BVerwG, 25.06.2009 - BVerwG 2 C 47.07 - Begriff der Abwahl; Vorzeitige Beendigung der Wahlperiode; Vorzeitige Beendigung des aktiven Beamtenverhältnisses; Konkurrierende Gesetzgebung im Bereich des Besoldungsrechts und Versorgungsrechts

Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 25.06.2009, Az.: BVerwG 2 C 47.07
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Urteil
Datum: 25.06.2009
Referenz: JurionRS 2009, 20936
Aktenzeichen: BVerwG 2 C 47.07
 

Verfahrensgang:

vorgehend:

VG Berlin - 05.04.2006 - AZ: VG 5 A 170/02

OVG Berlin-Brandenburg - 29.06.2007 - AZ: OVG 4 B 6/06

Fundstellen:

DÖV 2009, 914

LKV 2009, 560-561

NVwZ-RR 2009, 850

ZBR 2010, 343-345

Amtlicher Leitsatz:

Der Begriff der Abwahl gemäß § 66 Abs. 8 Satz 1 BeamtVG a.F. und § 4 Abs. 3 Satz 1 BBesG a.F. erfasst jede Wahlentscheidung, durch die die Amtsausübung eines Wahlbeamten auf Zeit vor Ablauf seiner Amtszeit beendet wird.

In der Verwaltungsstreitsache
...
hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 25. Juni 2009
durch
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Thomsen und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Burmeister und Petz
für Recht erkannt:

Tenor:

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 29. Juni 2007 wird zurückgewiesen.

Die Anschlussrevision des Beklagten wird verworfen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens zu acht Neunteln, der Beklagte zu einem Neuntel.

Gründe

I

1

Der Kläger wurde zum Bezirksbürgermeister (Besoldungsgruppe B 6 BBesO) des Bezirkes ... gewählt und deshalb für den Zeitraum vom 1. Januar 2001 bis 30. Juni 2004 in ein Beamtenverhältnis auf Zeit berufen.

2

Am 1. September 2001 beschloss das Abgeordnetenhaus von Berlin, seine Wahlperiode vorzeitig zu beenden. Damit endete auch die Wahlperiode der Bezirksverordnetenversammlungen und der Bezirksämter vorzeitig. Der Kläger wurde am 30. Januar 2002 von der gewählten Bezirksverordnetenversammlung nicht wiedergewählt.

3

Daraufhin teilte ihm der Beklagte mit, dass er als nicht wiedergewähltes Bezirksamtsmitglied ab dem 31. Januar 2002 bis zum 30. Juni 2004 von der Amtsausübung entbunden sei und in dieser Zeit als Versorgung ein Ruhegehalt von 75 v.H. der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge aus der Besoldungsgruppe B 6 erhalte.

4

Der auf Zahlung der vollen Dienstbezüge bis zum Ablauf der Amtszeit gerichteten Klage hat das Berufungsgericht für die Zeit bis 30. April 2002 stattgegeben und im Übrigen das abweisende Urteil des Verwaltungsgerichts bestätigt. Zur Begründung hat es insoweit im Wesentlichen ausgeführt:

5

Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 des Bezirksamtsmitgliedergesetzes - BAMG - erhalte der Kläger bis zum Ablauf seiner Amtszeit eine Versorgung. Diese landesgesetzliche Regelung unterliege keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Sie entspreche § 66 Abs. 8 BeamtVG a.F., weil der dort verwendete Begriff der "Abwahl" auch den Fall der nicht erfolgten Wiederwahl erfasse. Wie die bundesrechtlichen Regelungen in § 66 Abs. 8 BeamtVG a.F. und § 4 Abs. 3 BBesG a.F. zeigten, gehe das Bundesrecht davon aus, dass Wahlbeamte auf Zeit, auch wenn sie nicht in den (einstweiligen) Ruhestand versetzt würden, unter bestimmten Voraussetzungen Versorgung erhielten. Sie befänden sich in dieser Zeit versorgungsrechtlich in einem sogenannten Abberufungsverhältnis. Dementsprechend begründe § 4 Abs. 1 BAMG, der vorsehe, dass der Kläger Versorgung erhalte, ohne in den (einstweiligen) Ruhestand versetzt worden zu sein, ein Statusverhältnis der Wahlbeamten auf Zeit, das ausdrücklich bundesrechtlich vorgesehen sei. Grund für die vom Bundesrecht in § 66 Abs. 8 BeamtVG a.F. und landesrechtlich in § 4 BAMG geregelten Fälle der Versorgung von Wahlbeamten auf Zeit sei eine Änderung des Versorgungsrechts gewesen.

