zuwendungsanspruch nach Aufhebung der Subventions- bzw. Zuwendungsnorm) allgemein oder im Einzelfall die früheren gesetzlichen Bestimmungen maßgeblich sind, insbesondere auch wenn es insoweit um ein Wiederaufgreifen des Verfahrens (§ 51 VwVfG) geht", wird mit der Beschwerde bereits nicht dargelegt, dass bei der Beantwortung revisibles Recht entscheidungserheblich wäre.

Welche Sach- und Rechtslage für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts maßgeblich ist, ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nach den im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung geltenden materiell-rechtlichen Rechtsvorschriften zu entscheiden (Urteile vom 3. November 1994 - BVerwG 3 C 17.92 - BVerwGE 97, 79 <81 f.> = Buchholz 418.15 Rettungswesen Nr. 1 und vom 31. März 2004 - BVerwG 8 C 5.03 - BVerwGE 120, 246 <250> = Buchholz 428 § 4 Abs. 3 VermG Nr. 20).

Soweit der Kläger in diesem Kontext § 51 LVwVfG und die darin geregelten Vorschriften zum Wiederaufgreifen des Verfahrens unter Hinweis auf § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Bezug nimmt, formuliert er bereits nicht hinreichend konkret eine Frage, deren Beantwortung die Klärung einer bisher ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrunde liegenden Einzelfall hinausgehenden klärungsbedürftigen Rechtsfrage erwarten ließe. Sollte es dem Kläger insoweit um die Frage gehen, welches materielle Recht für eine neue Entscheidung in der Sache bei einem erfolgreichen Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens Anwendung findet, wäre diese Frage bereits nicht entscheidungserheblich, denn das Berufungsgericht hat seine Entscheidung damit begründet, dass es schon an dem erforderlichen Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 LVwVfG fehlt (Rn. 27 UA); die Frage des anzuwendenden materiellen Rechts war für die Vorinstanz mithin gar nicht entscheidungserheblich.

b) An den dargelegten Voraussetzungen fehlt es auch hinsichtlich der mit der Beschwerde aufgeworfenen Frage, ob außerplanmäßige Ausgaben nach § 37 der sächsischen Haushaltsordnung - SäHO - zur Förderung von finanziell in Not geratenen kommunalen Zweckverbänden rechtmäßig sind und insoweit das Gebot kommunaler Gleichbehandlung einen Anspruch des Klägers auf Gewährung einer rechtmäßigen Zuwendung einräumt bzw. ob allein auf der Grundlage des Haushaltsrechts gewährte Zuwendungen (hier: Bedarfszuweisungen) unrechtmäßig sind und das Gebot kommunaler Gleichbehandlung deshalb keinen Anspruch auf Gewährung einer ebenfalls unrechtmäßigen Zuwendung einräumen würde.

Das Beschwerdevorbringen lässt bereits nicht hinreichend erkennen, dass diese Frage auf eine Problematik des revisiblen Rechts führt. Kernpunkt der aufgeworfenen Frage ist die Rechtmäßigkeit der außerplanmäßigen Ausgaben nach § 37 SäHO an andere Zweckverbände. Diese Vorschrift zählt nicht zum revisiblen Recht, sondern gehört zum irrevisiblen sächsischen Landesrecht. Dass eine bestimmte Beantwortung dieser Frage ihrerseits wiederum zu einer Frage des revisiblen Rechts führen kann (hier: Gebot kommunaler Gleichbehandlung), macht die aufgeworfene landesrechtliche Frage jedoch nicht zu einer Frage des revisiblen Rechts von grundsätzlicher Bedeutung. Vielmehr hätte der Kläger gerade bezüglich des revisiblen Rechts eine Grundsatzfrage darlegen müssen; hieran fehlt es jedoch.

2. Die Divergenzrügen haben ebenfalls keinen Erfolg.

Der Zulassungsgrund der Divergenz ist nur dann hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts oder eines anderen der in § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO aufgeführten Gerichte aufgestellten ebensolchen (abstrakten) Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat und die Berufungsentscheidung hierauf beruht; an letzterem fehlt es, wenn sie auch auf eine andere, selbstständig tragende Begründung gestützt ist, für die ihrerseits eine Zulassung nach § 132 Abs. 2 VwGO ausscheidet (Kraft, in: Eyermann, 13. Aufl. 2010, § 132 Rn. 38).

a) Die Divergenzrüge genügt bereits nicht den dargelegten Anforderungen, soweit der Kläger eine Abweichung von den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Oktober 2009 (- BVerwG 1 C 26.08 - BVerwGE 135, 137 <Rn. 19> = Buchholz 316 § 51 VwVfG Nr. 54) und vom 13. Dezember 2011 (- BVerwG 5 C 9.11 - BayVBl 2012, 478) mit der Begründung rügt, das Berufungsgericht sei von dem dort aufgestellten Rechtssatz stillschweigend abgewichen, wonach eine Behörde das Verfahren nach § 51 Abs. 5 LVwVfG i.V.m. §§ 48, 49 LVwVfG im Ermessenswege wiederaufgreifen könne, ohne dass die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 bis 3 LVwVfG vorliegen müssten.

