BVerwG, 23.03.2011 - BVerwG 8 C 6.10

Die Beteiligten streiten über die tatsächliche Durchführung von Investitionen auf dem Grundstück R. Straße ... in W. (Flur 2 der Gemarkung F., Flurstück ..., 485 m²).

Im Juli 1990 beantragten die Klägerinnen als Rechtsnachfolgerinnen von Oskar R. und dessen Ehefrau die vermögensrechtliche Restitution dieses Grundstücks.

Die Beigeladenen bewohnen das Gebäude auf dem Grundstück seit 1965 und betreiben dort seit längerem eine Arztpraxis. Seit 1980 suchten sie mit den zuständigen Stellen nach einem Weg zum Erwerb des Anwesens. Dieser vollzog sich in mehreren Schritten: Zunächst erwarben sie 1982 die volkseigenen Anteile an der Erbengemeinschaft. Über drei gerichtliche Anordnungsbeschlüsse zum Verkauf aus den Jahren 1983 bis 1985 erlangten sie schließlich Alleineigentum an dem Wohngrundstück.

Nach Anhörung der Beteiligten erließ das Landratsamt W. am 15. April 1997 einen Investitionsvorrangbescheid zur Sanierung und dem Umbau des Wohn- und Geschäftshauses, Erweiterung der vorhandenen Arztpraxis, Erhaltung und Schaffung von je drei Arbeitsplätzen mit einem Investitionsvolumen von 380 000 DM. Dagegen legten die Klägerinnen Widerspruch ein.

Mit Beschluss vom 16. Juni 1997 lehnte das Verwaltungsgericht Meiningen den Antrag der Klägerinnen auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs ab. Die Antragstellerinnen hätten nicht innerhalb der Frist des § 5 Abs. 2 InVorG eine eigene investive Maßnahme zugesagt und einen Vorhabenplan vorgelegt. Zweifel an der Durchführung des Investitionsvorhabens genügten nicht.

Mit Schreiben vom 21. November 1998 beantragten die Beigeladenen den Erlass eines Durchführungsfeststellungsbescheides für die von ihnen getätigten Investitionen. Nach Anhörung der Klägerinnen stellte das Landratsamt mit Bescheid vom 3. Februar 1999 fest:

"1.

Die Investoren Frau Dr. L. und Herr Dr. L. haben als Vorhabenträger die im vorbezeichneten Investitionsvorrangbescheid zugesagten Maßnahmen vorgenommen.

2.

Das dem Antrag zur Erteilung des Investitionsvorrangbescheides zugrunde gelegene Vorhaben ist im Wesentlichen durchgeführt."

Eine am 16. Dezember 1998 durch das Wirtschaftsamt des Landratsamtes durchgeführte Prüfung habe ergeben, dass das Investitionsvorhaben fristgerecht abgeschlossen sei und die im Vorhabenplan zugesagten Maßnahmen erbracht worden seien.

Mit Widerspruchsbescheid vom 17. Juli 2000 wies das Thüringer Landesverwaltungsamt die Widersprüche der Klägerinnen gegen den Investitionsvorrangbescheid vom 15. April 1997 und den Durchführungsfeststellungsbescheid vom 3. Februar 1999 zurück.

Mit Bescheid vom 22. April 2004 lehnte das Staatliche Amt zur Regelung offener Vermögensfragen den Antrag der Klägerinnen zu 2 und 3 auf Rückübertragung des streitgegenständlichen Grundstücks ab (Nr. 1). Diesen wurde ein Entschädigungsanspruch zugesprochen (Nr. 2). Der Antrag der Klägerin zu 1 wurde entschädigungslos abgelehnt (Nr. 3).

Mit Widerspruchsbescheid vom 15. Juni 2006 hob das Thüringer Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen Nr. 2 und 3 des Bescheids vom 22. April 2004 auf und stellte die gesamthänderische Berechtigung der Klägerinnen am Grundstück in W. fest (Nr. 2). Diese hätten als Gesamthandsgemeinschaft gegen die Beigeladenen einen Anspruch auf Auszahlung des anteiligen Verkehrswertes (Nr. 3). Die Feststellung der Berechtigung als selbstständige Teilentscheidung im Bescheid vom 22. April 2004 sei hinsichtlich der Klägerinnen zu 2 und 3 nicht angefochten worden und damit bestandskräftig. Die Klägerinnen seien Berechtigte, weil die Vermögenswerte einer schädigenden Maßnahme unterlegen seien. Die Beigeladenen hätten das Grundstück unredlich erworben.

