BVerwG, 21.12.2011 - BVerwG 4 B 14.11 - Verpflichtung zur Neubewertung des Plangebiets bei Überplanung einer bestehenden Gemengelage wegen § 50 S. 1 BImSchG und Art. 12 Abs. 1 Seveso-II-Richtlinie als Rechtsfrage

Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 21.12.2011, Az.: BVerwG 4 B 14.11
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Beschluss
Datum: 21.12.2011
Referenz: JurionRS 2011, 32224
Aktenzeichen: BVerwG 4 B 14.11
 

Verfahrensgang:

vorgehend:

VG Frankfurt am Main - 29.05.2009 - AZ: 8 K 2581/05 .F(2)

VGH Hessen - 13.01.2011 - AZ: 3 A 1987/09

Rechtsgrundlagen:

§ 50 S. 1 BImSchG

Art. 12 Abs. 1 Seveso-II-Richtlinie

Fundstellen:

BauR 2012, 600-602

BBB 2012, 60

FStBay 2013, 218-222

FuB 2012, 95-96

NZBau 2012, 155-156

ZfBR 2012, 252-254

Redaktioneller Leitsatz:

  1. 1.

    Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass ein Gericht das von ihm entgegengenommene Vorbringen sowohl zur Kenntnis genommen als auch in seine Erwägungen einbezogen hat. Nur bei deutlichen gegenteiligen Anhaltspunkten kann ein Verstoß gegen den Grundsatz des rechtlichen Gehörs und die Begründungspflicht angenommen werden.

  2. 2.

    Eine Gemeinde ist nicht stets verpflichtet, mit der Änderung eines Bebauungsplans, durch den mit dem Ziel der Steuerung des Einzelhandels die neueste Fassung der Baunutzungsverordnung als maßgeblich erklärt wird, zugleich alle weiteren anstehenden städtebaulichen Ziele umzusetzen. Das Abwägungsgebot (§ 1 Abs. 7 BauGB) erlaubt es, in einem ersten Schritt eine Änderung des Bebauungsplans mit dem Ziel der Anwendbarkeit der neuesten Fassung der Baunutzungsverordnung zu beschließen und die Lösung der weiteren Probleme nach Durchführung des vorgesehenen Verfahrens (§§ 3 ff. BauGB) zu einem späteren Zeitpunkt vorzunehmen.

  3. 3.

    Die Gemeinde darf von einer abschließenden Konfliktbewältigung im Bebauungsplan Abstand nehmen, wenn bei vorausschauender Betrachtung die Durchführung der als notwendig erkannten Konfliktlösungsmaßnahmen außerhalb des Planungsverfahrens auf der Stufe der Verwirklichung der Planung sichergestellt ist. Dies hat die Gemeinde prognostisch zu beurteilen. Ist die künftige Entwicklung im Zeitpunkt der Beschlussfassung hinreichend sicher abschätzbar, darf sie dem bei ihrer Abwägung Rechnung tragen.

  4. 4.

    Ein Bauvorhaben für einen großflächigen Einzelhandelsbetrieb kann erst genehmigt werden, wenn die von ihm zu erwartenden Auswirkungen mit den jeweils maßgeblichen Vorschriften - § 11 Abs. 3 BauNVO oder § 34 Abs. 3 BauGB - vereinbar sind. Es kommt im Wesentlichen auf eine sachkundige Analyse der Marktverhältnisse an. Ob derartige Gutachten von der Genehmigungsbehörde im Rahmen der Amtsaufklärung eingeholt oder vom Bauherrn angefordert werden, lässt sich in einem Revisionsverfahren nicht rechtsgrundsätzlich klären.

In der Verwaltungsstreitsache
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 21. Dezember 2011
durch
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz und Dr. Jannasch
beschlossen:

Tenor:

Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 13. Januar 2011 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 306 563 € festgesetzt.

Gründe

1

Die auf die Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützte Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision bleibt ohne Erfolg.