Hier hat das Berufungsgericht selbstständig tragend (Rn. 27 bis 30 UA) darauf abgestellt, dass es an dem erforderlichen Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens fehlt. Dass dieser Rechtssatz seinerseits von einer Entscheidung eines in § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO genannten Gerichts abweicht, wird mit der Beschwerde nicht nachvollziehbar dargelegt.

Im Übrigen würde aber auch das Aufzeigen einer bloß fehlerhaften oder unterbliebenen Anwendung von Rechtssätzen, die das Bundesverwaltungsgericht oder der Gemeinsame Senat der obersten Bundesgerichte oder das Bundesverfassungsgericht in der Rechtsprechung aufgestellt haben, den Zulässigkeitsanforderungen einer Divergenzrüge nicht genügen (Beschluss vom 9. September 2011 - BVerwG 8 B 15.11 - ZOV 2011, 226).

Dem Berufungsurteil ist auch nicht zu entnehmen, dass es den Rechtssatz aufgestellt hätte, dass die Behörde das Verfahren nach § 51 Abs. 5 LVwVfG i.V.m. §§ 48, 49 LVwVfG nur dann im Ermessenswege wiederaufgreifen könne, wenn ein zwingender Wiederaufnahmegrund vorliege.

b) Soweit der Kläger eine Abweichung vom Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. April 2012 (- BVerwG 8 C 18.11 - BVerwGE 143, 50 = Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 112) rügt, legt die Beschwerdebegründung jedenfalls nicht dar, durch welche konkreten Ausführungen das Berufungsgericht einen von der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts abweichenden abstrakten Rechtssatz aufgestellt hätte.

3. Schließlich bleiben auch die vom Kläger geltend gemachten Verfahrensrügen ohne Erfolg. Gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO muss mit dem Beschwerdevorbringen hinreichend substanziiert darlegt werden, welche Verfahrensvorschrift verletzt wurde. Das Rügevorbringen des Klägers genügt diesen Anforderungen an die Darlegungspflicht nicht.

a) Soweit der Kläger rügt, dass das Berufungsgericht das Sächsische Finanzausgleichsgesetz (SächsFAG 2003) fehlerhaft ausgelegt habe (S. 15 f. der Beschwerdebegründung), legt er keinen Verfahrensfehler im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO dar.

b) Soweit der Kläger "offenbare Unrichtigkeiten" der tatbestandlichen Feststellungen im Berufungsurteil als Verfahrensfehler rügt, wiederholt er der Sache nach lediglich den vom Berufungsgericht mit Beschluss vom 5. November 2013 (Bl. 423 ff. der Gerichtsakte) abgelehnten Tatbestandsberichtigungsantrag. Der Kläger unterlässt es, konkrete Verfahrensverstöße durch das Oberverwaltungsgericht aufzuzeigen; vielmehr behauptet er lediglich pauschal, dass das Berufungsurteil auf falschen und unvollständigen tatbestandlichen Feststellungen beruhe. Er wiederholt die Ausführungen zum Tatbestandsberichtigungsantrag und rügt auch in diesem Zusammenhang keine Rechtsfehler, die Verfahrensmängel darstellen würden. Die bloße Unrichtigkeit tatsächlicher Feststellungen des Urteils ist für sich noch kein Verfahrensmangel (Beschlüsse vom 3. Januar 2005 - BVerwG 2 B 46.04 - [...] Rn. 11 und vom 9. Dezember 2010 - BVerwG 4 B 49.10 - [...] Rn. 6). Dass das Oberverwaltungsgericht bei seiner rechtlichen Würdigung entgegen § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO von einem falschen oder unvollständigen Sachverhalt ausgegangen wäre und wesentliche Bekundungen des Klägers nicht berücksichtigt oder ihm Erklärungen unterstellt hätte, die er nicht abgegeben hat (vgl. hierzu Beschluss vom 18. Januar 2006 - BVerwG 6 B 73.05 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 2 VwGO Nr. 13 Rn. 5), hat der Kläger in der Beschwerdebegründung nicht konkret dargelegt und ist überdies auch sonst nicht ersichtlich.