Gegen den Bescheid vom 22. April 2004 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17. Juni 2006 haben die Klägerinnen und die Beigeladenen Klage zum Verwaltungsgericht Gera erhoben, über die noch nicht entschieden ist.

Gegen den Durchführungsfeststellungsbescheid vom 3. Februar 1999 haben die Klägerinnen Klage erhoben mit dem Antrag, diesen Bescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17. Juli 2000 aufzuheben.

Diese Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 18. April 2007 als unzulässig abgewiesen. Den Klägerinnen fehle das Rechtsschutzbedürfnis für die Aufhebung des Feststellungsbescheides.

Mit Urteil vom 27. Februar 2008 hat das Bundesverwaltungsgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen: Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht ein Rechtsschutzinteresse verneint. Es habe mit seiner Annahme, die Klägerinnen seien mit allen ihnen zustehenden Rechten gegen den angefochtenen Durchführungsfeststellungsbescheid ausgeschlossen, weil der Investitionsvorrangbescheid vom 15. April 1997 unanfechtbar geworden sei, die Reichweite der materiellrechtlichen Präklusionswirkung von § 5 Abs. 2 Satz 3 InVorG verkannt. Ferner habe das Verwaltungsgericht die Anforderungen, die an eine Glaubhaftmachung zu stellen seien, überzogen.

Im weiteren erstinstanzlichen Verfahren haben die Klägerinnen geltend gemacht, die durchgeführten Umbaumaßnahmen dienten keinem besonderen Investitionszweck. Es handele sich um Luxusaufwendungen, die nicht geeignet seien, Arbeitsplätze zu schaffen oder zu sichern. Es seien lediglich 171 000 DM in das Objekt investiert worden, obwohl der Investitionsvorrangbescheid ein Investitionsvolumen von ca. 380 000 DM vorgesehen habe. Der gesetzte Termin bis zum 31. Dezember 1998 sei nicht eingehalten worden.

Mit Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung vom 3. Februar 2010 hat das Verwaltungsgericht die Klage erneut abgewiesen. Der Beklagte habe zu Recht festgestellt, dass die Beigeladenen die zugesagten Maßnahmen zu dem festgesetzten Termin (31. Dezember 1998) fertig gestellt hätten. Im Rahmen des Durchführungsfeststellungsverfahrens nach § 13 Abs. 2 Satz 1 InVorG genüge es, wenn die investiven Maßnahmen im Wesentlichen fertig gestellt seien. Die Anwendung dieses unbestimmten Rechtsbegriffes unterliege einer umfassenden gerichtlichen Prüfung. Im Wesentlichen fertig gestellt sei ein Vorhaben dann, wenn eine wertende Betrachtung ergebe, dass es "im Großen und Ganzen" als durchgeführt anzusehen sei. Das im Investitionsvorrangbescheid zugesagte Investitionsvolumen sei kein Selbstzweck, sondern stelle das finanzielle Korrelat für das angekündigte Vorhaben dar. Bei der späteren Durchführung könne das Investitionsvolumen überschritten, es könne aber auch unterschritten werden. Die Investitionssumme sei im Zeitpunkt der Zusage eine bloße Prognose. So seien auch Eigenleistungen zulässig, für deren Umfang der Investor nicht nachweispflichtig sei, sofern nur das zugesagte investive Vorhaben fristgemäß fertig gestellt werde, d.h. entsprechend seiner Zweckbestimmung funktionstüchtig sei. Die Beigeladenen hätten nach der im Durchführungsfeststellungsverfahren vorgelegten Aufstellung bis zum Stichtag rund 171 000 DM investiert, für die Zeit danach weitere Investitionen von über 71 000 DM angekündigt und gleichzeitig dargetan, dass sich das ursprünglich zugesagte Investitionsvolumen von etwa 380 000 DM durch Eigenleistungen auf 310 000 DM verringert habe oder verringern werde. Der wesentlichen Fertigstellung stehe nicht entgegen, dass zum Stichtag an dem (verminderten) Investitionsvolumen immerhin noch 22 % fehlten. Die Verschiebung u.a. der Dachsanierung und des Außenanstriches auf das Jahr 1999 hätten die Funktionstüchtigkeit der hier in Rede stehenden Arztpraxis zum Stichtag nicht in Frage gestellt. Auch im Hinblick auf den Investitionszweck sei das Vorhaben im Wesentlichen fertig gestellt gewesen. Dafür sei maßgeblich, ob die Maßnahmen, d.h. die Investitionen, durchgeführt und die Mittel zweckgerecht verwendet worden seien. Eine Erfolgsgarantie für die Erfüllung des Investitionszwecks, beispielsweise die Schaffung einer bestimmten Anzahl von Arbeitsplätzen, übernehme der Investor grundsätzlich nicht. Es genüge, dass die investiven Zwecke - hier die Sicherung und die Schaffung von je drei Arbeitsplätzen - zum Stichtag ohne Weiteres realisierbar seien. Gegenstand der Prüfung im Durchführungsfeststellungsverfahren sei allein die investive Maßnahme, nicht jedoch der Investitionszweck. Hiervon abgesehen hätten sich die Beigeladenen durch die ... Steuerberatungsgesellschaft bestätigen lassen, dass sie bestimmte Arbeitsplätze noch vor dem Stichtag gesichert, ein Ausbildungsverhältnis geschaffen und Neueinstellungen vorgenommen sowie die entsprechenden Verträge vorgelegt hätten. Ihren Angaben in der mündlichen Verhandlung zufolge seien diese Unterlagen zudem gar nicht mehr aktuell; vielmehr hätten sie in der Folgezeit weitere Einstellungen vorgenommen und den zugesagten Investitionszweck damit sogar übertroffen.

Gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts haben die Klägerinnen die im angegriffenen Urteil zugelassene Revision eingelegt, die sie damit begründen, dass bis zum Stichtag lediglich 171 000 DM in das Objekt geflossen und die zugesagten Arbeitsplätze nicht geschaffen worden seien.

Sie beantragen,

Die Beigeladenen und der Beklagte verteidigen das angefochtene Urteil. Sie beantragen,

Die Revision der Klägerinnen hat Erfolg.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts verletzt Bundesrecht. Es beruht auf der rechtsfehlerhaften Anwendung des § 13 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 3 InVorG. Die festgestellten Tatsachen lassen eine abschließende Entscheidung durch den Senat zu, § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO.

1.

Einer Entscheidung über die Anfechtungsklage steht nicht der gleichzeitig anhängige Rückübertragungsstreit entgegen.

Soweit die Beigeladenen beanstanden, dass das Verwaltungsgericht den Rechtsstreit nicht wegen des Restitutionsstreits ausgesetzt habe, handelt es sich nicht um einen rügefähigen Verfahrensmangel (Beschluss vom 10. September 1990 - BVerwG 2 B 49.90 - [...]). Aufgeworfen wird vielmehr die nach materiellem Recht zu beantwortende Frage, ob das Restitutionsverfahren vorgreiflich ist. Dies ist zu verneinen, so dass auch die von den Beigeladenen gewünschte Aussetzung des Revisionsverfahrens nach § 94 VwGO nicht in Betracht kommt. Über die Frage, ob eine Rückübertragung wegen rechtzeitiger Durchführung des Investitionsvorhabens ausscheidet, kann unabhängig davon entschieden werden, ob mangels Schädigung oder wegen Vorliegens anderer, vom investiven Vorhaben unabhängiger Rückübertragungsausschlussgründe kein Restitutionsanspruch besteht. Aus § 13 Abs. 2 Satz 2 InVorG und dessen systematischem Zusammenhang mit § 11 Abs. 5 InVorG ergibt sich vielmehr, dass bei Eigeninvestitionen aus prozessökonomischen Gründen zunächst geklärt werden soll, ob ein etwaiger Rückübertragungsanspruch wegen rechtzeitiger Durchführung des Investitionsvorhabens endgültig entfällt.

Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass die Klägerinnen, obwohl sie nicht Adressatinnen der Entscheidung sind, klagebefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO sind. Die Feststellung der Durchführung der Maßnahme beinhaltet für den Alteigentümer eine belastende Regelung (Verwaltungsakt mit Doppelwirkung), gegen die er mit Widerspruch und Anfechtungsklage vorgehen kann (vgl. Hensel, in: Kimme <Hrsg.>, Offene Vermögensfragen, Bd. II, Stand: Juli 2009, § 13 InVorG, Rn. 9). Dass es der Klage nicht am Rechtsschutzbedürfnis fehlt, hat der Senat bereits mit Urteil vom 27. Februar 2008 (BVerwG 8 C 13.07) entschieden.

Auch die Grundbucheintragung der Beigeladenen steht der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen (vgl. § 34 Abs. 2 VermG).

2.