6

Soweit die Berufung zurückgewiesen worden ist, wendet sich der Kläger hiergegen mit der Revision und beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 29. Juni 2007 zu ändern, soweit es die Berufung des Klägers zurückgewiesen hat, und den Beklagten unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Berlin vom 5. April 2006 sowie des Bescheids des Regierenden Bürgermeisters von Berlin vom 16. Februar 2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 22. Juli 2002 zu verpflichten, dem Kläger für die Zeit vom 1. Mai 2002 bis zum 30. Juni 2004 die Dienstbezüge nach der Besoldungsgruppe B 6 zu gewähren.

7

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 29. Juni 2007 aufzuheben, soweit es der Berufung des Klägers stattgegeben hat, und die Berufung insoweit zurückzuweisen, sowie die Revision des Klägers zurückzuweisen.

8

Der Kläger beantragt,

die Anschlussrevision zurückzuweisen.

II

9

1.

Die Anschlussrevision des Beklagten ist zu verwerfen, weil sie verspätet eingelegt worden und kein Wiedereinsetzungsgrund dargelegt oder sonst ersichtlich ist. Die Revisionsbegründung ist dem Beklagten am 13. September 2007 zugestellt worden. Die Anschlussrevision ist beim Bundesverwaltungsgericht erst am 24. Oktober 2007, mithin außerhalb der nach § 141 Satz 1 i.V.m. § 127 Abs. 2 Satz 2 VwGO ab Zustellung der Revisionsbegründung laufenden Monatsfrist eingegangen. Im Übrigen hat sie auch nicht den Mindestanforderungen des § 139 Abs. 3 Satz 4 Halbs. 1 VwGO entsprochen.

10

2.

Die Revision des Klägers ist zulässig, jedoch unbegründet. Das Berufungsgericht hat im Ergebnis zu Recht entschieden, dass dem Kläger ab dem 1. Mai 2002 bis zum 30. Juni 2004 kein Anspruch auf Besoldung, sondern lediglich ein solcher auf Versorgung in Höhe von 75 v.H. seiner zuletzt bezogenen Dienstbezüge zugestanden hat.

11

a)

Der Kläger war vom 31. Januar 2002 bis zum Ende seiner Amtszeit am 30. Juni 2004 von der Amtsausübung als Bezirksbürgermeister entbunden. Sein Beamtenverhältnis bestand in dieser Zeit jedoch fort, ohne in ein Ruhestandsverhältnis überführt worden zu sein. Da das Abgeordnetenhaus von Berlin seine Wahlperiode vorzeitig beendete, endete damit nach § 5 Abs. 2 Satz 2 des Bezirksverwaltungsgesetzes - BezVwG - (in der hier anzuwendenden Fassung der Bekanntmachung der Neufassung vom 28. Februar 2001, GVBl S. 61) auch die Wahlperiode der Bezirksverordnetenversammlung vorzeitig. Da diese gemäß § 35 Abs. 1 BezVwG die Mitglieder des Bezirksamts für die Dauer der Wahlperiode wählt, musste die neu gewählte Bezirksverordnetenversammlung ein neues Bezirksamt wählen. Nach § 1 Abs. 1 Satz 5 des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Bezirksamtsmitglieder (in der hier anzuwendenden Fassung des Dritten Gesetzes zur Änderung des Bezirksamtsmitgliedergesetzes vom 17. September 1999, GVBl S. 530, Bezirksamtsmitgliedergesetz - BAMG -) ist mit Beginn der Amtszeit des neuen Bezirksamts ein nicht wiedergewähltes Bezirksamtsmitglied bis zum Ablauf der Amtszeit von der Amtsausübung entbunden, tritt aber nicht in den Ruhestand.

12

Ab dem Zeitpunkt der Entbindung erhält der Wahlbeamte auf Zeit für den laufenden Monat und die folgenden drei Monate seine vollen Dienstbezüge weiter (§ 4 Abs. 1 und 3 BBesG in der hier anzuwendenden Fassung der Bekanntmachung vom 14. Dezember 2001 BGBl. I S. 3702). Danach erhält der Wahlbeamte auf Zeit gemäß § 66 Abs. 8 Satz 1 i.V.m. § 69e Abs. 2 BeamtVG (in der hier anzuwendenden Fassung vom 20. Dezember 2001, BGBl. I S. 3926) längstens bis zum Ablauf seiner Amtszeit Versorgung in Höhe von 75 v.H. der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge aus der Endstufe der Besoldungsgruppe, in der er sich zur Zeit seiner Abwahl befunden hat. Dieser Anspruch entsteht gemäß § 4 Abs. 2 BeamtVG in den Fällen des § 4 BBesG nach Ablauf der Zeit, für die Dienstbezüge gewährt werden, also beim Kläger am 1. Mai 2002.