c) Auch mit seiner Rüge, bei dem Berufungsurteil handele es sich um eine Überraschungsentscheidung, weil das Berufungsgericht die Voraussetzungen des § 51 LVwVfG als nicht erfüllt angesehen und die Rechtsauffassung vertreten habe, das Gebot kommunaler Gleichbehandlung räume keinen Anspruch auf Gewährung einer unrechtmäßigen Zuwendung ein, hat der Kläger keinen Erfolg. Allerdings ist es dem Gericht nach Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO verwehrt, die Beteiligten mit nicht zu erwartenden tatsächlichen oder rechtlichen Gesichtspunkten zu überraschen (BVerfG, Beschluss vom 19. Mai 1992 - 1 BvR 986/91 - BVerfGE 86, 133 <144 f.>; BVerwG, Beschluss vom 25. April 2001 - BVerwG 4 B 31.01 - NVwZ-RR 2001, 798 <800>). Dies ist jedoch weder in Bezug auf die Voraussetzungen des § 51 LVwVfG noch in Bezug auf das Gebot kommunaler Gleichbehandlung hier geschehen. Dass die Voraussetzungen des § 51 LVwVfG zu erörtern sein würden, konnte der Kläger bereits dem Beschluss vom 21. Mai 2010 entnehmen, mit dem das Oberverwaltungsgericht die Berufung zugelassen hatte (OVG 4 A 46/08, S. 2 BA); in der Folge hat der Kläger zu diesem Punkt auch schriftsätzlich vorgetragen (etwa Schriftsatz vom 3. August 2011, Bl. 231 der Gerichtsakte). Dass es auf Fragen der kommunalen Gleichbehandlung ankommen könnte, hat der Kläger selbst bereits in seiner Klageschrift vom 1. Juni 2004 (VG 6 K 810/04 Bl. 5 der Gerichtsakte) deutlich gemacht, wo er ausgeführt hat: "Der Antrag des AZV P. auf Konsolidierung bzw. Finanzunterstützung wurde zuletzt auch mit dem Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung begründet". Dass in diesem Kontext die Frage relevant werden konnte, ob im Hinblick auf eine "Gleichbehandlung im Unrecht" ein Anspruch des Klägers aus dem Gebot kommunaler Gleichbehandlung zu verneinen ist, lag auf der Hand; bei einem anwaltlich vertretenen Beteiligten darf das Gericht davon ausgehen, dass sich der Prozessbevollmächtigte mit der maßgeblichen Sach- und Rechtslage hinreichend vertraut gemacht hat (Beschluss vom 25. April 2001 a.a.O. S. 800). Die diesbezüglichen Erwägungen des Berufungsgerichts waren damit nicht überraschend und verstießen nicht gegen den Grundsatz des rechtlichen Gehörs.

Zu Unrecht rügt der Kläger weiter, dass das Oberverwaltungsgericht entgegen einer früheren Mitteilung überraschend im Berufungsurteil davon ausgegangen sei, dem SächsFAG 2003 lasse sich keine Anspruchsgrundlage für die vom Kläger begehrten Bedarfszuweisungen entnehmen. Denn mit Schriftsatz vom 10. Januar 2013 (Bl. 286 der Gerichtsakte) hatte der Beklagte vorgetragen, dass § 22 SächsFAG 2003 aus seiner Sicht keine taugliche Anspruchsgrundlage zugunsten des Klägers darstelle. Im Anschluss daran hat das Berufungsgericht mit Hinweisschreiben vom 11. März 2013 (Bl. 315 der Gerichtsakte) darauf aufmerksam gemacht, dass "in Bezugnahme auf die Anspruchsgrundlage § 22 FAG 2003 ... nunmehr auch eine andere als die bisher vom Senat vertretene Auffassung" in Betracht käme. Damit ist dem Kläger hinreichend rechtliches Gehör gewährt worden.

d) Soweit der Kläger im Hinblick auf die Anwendung des § 51 Abs. 5 VwVfG einen Verfahrensfehler rügt, macht er der Sache nach dessen falsche Anwendung durch das Berufungsgericht geltend; dies stellt jedoch keinen nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zu rügenden Verfahrensmangel dar.

e) An der hinreichenden Darlegung eines Verfahrensfehlers im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO fehlt es auch, soweit der Kläger weiter rügen sollte, dass der vorsorglich am 14. Mai 2013 gestellte Antrag auf Gewährung einer außerplanmäßigen Ausgabe nach § 37 SäHO trotz fehlender Bescheidung durch die Behörde und trotz fehlenden Vorverfahrens vom Berufungsgericht mitentschieden worden sei. Dem Berufungsurteil ist nicht zu entnehmen, dass es über diesen Antrag entschieden hätte. Offenbar hält der Kläger ausweislich seines Schriftsatzes vom 3. März 2014 (Bl. 503 der Gerichtsakte) diese Rüge deshalb auch nicht mehr aufrecht.