Das Verwaltungsgericht hat mit seiner Annahme, Gegenstand der Prüfung im Durchführungsfeststellungsverfahren seien allein die investiven Maßnahmen, nicht jedoch der Investitionszweck - hier die Erhaltung und Sicherung von je drei Arbeitsplätzen (vgl. UA S. 13) -, die materiellrechtlichen Anforderungen des § 13 Abs. 2 Satz 1 InVorG verkannt. Danach stellt die zuständige Stelle nach Anhörung der Beteiligten auf Antrag des Vorhabenträgers oder des Verfügungsberechtigten fest, dass der Vorhabenträger die zugesagten Maßnahmen oder das Vorhaben durchgeführt hat. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist eine "zugesagte Investition" allein diejenige Maßnahme, die Gegenstand des Investitionsvorrangbescheides war (vgl. Urteil vom 7. November 1996 - BVerwG 7 C 4.96 - Buchholz 428.1 § 12 InVorG Nr. 8 und Beschluss vom 20. Januar 1999 - BVerwG 8 B 232.98 - Buchholz 428.1 § 12 InVorG Nr. 10). Im Investitionsvorrangbescheid sind die zugesagten Maßnahmen (vgl. §§ 2, 3 Abs. 1 und 2, § 8 Abs. 2 Buchst. a, § 9 Abs. 2 Buchst. a InVorG) und deren Träger näher erläutert. In dem Bescheid wird damit der Rahmen für die Investition bzw. die zugesagten Maßnahmen abgesteckt. Das gilt auch für besondere Investitionszwecke, die im Bescheid festgelegt sind. Soll der festgelegte besondere Investitionszweck in einem wesentlichen Punkt geändert werden, muss der Investitionsvorrangbescheid insoweit geändert werden (Urteil vom 26. Mai 1999 - BVerwG 8 C 8.98 - Buchholz 428.1 § 12 InVorG Nr. 11 S. 9). Bei der Entscheidung, ob der Investitionsvorrangbescheid für das beabsichtigte Vorhaben zu erteilen ist, hat die zuständige Stelle zu berücksichtigen, ob der Anmelder selbst fristgemäß gleiche oder annähernd gleiche investive Maßnahmen zugesagt hat wie der Vorhabenträger. Der Anmelder genießt dann in der Regel den Vorzug (vgl. § 5 Abs. 2 und 3, § 7 InVorG). Würde man das veränderte Vorhaben ebenfalls als vom Bescheid gedeckt ansehen, würde das rechtsstaatlich vorgesehene Anhörungsverfahren unterlaufen. Auf diese Weise würde den Berechtigten die Möglichkeit genommen, gleiche oder annähernd gleiche investive Maßnahmen glaubhaft zu machen (Hensel, in: Kimme <Hrsg.>, a.a.O. § 13 InVorG Rn. 7). Hinzu kommt, dass die Ansprüche des Anmelders auf Rückübertragung nur dann von dem Investitionsschutz, den der Investor genießt, verdrängt werden können, wenn die betreffenden Investitionen ihrerseits Gegenstand der Überprüfung in einem gegen den Bescheid eingeleiteten Rechtsschutzverfahren sein konnten (Urteil vom 26. Mai 1999 - BVerwG 8 C 8.98 - a.a.O.). Das ergibt sich unmittelbar aus der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG. Daraus folgt, dass für den Investitionsschutz eine Kongruenz zwischen den im Investitionsvorrangbescheid aufgeführten Maßnahmen und den späteren Vollzugsschritten bestehen muss (Urteil vom 7. November 1996 - BVerwG 7 C 4.96 - a.a.O.).

Nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts genehmigte das Amt für Wirtschaft des Beklagten mit Bescheid vom 15. April 1997 die auf dem streitgegenständlichen Grundstück vorgesehene Investition mit der Kurzbezeichnung "Sanierung und Umbau des Wohn- und Geschäftshauses - Erweiterung der vorhandenen Arztpraxis; Erhaltung und Schaffung von je drei Arbeitsplätzen; Investitionsvolumen: ca. 380 000,00 DM". Das Vorhaben musste bis zum 31. Dezember 1998 durchgeführt sein. Aufgrund dieser Feststellungen, die den Senat mangels wirksamer Verfahrensrügen binden (§ 137 Abs. 2 VwGO), ist davon auszugehen, dass der besondere Investitionszweck "Erhaltung und Schaffung von je drei Arbeitsplätzen" Gegenstand der Prüfung im Durchführungsfeststellungsverfahren zu sein hat.

3.

Das angefochtene Urteil verstößt zudem gegen § 13 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 3 InVorG, weil das Verwaltungsgericht den Begriff der wesentlichen Fertigstellung falsch ausgelegt hat.