2

1. Die Verfahrensrüge greift nicht durch. Die Klägerin bemängelt als Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO) sowie des Gebots, in dem Urteil die Gründe anzugeben, die für die richterliche Überzeugung leitend gewesen sind (§ 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO), dass der Verwaltungsgerichtshof nicht auf ihren Vortrag eingegangen sei, der ihrem Begehren entgegenstehende Änderungsbebauungsplan leide an einem Abwägungsfehler, da die Beklagte Umfang und Reichweite des Bestandsschutzes von mehreren Einzelhandelsbetrieben in seinem Geltungsbereich verkannt habe.

3

Der Anspruch auf rechtliches Gehör und die Begründungspflicht verpflichten das Gericht, in den Entscheidungsgründen für die Beteiligten und zur Überprüfung durch das Rechtsmittelgericht nachvollziehbar darzulegen, aus welchen Gründen des materiellen Rechts oder des Prozessrechts nach Meinung des Gerichts dem Vortrag eines Beteiligten, jedenfalls soweit es sich um einen zentralen Punkt seiner Rechtsverfolgung handelt, nicht zu folgen ist (Beschluss vom 18. Oktober 2006 - BVerwG 9 B 6.06 - Buchholz 310 § 108 Abs. 2 VwGO Nr. 66). Grundsätzlich ist allerdings davon auszugehen, dass ein Gericht das von ihm entgegengenommene Vorbringen sowohl zur Kenntnis genommen als auch in seine Erwägungen einbezogen hat. Nur bei deutlichen gegenteiligen Anhaltspunkten kann ein Verstoß gegen den Grundsatz des rechtlichen Gehörs und die Begründungspflicht angenommen werden (vgl. z.B. Beschluss vom 10. Mai 1999 - BVerwG 7 B 300.98 - [...] Rn. 6). Davon ist vorliegend nicht auszugehen. Gegen einen derartigen Verstoß spricht bereits, dass der Verwaltungsgerichtshof den - erstinstanzlichen - Vortrag der Klägerin, die Beklagte habe bei Aufstellung des Bebauungsplans die Reichweite des Bestandsschutzes verkannt, ausdrücklich in seinem Urteil wiedergegeben hat (UA S. 6). Ferner hat sich der Verwaltungsgerichtshof ausführlich mit der Wirksamkeit des Bebauungsplans auseinandergesetzt (vgl. UA S. 12 - 27) und in diesem Zusammenhang der Beklagten attestiert, auch die Interessen der im Plangebiet bereits ansässigen Unternehmen unter dem Gesichtspunkt des Bestandsschutzes ausreichend in die Abwägung eingestellt zu haben (UA S. 23). Er hat mithin den Sachverhalt anders gewürdigt, als es die Klägerin für geboten hält. Darin liegt kein Gehörsverstoß.

4

2. Das Beschwerdevorbringen ergibt nicht, dass die Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen wäre. Nicht jede Frage sachgerechter Auslegung und Anwendung einer Vorschrift enthält gleichzeitig eine gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO erst im Revisionsverfahren zu klärende Fragestellung. Nach der Zielsetzung des Revisionszulassungsrechts ist Voraussetzung vielmehr, dass der im Rechtsstreit vorhandene Problemgehalt aus Gründen der Einheit des Rechts einschließlich gebotener Rechtsfortentwicklung eine Klärung gerade durch eine höchstrichterliche Entscheidung verlangt. Das ist nach der ständigen Rechtsprechung aller Senate des Bundesverwaltungsgerichts dann nicht der Fall, wenn sich die aufgeworfene Rechtsfrage auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne weiteres beantworten lässt. So liegt es hier.