13

Die Nichtwiederwahl des Klägers durch die neue Bezirksverordnetenversammlung stellt eine Abwahl im Sinne von § 66 Abs. 8 Satz 1 BeamtVG und § 4 Abs. 3 Satz 1 BBesG dar. Der Begriff der Abwahl erfasst jede Wahlentscheidung, durch die die Amtsausübung eines Wahlbeamten auf Zeit vor Ablauf seiner Amtszeit beendet wird. Er umfasst damit neben der Abberufung gemäß § 35 Abs. 3 BezVwG auch die nach § 35 Abs. 1 BezVwG, § 1 Abs. 1 Satz 5 BAMG eingetretene Nichtwiederwahl mit der Folge der Entbindung von der Amtsausübung bei vorzeitigem Ende der Wahlperiode der Bezirksverordnetenversammlung (§ 5 Abs. 2 Satz 2 BezVwG). Ziel dieser landesrechtlichen Regelungen ist es, die Wahlergebnisse über die Zusammensetzung der Bezirksverordnetenversammlung zeitnah auf das Bezirksamt zu übertragen, indem dessen Mitglieder sich nach Neuwahl der Vertretung zur Wiederwahl stellen.

14

Dass der Begriff der Abwahl in § 66 Abs. 8 Satz 1 BeamtVG und § 4 Abs. 3 BBesG weit auszulegen ist, ergibt sich aus dem Gesetzeszweck, dem hinter der Möglichkeit der Abwahl stehenden Grundsatz der "politischen Gleichgestimmtheit" zwischen dem Wahlbeamten und dem Vertretungsorgan den Vorrang zukommen zu lassen und gleichzeitig dem Wahlbeamten ein Mindestmaß an Unabhängigkeit durch wirtschaftliche Sicherung zu gewährleisten (vgl. hierzu grundlegend: BVerfG, Beschluss vom 17. Oktober 1957 - 1 BvL 1/57 - BVerfGE 7, 155 <164 f.> ). Er ergibt sich aber auch aus der Entstehungsgeschichte der Regelungen:

15

Nach der amtlichen Begründung (BRDrucks 349/74) wollte § 66 Abs. 6 (ab 1. Januar 2001: Abs. 8) Satz 1 BeamtVG mit dem Begriff der Abwahl sämtliche möglichen vorzeitigen Beendigungsgründe für Wahlbeamte erfassen. Die Regelung schließt an § 4 Abs. 3 BBesG in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern (2. BesVNG) an. In der amtlichen Begründung zu § 4 Abs. 3 BBesG (BRDrucks 1/74) ist klargestellt, dass diese Vorschrift hinsichtlich der entsprechenden Anwendung des § 4 Abs. 1 und 2 BBesG eine analoge Regelung für die Wahlbeamten auf Zeit trifft, bei denen anstelle der Versetzung in den einstweiligen Ruhestand die vorzeitige Abwahl oder andere Beendigungsgründe möglich sind ("sonst bestimmter Beendigungszeitpunkt").

16

In der Vorgängernorm des § 66 Abs. 6 (ab 1. Januar 2001: Abs. 8) Satz 1 BeamtVG (in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. Dezember 1994) verwiesen die Regelungen für Wahlbeamte auf Zeit auf die Versorgungsansprüche der in den einstweiligen Ruhestand versetzten Beamten, und damit insbesondere auf § 14 Abs. 6 BeamtVG. Seit § 14 Abs. 6 BeamtVG durch Art. 6 Nr. 8 Buchst. d des Reformgesetzes 1998 vom 29. Juni 1998 (BGBl. I S. 1666) mit Wirkung vom 1. Januar 1999 geändert worden ist, beträgt die Dauer der Zahlung des erhöhten Ruhegehalts höchstens drei Jahre. Dadurch war nicht mehr gewährleistet, dass abgewählte oder bei vorzeitiger Beendigung der Wahlperiode nicht wiedergewählte Wahlbeamte auf Zeit für die gesamte Restdauer ihrer Amtszeit wie bisher ein Ruhegehalt von 75 v.H. erhielten. Um dies zu verhindern, wurde die Versorgung der Wahlbeamten auf Zeit von den Regelungen über die Versorgung der in den einstweiligen Ruhestand versetzten Beamten abgekoppelt (Begründung zum Entwurf des Versorgungsreformgesetzes 1989, BTDrucks 13/9527 S. 42).