Für die Feststellung der Durchführung wird nicht verlangt, dass das Vorhaben vollständig ausgeführt ist, sondern dass es im Wesentlichen fertig gestellt ist. Von einer wesentlichen Fertigstellung kann nur die Rede sein, wenn das tatsächlich durchgeführte Vorhaben den im Investitionsvorrangbescheid gezogenen Rahmen ausfüllt, ohne ihn zu überschreiten (Urteil vom 26. Mai 1999 - BVerwG 8 C 8.98 - a.a.O.). Diese Kongruenz besteht, wenn die verwirklichten Maßnahmen im Wesentlichen mit den im Investitionsvorrangbescheid aufgeführten, zugesagten Maßnahmen übereinstimmen und der in diesem Bescheid festgelegte besondere Investitionszweck erfüllt ist oder seine Erfüllung in Kürze bevorsteht und nicht von einer weiteren Entscheidung des Investors oder von einem Zufall abhängt. Dagegen fehlt die erforderliche Kongruenz bei Abweichungen der tatsächlichen Umsetzung vom Investitionsvorrangbescheid, die - je für sich genommen oder insgesamt - wegen ihres Umfangs oder ihrer funktionellen Bedeutung für das Vorhaben dazu führen, dass dieses bis zum Stichtag nicht mindestens annähernd verwirklicht wurde, oder eine Verwendung des Vermögenswertes entsprechend dem festgelegten besonderen Investitionszweck nicht gewährleistet ist.

Das Verwaltungsgericht ist im Ansatz zutreffend vom Erfordernis einer Kongruenz zwischen Investitionsvorrangbescheid und der späteren tatsächlichen Durchführung der zugesagten Maßnahmen ausgegangen und hat zu Recht angenommen, dass es sich bei dem Tatbestandsmerkmal der wesentlichen Fertigstellung um einen unbestimmten Rechtsbegriff handelt, dessen Anwendung gerichtlich umfassend zu prüfen ist.

a)

Das Verwaltungsgericht hat allerdings nach seinen das Revisionsgericht bindenden tatsächlichen Feststellungen rechtsfehlerhaft die Kongruenz zwischen den im Investitionsvorrangbescheid dargelegten Maßnahmen und den von den Beigeladenen bis zum 31. Dezember 1998 tatsächlich umgesetzten Maßnahmen bejaht und eine wesentliche Abweichung hinsichtlich der zugesagten Maßnahmen und des besonderen Investitionszwecks verneint.

Seine Annahme, die erhebliche Unterschreitung des Investitionsvolumens zum Stichtag sei unerheblich, trägt weder der Umschreibung der zugesagten Maßnahmen im Investitionsvorrangbescheid noch der Bedeutung des Investitionsvolumens ausreichend Rechnung. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht für ausreichend gehalten, dass alle wesentlichen Elemente einer Arztpraxis, wie z.B. Anmeldebereich, Wartezimmer, Behandlungsräume, Labor, EKG-Raum, Garderobe, Patiententoilette, Umkleideraum und Personaltoilette am Stichtag, 31. Dezember 1998, mit einem Aufwand von 171 000 DM bis zum Stichtag fertig gestellt waren. Dass die Dachsanierung und der Außenanstrich mit einem Volumen von 71 000 DM nach dem Stichtag im Jahr 1999 realisiert wurden, schloss eine Kongruenz von zugesagten und verwirklichten Maßnahmen aus.

Nach dem Investitionsvorrangbescheid war nicht nur die Erweiterung der vorhandenen Arztpraxis, sondern auch die Sanierung und der Umbau des Wohn- und Geschäftshauses zugesagt. Die Funktionstauglichkeit der Arztpraxis zum Stichtag ist danach als Bewertungsmaßstab unzureichend. Vielmehr hätte der Aufschub der Dachsanierung wegen deren funktioneller Bedeutung für das Gesamtvorhaben "Umbau eines Wohn- und Geschäftshauses" mit berücksichtigt werden müssen. Das im Investitionsvorrangbescheid festgestellte Investitionsvolumen hat das angegriffene Urteil zu Unrecht lediglich als unverbindliche Prognose eingestuft. Der im Investitionsvorrangbescheid festgestellten Investitionssumme kommt schon im Hinblick auf die Beurteilung der annähernd gleichen investiven Maßnahme des Anmelders (vgl. § 7 Abs. 1 InVorG) Indizwirkung zu, so dass sie schon deswegen nicht erheblich unterschritten werden darf. Die Umschreibung mit "circa" mag im Einzelfall Abweichungen in einem gewissen Toleranzbereich nach oben und nach unten zulassen, eröffnet angesichts der durch den Investitionsvorrangbescheid verdrängten Rechtsposition des Anmelders (vgl. § 11 Abs. 5 InVorG) jedoch keinen Spielraum von minus 30 % des festgestellten Investitionsvolumens.