5

2.1 Die Beschwerde wirft die Frage auf:

 Verpflichten § 50 Satz 1 BImSchG und Art. 12 Abs. 1 Seveso-II-Richtlinie den Planungsträger dazu, bei der Überplanung einer bestehenden Gemengelage das Plangebiet einer Neubewertung zu unterziehen und durch einschränkende Festsetzungen darauf hinzuwirken, dass bislang zulässige und unter die Seveso-II-Richtlinie fallende (Störfall-) Betriebe ohne angemessene Abstände zur schutzbedürftigen Wohnbebauung nicht mehr angesiedelt werden können?
6

Diese Frage rechtfertigt die Zulassung der Revision schon deswegen nicht, da sie sich in dieser Allgemeinheit in einem Revisionsverfahren nicht stellen würde. Denn die Besonderheit des vorliegend zu beurteilenden Bebauungsplans besteht darin, dass mit ihm erklärtermaßen das Ziel verfolgt werden soll, unter Beibehaltung der Industriegebietsfestsetzungen im bisherigen Umfang eine weitere Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe durch Anwendung der Baunutzungsverordnung 1990 zu beschränken (UA S. 4). Eine Gemeinde ist nicht stets verpflichtet, mit der Änderung eines Bebauungsplans, durch den mit dem Ziel der Steuerung des Einzelhandels die neueste Fassung der Baunutzungsverordnung als maßgeblich erklärt wird, zugleich alle weiteren anstehenden städtebaulichen Ziele umzusetzen. Insbesondere können zur Lösung der weiteren Probleme, die im Hinblick auf eine bestehende Gemengelage oder die Beurteilung von Störfall-Betrieben angestrebt wird, umfangreiche Ermittlungen des Sachverhalts unter Zuhilfenahme von Gutachtern erforderlich sein. In einer derartigen Situation erlaubt es das Abwägungsgebot (§ 1 Abs. 7 BauGB), in einem ersten Schritt eine Änderung des Bebauungsplans mit dem Ziel der Anwendbarkeit der neuesten Fassung der Baunutzungsverordnung zu beschließen und die Lösung der weiteren Probleme nach Durchführung des vorgesehenen Verfahrens (§§ 3 ff. BauGB) sowie gehöriger Ermittlung und Würdigung des Sachverhalts (§ 4a BauGB) und Erstellung der für die Abwägungsentscheidung durch den Gemeinderat erforderlichen Unterlagen zu einem späteren Zeitpunkt vorzunehmen.

7

Bei einer Einschränkung von Einzelhandelsbetrieben durch Anwendung der BauNVO 1990 kommt als weitere Besonderheit hinzu, dass damit zugleich Betriebe mit - im Gegensatz zu üblichen Industriebetrieben - größerem Publikumsverkehr nicht mehr zulässig sind. Die Folgen möglicher schwerer Unfälle im Sinne von Art. 12 der Seveso-II-Richtlinie werden somit nicht vergrößert, sondern eher begrenzt. Demgegenüber meint die Beschwerde, die Frage, ob Art. 12 der Seveso-II-Richtlinie ein Verschlechterungsverbot zu entnehmen sei, bedürfe grundsätzlicher Klärung. Sie legt jedoch nicht dar, dass es durch die hier vorgenommene Änderung des Bebauungsplans überhaupt zu einer Verschlechterung gegenüber der früheren Rechtslage kommt.

8

Somit unterscheidet sich der vorliegend zu beurteilende Sachverhalt von demjenigen, der Gegenstand des von der Beschwerde in Bezug genommenen Vorlagebeschlusses des Senats vom 3. Dezember 2009 - BVerwG 4 C 5.09 - Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 209 war (vgl. hierzu inzwischen die Schlussanträge der Generalanwältin Sharpston vom 14. April 2011 sowie das Urteil des EuGH vom 15. September 2011 in der Rechtssache C-53/10, BauR 2011, 1937). Denn dort ging es um die Neuansiedlung eines Einzelhandelsbetriebes, während der hier streitige Bebauungsplan die Errichtung weiterer Einzelhandelsbetriebe gerade einschränken soll.