f) Auch die Rüge, dass die angeblich fehlerhafte Ablehnung des Befangenheitsantrages gegen den Berichterstatter in der ersten Instanz hier einen beachtlichen Verfahrensfehler darstelle, hat keinen Erfolg. Denn unbeschadet der Frage, ob die Ablehnung des Befangenheitsantrages in der Eingangsinstanz tatsächlich fehlerhaft erfolgte, ist von der Beschwerde nicht hinreichend dargetan, inwiefern das Berufungsurteil auf diesem Mangel beruhen könnte. Der Kläger behauptet lediglich, dass dieser Mangel aus der ersten Instanz auch in der Berufungsinstanz fortgewirkt habe und nicht durch eine fehlerfreie Entscheidung des Berufungsgerichts geheilt oder "überholt" worden sei. Diese Argumentation ist so nicht nachvollziehbar, weil dem Berufungsgericht die gleiche umfassende Entscheidungskompetenz zustand wie dem Verwaltungsgericht. Mit dem Beschwerdevorbringen ist nicht dargelegt noch ist sonst ersichtlich, wie eine etwaige fehlerhafte personelle Besetzung im erstinstanzlichen Verfahren auf das Berufungsverfahren durchschlagen könnte.

g) Auch die Besetzungsrüge hat keinen Erfolg. Das diesbezügliche Beschwerdevorbringen erfüllt jedenfalls nicht die Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO.

Eine Besetzungsrüge ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur dann zulässig vorgebracht, wenn der Beschwerdeführer die nach seiner Meinung den Mangel begründenden Tatsachen in einer Weise darlegt, die dem Revisionsgericht deren Beurteilung ermöglichen (vgl. u.a. Beschluss vom 17. Dezember 1982 - BVerwG 8 CB 83.80 - Buchholz 310 § 138 Ziff. 1 VwGO Nr. 24). Dies erfordert eine Auseinandersetzung mit den Einzelheiten der einschlägigen Geschäftsverteilung sowie ggf. die Einholung von Erkundigungen und die Vornahme eigener Ermittlungen, um sich über das Vorgehen des Gerichts Aufklärung zu verschaffen; andernfalls handelt es sich um eine unbeachtliche Rüge "auf Verdacht" (Beschlüsse vom 27. Juni 1995 - BVerwG 5 B 53.95 -Buchholz § 132 Abs. 2 Ziff. 3 VwGO Nr. 9 und vom 15. Juli 2010 - BVerwG 4 BN 13.10 <4 BN 21.09> [...] Rn. 9 m.w.N.).

Diese Anforderungen erfüllt das Beschwerdevorbringen nicht. Der Kläger macht im Wesentlichen nur geltend, die nach Art. 101 Abs. 1 Satz 1 GG vorzunehmende Besetzung des Oberverwaltungsgerichts entspreche nicht der vom Berufungssenat selbst noch in der Prozessvorschau 2013 angekündigten Besetzung. Die Vertretung eines an sich zuständigen Berufsrichters des 4. Senats des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts erschließe sich weder aus dem Beschluss über die Geschäftsverteilung innerhalb des 4. Senats für das Geschäftsjahr 2013 noch aus den zwischenzeitlich eingesehenen zwei Gerichtsakten. Dass der an sich zuständige Berufsrichter "vertreten" werde, genüge nicht dem für die Geschäftsverteilung notwendigen Bestimmtheitsgrundsatz (Krankheit, Urlaub etc.). Mit der Geschäftsverteilung des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts insgesamt (und nicht nur dessen 4. Senats) setzt sich der Kläger hingegen nicht auseinander. Gerade aus dieser Geschäftsverteilung ergeben sich jedoch die maßgeblichen Vertretungsregeln bei Verhinderung eines Senatsmitglieds, jedenfalls wenn dieser Senat mit lediglich drei Berufsrichtern besetzt ist, wie es hier ausweislich der nur drei Berufsrichter betreffenden Vertretungsregel in dem von der Beschwerde beigefügten Geschäftsverteilungsplan für den erkennenden 4. Senat offenbar der Fall gewesen ist.

h) Soweit der Kläger die Aktenwidrigkeit der Entscheidung rügt, weil in Randnummer 17 des Berufungsurteils die Rede von drei Bänden Gerichtsakten und einem Ordner Verwaltungsvorgänge sei, ist dem nicht zu folgen. Ausweislich der vorliegenden Akten existierten zum Zeitpunkt der Berufungsentscheidung drei Bände Gerichtsakten (ein Band der ersten Instanz und zwei Bände der Berufungsinstanz) sowie ein Ordner Verwaltungsvorgänge. Das Beschwerdevorbringen ist vor diesem Hintergrund nicht nachvollziehbar.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 47 Abs. 1 und 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.