Im Übrigen beruht die Schlussfolgerung des Verwaltungsgerichts, aufgrund der durch erbrachte Eigenleistungen verminderten Investitionssumme von 310 000 DM fehlten lediglich 22 % des ursprünglichen Investitionsvolumens, auf den unzutreffenden Annahmen, dass die Minderung des festgestellten Investitionsvolumens durch angeblich erhebliche Eigenleistungen nicht nachgewiesen werden muss (vgl. UA S. 11), und dass die Investition von weiteren 71 000 DM nach dem Stichtag wie eine fristgemäße Aufwendung zu berücksichtigen ist. Selbst wenn man einer Kongruenzprüfung ein durch Eigenleistung reduziertes Investitionsvolumen von 310 000 DM zugrunde legt, verkennt das Verwaltungsgericht, dass zum maßgeblichen Stichtag (vgl. § 8 Abs. 2 Satz 1 Buchst. a InVorG) lediglich 55 % des Volumens (171 000 DM) von den Beigeladenen investiert worden sind und bis zu diesem Zeitpunkt funktionell bedeutsame Maßnahmen wie die Dachsanierung noch nicht annähernd abgeschlossen waren. Einem möglichen Termindruck für den Vorhabenträger hat der Gesetzgeber durch § 14 InVorG Rechnung getragen. Die Beigeladenen haben jedoch keinen entsprechenden Antrag auf Verlängerung der Durchführungsfrist gestellt.

Die Überschreitung der Frist für die Durchführung der zugesagten Maßnahmen war auch nicht deshalb als unschädlich anzusehen, weil die Klägerinnen kein eigenes Vorhaben im Sinne von § 5 Abs. 2 und 3 InVorG angemeldet haben. Die Frist zur Durchführung der zugesagten Maßnahmen ist gemäß § 8 Abs. 2 Satz 1 Buchst. a InVorG notwendiger Inhalt des Investitionsvorrangbescheides. Dementsprechend sieht der Investitionsvorrangbescheid vom 15. April 1997 in Nr. 3 eine Frist bis zum 31. Dezember 1998 vor, innerhalb derer die zugesagten Maßnahmen durchgeführt sein mussten. Auf eine mögliche Verlängerung der Frist wurden die Beigeladenen ausdrücklich in Nr. 3 des Investitionsvorrangbescheides hingewiesen.

b)

Fehlerhaft ist ferner die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Beigeladenen hätten auch im Hinblick auf den Investitionszweck "Sicherung und Schaffung von je drei Arbeitsplätzen" zum maßgeblichen Stichtag, dem 31. Dezember 1998, ihr Vorhaben im Wesentlichen verwirklicht. Entgegen dem angegriffenen Urteil verlangt die Kongruenz der Durchführung mit dem im Investitionsvorrangbescheid festgelegten besonderen Investitionszweck "Sicherung und Schaffung von je drei Arbeitsplätzen" nicht nur, dass die Mittel zweckgerecht verwendet wurden. Vielmehr muss der benannte Investitionszweck entweder bei Fristablauf bereits erreicht, oder seine Verwirklichung jedenfalls absehbar sein, also in Kürze bevorstehen (vgl. Racky, in: Jesch/Ley/Racky/Winterstein/Kuhn, InVorG, 2. Aufl. 1996, § 13 Rn. 6 <Hinweis auf Arbeitsplätze>). Eine Perspektive des Vorhabenträgers für zukünftige Anstellungen reicht jedenfalls nicht aus.

Der Einwand, der Investor übernehme grundsätzlich keine Erfolgsgarantie, geht fehl. Nach dem Investitionsvorrangbescheid sollten nicht lediglich die räumlichen Voraussetzungen für drei weitere Arbeitsplätze durch die Sanierung und Erweiterung der Arztpraxis geschaffen werden. Vielmehr war die Einstellung drei weiterer Arbeitnehmer zum 31. Dezember 1998 zugesagt. Der Investitionsvorrangbescheid vom 15. April 1997 sieht für den Fall, dass die Zahl der Arbeitsplätze nicht fristgemäß erfüllt wird, pro Arbeitsplatz und Monat der Verzögerung eine Vertragsstrafe von 1 000 DM vor, die der Durchsetzung des besonderen Investitionszwecks dient.