9

Davon abgesehen würde sich die von der Beschwerde aufgeworfene Frage in einem Revisionsverfahren nicht stellen, da die Beklagte im vorliegenden Fall die Konfliktlage gesehen und in ihre Abwägung eingestellt sowie überdies nach der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs in nicht zu beanstandender Weise abgewogen hat. Die von der Beschwerde vermisste "Neubewertung" hat somit stattgefunden. Die Beklagte hat auch geprüft, ob "einschränkende Festsetzungen" vorzunehmen sind. Dabei ist der Verwaltungsgerichtshof davon ausgegangen, dass eine Verschlechterung im Sinne der Seveso-II-Richtlinie nicht eintritt (UA S. 20). Nach seinen Feststellungen ist die Wohnbebauung seit langem vorhanden (UA S. 17).

10

Im Übrigen ist in der Rechtsprechung des beschließenden Senats bereits geklärt, dass das Trennungsgebot für die Überplanung einer bereits bestehenden Gemengelage (beispielsweise zwischen Gewerbe und Wohnen) keine strikte Geltung beansprucht. Der Grundsatz lässt insbesondere dann Ausnahmen zu, wenn das Nebeneinander von Gewerbe und Wohnen schon seit längerer Zeit und offenbar ohne größere Probleme bestanden hat (Beschluss vom 13. Mai 2004 - BVerwG 4 BN 15.04 - [...] Rn. 4 m.w.N.). Diese in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwickelten Grundsätze legt der Verwaltungsgerichtshof seiner Entscheidung zugrunde.

11

Ob im Hinblick auf bestehende Betriebe bei einer Bebauungsplanänderung im Hinblick auf § 50 BImSchG und Art. 12 Abs. 1 Seveso-II-Richtlinie im Rahmen der gebotenen Abwägung Abstände zu einer Wohnbebauung vorzusehen sind, bestimmt sich im Übrigen nach den Umständen des Einzelfalls. Einen grundsätzlichen Klärungsbedarf lässt auch die Beschwerde nicht erkennen.

12

2.2 Auch die Frage:

 Kann in der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für einen der Störfallverordnung unterliegenden Betrieb die Wahrung von Abständen gegenüber schutzbedürftigen Nutzungen aufgegeben und der Konflikt damit außerhalb des Bebauungsplans auf der Ebene der nachfolgenden immissionsschutzrechtlichen Genehmigung gelöst werden?,

rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision, da sie teilweise in der Rechtsprechung geklärt und im Übrigen in einem Revisionsverfahren nicht entscheidungserheblich ist. Die Beschwerde bezieht sich dabei auf die Aussage des Verwaltungsgerichtshofs, die Beklagte sei in ihrer Planungsentscheidung davon ausgegangen, dass bei der Neuansiedlung von Störfallbetrieben im Plangebiet diese wie auch bisher auf die Schutzansprüche der benachbarten Wohnbebauung Rücksicht zu nehmen hätten und Erweiterungen oder Neuansiedlungen nur in Betracht kämen, wenn diese nicht mit vorhandenen Nutzungen kollidieren. Die Beklagte habe daher nicht auf angemessene Abstände "verzichtet", sondern planerisch auf die vorhandene Gemengelage reagiert und zum Ausdruck gebracht, dass die einzelnen Schutzabstände sinnvoll nur in den jeweiligen Einzelgenehmigungsverfahren festgelegt werden könnten (UA S. 22).