17

Gegen diese Regelungen bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Sie begründen sich aus den traditionellen inhaltlichen Abweichungen von den hergebrachten Grundsätzen des allgemeinen Beamtenrechts (Art. 33 Abs. 5 GG) für Wahlbeamte auf Zeit und beruhen auf der besonderen Stellung dieser Beamtengruppe im demokratischen Gefüge (vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 17. Oktober 1957 a.a.O.; BVerwG, Urteile vom 14. Juli 1978 - BVerwG 7 C 45.76 - BVerwGE 56, 163 <168> und vom 15. März 1989 - BVerwG 7 C 7.88 - BVerwGE 81, 318 <324> ). Insbesondere ist die vorzeitige Beendigung der Amtsausübung bei Wahlbeamten auf Zeit als solche verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (grundlegend BVerfG, Beschlüsse vom 17. Oktober 1957 a.a.O. und vom 20. Dezember 1993 - 2 BvR 1327/87 u.a. - NVwZ 1994, 473 <474> ; BVerwG, Urteile vom 14. Juli 1978 - BVerwG 7 C 45.76 - a.a.O. S. 168, vom 15. März 1989 a.a.O. S. 327 , vom 15. Dezember 1989 - BVerwG 7 C 25.89 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 68 und vom 14. Juli 1978 - BVerwG 7 C 57.77 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 40).

18

Einfachrechtlich setzt § 98 Satz 2 BRRG (in der hier anzuwendenden bis zum 31. März 2009 geltenden Fassung, vgl. § 63 Abs. 3 Satz 2 des Gesetzes zur Regelung des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten in den Ländern <Beamtenstatusgesetz - BeamtStG> vom 17. Juni 2008, BGBl. I S. 1010) voraus, dass ein Beamter auf Zeit vor Ablauf seiner Amtszeit von der Amtsausübung entbunden werden kann.

19

Aber auch die für den Fall der vorzeitigen Beendigung der - aktiven - Amtszeit getroffene Versorgungsregelung des § 66 Abs. 8 Satz 1 BeamtVG unterliegt keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Sie stellt sich im Ergebnis als Gewährung einer abgesenkten Besoldung bis zum Ende des Beamtenverhältnisses dar. Verfassungsrechtlich macht es keinen Unterschied, ob das dem Beamten für diese Zeit zu zahlende Entgelt "Versorgung" oder "Besoldung" heißt, ob der Beamte für diesen Zeitraum vorzeitig in den Ruhestand versetzt wird oder im Beamtenverhältnis bleibt.

20

b)

Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts kann neben § 66 Abs. 8 Satz 1 BeamtVG nicht auf die dieser Vorschrift nachgebildete landesrechtliche Regelung des § 4 Abs. 1 Satz 1 BAMG zurückgegriffen werden. Nach Art. 74a GG in seiner bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung (vgl. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006, BGBl. I S. 2034, künftig: a.F.) erstreckte sich die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes auch auf die Besoldung und Versorgung der Angehörigen des öffentlichen Dienstes der Länder. Dies hatte zur Folge, dass, sobald der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht hatte, dieser Bereich für die Länder gesperrt war (Art. 72 Abs. 1 GG a.F., vgl. auch Art. 31 GG).

21

Im Versorgungsrecht ergab sich aus § 105 Satz 1 BeamtVG, dass der Bundesgesetzgeber die ihm nach Art. 74a GG a.F. übertragene Gesetzgebungskompetenz in vollem Umfang ausschöpfen wollte. Damit waren alle dem Beamtenversorgungsgesetz entgegenstehenden oder ihm gleichlautenden versorgungsrechtlichen Regelungen im Bezirksamtsmitgliedergesetz, namentlich die dem § 66 Abs. 8 Satz 1 BeamtVG nachgebildete Regelung des § 4 Abs. 1 Satz 1 BAMG, nichtig. Da dies aber keine Auswirkungen auf den Ausgang des Klageverfahrens hat, ist eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG nicht geboten.

22

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Herbert
Dr. Heitz
Thomsen Petz RiBVerwG Dr. Burmeister ist wegen Urlaubs verhindert zu unterschreiben. Herbert

Verkündet am 25. Juni 2009

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