Die bloße Möglichkeit und der gute Wille zur späteren Zweckverwirklichung reichen nicht aus, um eine wesentliche Fertigstellung im Sinne von § 13 Abs. 2 Satz 1, Abs. 1 Satz 3 InVorG bejahen zu können. Das folgt insbesondere nicht aus § 15 Abs. 1 Satz 3 und 4 InVorG, wonach der Widerruf des Investitionsvorrangbescheides unter anderem ausgeschlossen ist, wenn ein anderes Vorhaben durchgeführt wird, das den Anforderungen an einen besonderen Investitionszweck im Sinne des § 3 Abs. 1 InVorG entspricht, und wenn die Nichtdurchführung oder Änderung auf dringenden, vom Vorhabenträger nicht zu vertretenden Gründen beruht. § 15 Abs. 1 Satz 3 und 4 InVorG ist als Ausnahmevorschrift zu dem Grundsatz der fristgemäßen und ordnungsgemäßen Durchführung der investiven Maßnahmen eng auszulegen. Der nachhaltige Beginn einer Investition (vgl. § 15 Abs. 1 InVorG a.F.) schließt einen Widerruf nicht mehr aus, weil der Anmelder mit seinen vermögensrechtlichen Ansprüchen nur zurück treten soll, wenn ein besonderes Investitionsvorhaben im Sinne von § 3 Abs. 1 InVorG zugesagt und durchgeführt worden ist (vgl. BTDrucks 13/7275 S. 24 zu Nr. 10). Stellt sich vor Fristablauf heraus, dass die zugesagten Maßnahmen nicht im Wesentlichen fristgerecht fertig gestellt werden können, muss der Vorhabenträger entweder eine Fristverlängerung oder eine Änderung des Investitionsvorrangbescheides beantragen, wenn er das Risiko eines Widerrufs vermeiden will.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts begünstigt die von ihm vertretene Auslegung von § 13 Abs. 2 Satz 1, Abs. 1 Satz 3 InVorG einen Missbrauch des Investitionsvorrangs, dem weder mit einer intensiven Prüfung vor Erteilung des Investitionsvorrangbescheides noch mit einer strengen Kontrolle im Rahmen des Durchführungsfeststellungsverfahrens begegnet werden kann. Indem das Verwaltungsgericht das Tatbestandsmerkmal "zugesagte Maßnahmen" und deren wesentliche Fertigstellung dahingehend einengt, dass das zugesagte Vorhaben am Fristende in der Weise fertig gestellt sein muss, dass es entsprechend seiner Bestimmung vollumfänglich genutzt werden kann und die zugesagten Investitionszwecke ohne Weiteres möglich und durchführbar sind, macht es die gebotene strenge Kontrolle im Durchführungsfeststellungsverfahren und im Widerrufsverfahren zunichte, weil es den materiellrechtlichen Bewertungsmaßstab begrenzt.

c)

Auch soweit das Verwaltungsgericht hilfsweise davon ausgeht, dass die Beigeladenen jedenfalls den besonderen Investitionszweck der "Sicherung und Schaffung von je drei Arbeitsplätzen" innerhalb der vorgesehenen Frist im Wesentlichen erfüllt hätten, verletzt es Bundesrecht, weil es die Einstellung einer Auszubildenden und zweier Aushilfskräfte als die Schaffung von Arbeitsplätzen im Sinne des Gesetzes bewertet. Die Schaffung von Arbeitsplätzen bedeutet die Neueinrichtung eines Arbeitsplatzes durch Einstellung eines Arbeitnehmers (vgl. Jesch, in: Jesch/Ley/Racky/Winterstein/Kuhn, a.a.O. § 3 Rn. 15). Das Investitionsvorranggesetz schreibt weder eine Mindestzahl der zu schaffenden Arbeitsplätze vor noch differenziert es hinsichtlich der Art der Arbeitsplätze. Der Anspruch des Alteigentümers soll jedoch nicht durch jede beliebige Maßnahme verdrängt werden dürfen und in einen Anspruch auf Entschädigung umgewandelt werden. Daher sind Investitionen nicht schlechthin zulässig, sondern nur, wenn sie eine Erheblichkeitsschwelle überschreiten (vgl. BTDrucks 12/2480 S. 65).

Im Hinblick auf den besonderen Investitionszweck kann daher von der Schaffung von Arbeitsplätzen nur gesprochen werden, wenn diese nicht vorübergehender Natur, sondern auf Dauer angelegt sind. Erfasst werden davon sowohl Vollzeitarbeitsplätze als auch - darauf anzurechnende - Teilzeitarbeitsplätze, nicht jedoch Aushilfstätigkeiten, die nur vorübergehend zur Deckung eines Gelegenheitsbedarfs eingerichtet werden (vgl. Jesch, a.a.O. Rn. 20; Uechteritz, in: Rechtshandbuch Vermögen und Investitionen in der ehemaligen DDR, § 3 InVorG Rn. 24; Frantzen, in: Kimme <Hrsg.>, a.a.O. § 3 InVorG Rn. 5, 11; VG Berlin, Beschluss vom 20. Juni 1994 - 25 A 544.93 - RGV K102). Teilzeitarbeitsplätze können den besonderen Investitionszweck nur - anteilig - erfüllen, wenn die durch sie begründeten Beschäftigungsverhältnisse nicht geringfügiger Art sind (so auch VG Berlin, Beschluss vom 10. Mai 1994 - 9 A 373/93 - [...]).