13

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass die Gemeinde von einer abschließenden Konfliktbewältigung im Bebauungsplan Abstand nehmen darf, wenn bei vorausschauender Betrachtung die Durchführung der als notwendig erkannten Konfliktlösungsmaßnahmen außerhalb des Planungsverfahrens auf der Stufe der Verwirklichung der Planung sichergestellt ist (vgl. Beschluss vom 15. Oktober 2009 - BVerwG 4 BN 53.09 - BRS 74 Nr. 17 m.w.N.). Dies hat die Gemeinde prognostisch zu beurteilen; ist die künftige Entwicklung im Zeitpunkt der Beschlussfassung hinreichend sicher abschätzbar, darf sie dem bei ihrer Abwägung Rechnung tragen (Beschluss vom 2. April 2008 - BVerwG 4 BN 6.08 - BRS 73 Nr. 20 m.w.N.). Um die Durchführung der als Folge planerischer Festsetzungen gebotenen Maßnahmen einem anderen Verfahren im Sinne der Rechtsprechung des Senats überlassen zu können, muss die Gemeinde hinreichend sicher darauf vertrauen dürfen, dass dort für die offengebliebenen Fragen eine sachgerechte Lösung gefunden werden wird. Davon ist die Beklagte vorliegend ausgegangen.

14

Die hier umstrittene Änderung des Bebauungsplans setzt unverändert ein Industriegebiet nach § 9 BauNVO fest. Weitere Festlegungen über die Art der zulässigen Industriebetriebe werden nicht getroffen. Anders als in dem dem Beschluss des Senats vom 16. März 2010 - BVerwG 4 BN 66.09 - (Buchholz 406.25 § 50 BImSchG Nr. 7 Rn. 26) zugrunde liegenden Sachverhalt, in dem der Bebauungsplan die Errichtung eines Kraftwerks ermöglicht hat und auch ermöglichen sollte, soll hier die Entscheidung über die besondere Art des Industriebetriebs dem bau- und immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren überlassen bleiben. Dieses Vorgehen wirft keine Fragen von grundsätzlicher Bedeutung auf, die in einem Revisionsverfahren zu klären wären. Denn in einem derartigen Fall darf eine Gemeinde grundsätzlich davon ausgehen, dass im Hinblick auf die Vielfalt möglicher Industriebetriebe und die unterschiedlichen Anforderungen, die im bau- und immissionsschutzrechtlichen Verfahren an eine Anlage zu stellen sind, das Genehmigungsverfahren der geeignete Ort für die Konfliktbewältigung darstellt. In diesem sind in jedem Fall die Anforderungen, die sich aus § 15 BauNVO ergeben, zu beachten. Daraus kann sich ergeben, dass Vorhaben, die ihrer besonderen Art gemäß einen bestimmten Abstand zu Wohngebieten einzuhalten haben, in einer Gemengelage der hier vorliegenden Art nicht zulässig sind. Störfallbetriebe im Sinne der 12. BImSchV und der Seveso-II-Richtlinie sind möglicherweise von vornherein nicht (mehr) zulässig. Dies kann jedoch erst im entsprechenden Genehmigungsverfahren nach Ermittlung und Würdigung des Sachverhalts im Einzelfall geprüft und entschieden werden. Welche Anforderungen sich in diesem Zusammenhang bei Anwendung von § 3 Abs. 3 und § 5 der 12. BImSchV in europarechtskonformer Auslegung im Einzelfall ergeben, wäre im vorliegenden Verfahren nicht zu klären. Auch insoweit beurteilt sich die Frage, unter welchen Umständen eine Konfliktlösung außerhalb des Planungsverfahrens hinreichend sicher ist, nach den Gegebenheiten des Einzelfalles und entzieht sich einer abstrakten Klärung (Beschluss vom 14. Juli 1994 - BVerwG 4 NB 25.94 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 75 S. 12).

15

2.3 Auch aus der Frage:

 Ist ein Vorhaben nach § 30 Abs. 1 BauGB erst dann planungsrechtlich zulässig, wenn im Falle von Zweifeln an den tatsächlichen Voraussetzungen der Tatbestandsmerkmale - etwa zur Art der baulichen Nutzung und zur Sicherung der Erschließung - [diese] durch Gutachten nachgewiesen sind und ist die Ablehnung eines darauf gerichteten Bauvorbescheids vor der Führung dieses Nachweises rechtmäßig? Ist ein solcher Nachweis vom Bauherren zu führen oder obliegt die Sachverhaltsermittlung der Baugenehmigungsbehörde im Rahmen des Untersuchungsgrundsatzes aus § 24 LVwVfG?,

ergibt sich nicht die grundsätzliche Bedeutung der Sache. In dieser Allgemeinheit würde sich die Frage in einem Revisionsverfahren ohnehin nicht stellen. Der Verwaltungsgerichtshof ist davon ausgegangen (UA S. 31), bei der Frage, ob das Bauvorhaben der Klägerin in dem durch den früheren Bebauungsplan festgesetzten Industriegebiet habe zugelassen werden können, sei von der Klägerin der Nachweis zu erbringen gewesen, dass das Vorhaben nicht vorwiegend der übergemeindlichem Versorgung dienen solle (vgl. § 11 Abs. 3 BauNVO 1968). Gleiches habe für den Nachweis einer verkehrlichen Erschließung zu gelten (UA S. 32).

16

Im Übrigen ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass ein Bauvorhaben für einen großflächigen Einzelhandelsbetrieb erst genehmigt werden kann, wenn die von ihm zu erwartenden Auswirkungen mit den jeweils maßgeblichen Vorschriften - § 11 Abs. 3 BauNVO oder § 34 Abs. 3 BauGB - vereinbar sind. Für § 11 Abs. 3 BauNVO 1968 ist in der Rechtsprechung geklärt, dass die Frage, ob Einkaufszentren und Verbrauchermärkte vorwiegend der übergemeindlichen Versorgung dienen sollen, im Hinblick auf Lage, Umfang und Zweckbestimmung des Unternehmens nach objektiven Kriterien zu bestimmen ist. Es kommt daher im Wesentlichen auf eine sachkundige Analyse der Marktverhältnisse (und nicht etwa auf die subjektiven Vorstellungen oder unternehmerischen Zielsetzungen des Betreibers) an (Beschluss vom 1. September 1989 - BVerwG 4 B 99.89 - Buchholz 406.12 § 11 BauNVO Nr. 15 S. 10). Dies erfordert in vielen Fällen das Einholen von Gutachten (Urteile vom 11. Oktober 2007 - BVerwG 4 C 7.07 - BVerwGE 129, 307 Rn. 16 ff. [BVerwG 11.10.2007 - BVerwG 4 C 7.07] und vom 17. Dezember 2009 - BVerwG 4 C 1.08 - BVerwGE 136, 18 Rn. 16). Ob derartige Gutachten von der Genehmigungsbehörde im Rahmen der Amtsaufklärung eingeholt oder vom Bauherrn angefordert werden, ließe sich in einem Revisionsverfahren nicht rechtsgrundsätzlich klären. Der Verwaltungsgerichtshof ist vorliegend zu dem Ergebnis gelangt, erst mit der Vorlage des Markt- und des Verkehrsgutachtens sei das Bauvorhaben der Klägerin prüffähig gemacht worden (UA S. 33). Bei den Angaben in der Bauvoranfrage und in der Klageschrift habe es sich nicht um eine sachkundige Marktanalyse gehandelt; auch habe nicht allein aufgrund der Lage des Baugrundstücks ohne weiteres ausgeschlossen werden können, dass dieses überörtliche Verkehrsströme beeinflussen werde (UA S. 32). Ein noch nicht prüffähiges Vorhaben kann nicht genehmigt werden (vgl. hierzu auch Beschluss vom 12. April 2011 - BVerwG 4 B 6.11 - BauR 2011, 1299 zu einem Vorhaben im Außenbereich). Daher ist es folgerichtig und wirft keine grundsätzlichen Fragen auf, wenn der Verwaltungsgerichtshof in Würdigung des Verfahrensablaufs im Einzelfall zu dem Ergebnis gelangt ist, vor der Vorlage der Gutachten habe kein Anspruch auf Erteilung eines positiven Bauvorbescheids bestanden.

17

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung (3/4 von 408 750 €) auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.

Prof. Dr. Rubel

Dr. Gatz

Dr. Jannasch

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