Das Verwaltungsgericht ist in tatsächlicher Hinsicht davon ausgegangen, dass im Dezember 1998 neben den drei Vollzeitkräften, deren Arbeitsplätze gesichert werden sollten, eine Auszubildende und zwei Aushilfskräfte beschäftigt waren. Ausgehend von dem im Investitionsvorrangbescheid festgelegten besonderen Investitionszweck "Sicherung und Schaffung von je drei Arbeitsplätzen" haben die Beigeladenen den besonderen Investitionszweck "Schaffung von drei Arbeitsplätzen" mit der Einstellung von zwei Aushilfskräften nicht erfüllt. Das Verwaltungsgericht hätte die Einstellung zweier Aushilfskräfte nicht als Schaffung von Arbeitsplätzen bewerten dürfen, ohne festzustellen, dass es sich hierbei um auf Dauer angelegte Arbeitsplätze im Sinne einer nicht geringfügigen Beschäftigung gehandelt hat.

Unabhängig davon durfte das Verwaltungsgericht auch die Einstellung einer Auszubildenden nicht als Schaffung eines - weiteren - Arbeitsplatzes qualifizieren. Die gegenteilige Auffassung in der Literatur (Uechteritz, a.a.O. § 3 InVorG Rn. 19; Frantzen, in: Kimme <Hrsg.>, a.a.O. § 3 InVorG Rn. 11) berücksichtigt nicht, dass ein Ausbildungsverhältnis nicht auf Dauer angelegt ist, weil es vom Ausbildungszweck bestimmt und - wie vorliegend geschehen - in der Regel zeitlich befristet ist. Einen Anspruch auf Übernahme in ein Dauerbeschäftigungsverhältnis vermittelt es nicht.

4.

Das angegriffene Urteil beruht auf den dargelegten Bundesrechtsverstößen und erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Aufgrund der tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Beigeladenen fristgerecht drei Dauerarbeitsplätze geschaffen haben.

Die Feststellungen im Urteil und die Akten liefern auch keine Anhaltspunkte dafür, dass unmittelbar nach Fristablauf Dauerbeschäftigungsverhältnisse begründet worden sind, die sich bereits vor Ablauf der Frist angebahnt haben und somit als stichtagsnahe Erfüllung des besonderen Investitionszwecks zu berücksichtigen wären. Weitere Neueinstellungen wurden nach Aktenlage erst im Jahre 2001 (Eintritt des Sohnes der Beigeladenen in die Praxis) vorgenommen.

5.

Aufgrund der festgestellten Tatsachen kann der Senat in der Sache selbst entscheiden (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO). Hinsichtlich der Verzögerung der Dachsanierung und der Sanitär- und Heizungsinstallationen bedarf es keiner weiteren Aufklärung, weil sich aus den Akten ergibt, dass diese Arbeiten erst nach Fristablauf realisiert worden sind. Mit der vor Fristablauf am 12. November 1998 eingestellten Aushilfskraft wurde nach dem vorgelegten Arbeitsvertrag nur ein geringfügiges Beschäftigungsverhältnis begründet (10 Wochenstunden, 520 DM Lohn mtl.). Den genauen Umständen der Beschäftigung der zweiten Aushilfskraft muss nicht weiter nachgegangen werden. Denn die Einstellung der Auszubildenden erfüllt ebenfalls nicht die Anforderungen an die Schaffung eines - neuen - Arbeitsplatzes. Mit dem Versäumnis, die für die Haussanierung bautechnisch bedeutsame Dachsanierung fristgerecht ausführen zu lassen, und mit dem nahezu hälftigen Unterschreiten des ursprünglich festgelegten Investitionsvolumens verbindet sich das Versäumnis, mindestens einen der drei neuen Arbeitsplätze fristgerecht zu schaffen, zu einer insgesamt erheblichen, wesentlichen Abweichung von den Feststellungen des Investitionsvorrangbescheides. Sie lässt eine Kongruenz von Bescheid und Durchführung des Vorhabens entfallen und schließt eine Durchführungsfeststellung nach § 13 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 3 InVorG aus.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO.