BVerfG, 04.05.2011 - 1 BvR 1502/08 - Die pauschale Behauptung der Grundrechtsbeeinträchtigung durch die in § 2 Abs. 2 S. 2 FluglSchG angesetzten Grenzwerte ist unstatthaft i.S.d. § 23 Abs. 1 S. 2, § 92 BVerfGG; Statthaftigkeit einer bloßen Behauptung der Grundrechtsbeeinträchtigung durch die in § 2 Abs. 2 S. 2 FluglSchG angesetzten Grenzwerte i.S.d. § 23 Abs. 1 S. 2, § 92 BVerfGG; Eingriff der in § 5 FluglSchG normierten Bauverbote in das Eigentumsgrundrecht; Abschließende und umfassende Regelung der Problematik des Schutzes der Bevölkerung vor Fluglärm durch das FluglSchG

Bundesverfassungsgericht
Beschl. v. 04.05.2011, Az.: 1 BvR 1502/08
Gericht: BVerfG
Entscheidungsform: Beschluss
Datum: 04.05.2011
Referenz: JurionRS 2011, 19158
Aktenzeichen: 1 BvR 1502/08
 

Fundstelle:

NVwZ 2011, 991-996

Verfahrensgegenstand:

Verfassungsbeschwerde

  1. 1.

    des Herrn H...,

  2. 2.

    des Herrn G...,

  3. 3.

    des Herrn L...,

  4. 4.

    des Herrn Dr. Sch...,

  5. 5.

    des Herrn S...,

  6. 6.

    der Frau Dr. W...,

  7. 7.

    des Herrn K...,

  8. 8.

    des Herrn J...,

gegen
das Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm in der seit dem 7. Juni 2007 geltenden Fassung gemäß der Bekanntmachung der Neufassung des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm vom 31. Oktober 2007 (BGBl I S. 2550)

Redaktioneller Leitsatz:

  1. 1.

    Das Fluglärmschutzgesetz erhebt nach seinem Gesetzeszweckes nicht den Anspruch, die Problematik des Schutzes der Bevölkerung vor Fluglärm umfassend und abschließend zu regeln. Das Fluglärmschutzgesetzes regelt ausschließlich die Gewährung passiven Schallschutzes und Entschädigungsfragen.

  2. 2.

    Die verfassungsrechtliche Schutzpflicht gebietet nicht, alle nur denkbaren Schutzmaßnahmen zu treffen.

In dem Verfahren
...
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts
durch
den Vizepräsidenten Kirchhof
und die Richter Eichberger, Masing
gemäß § 93b in Verbindung
mit § 93a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)
am 4. Mai 2011
einstimmig beschlossen:

Tenor:

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

Gründe

1

Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen verschiedene Regelungen des im Jahr 2007 grundlegend novellierten Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm (im Folgenden: Fluglärmschutzgesetz - FluglSchG -) und macht darüber hinaus eine Verletzung gesetzgeberischer Pflichten im Zusammenhang mit dem Schutz der Beschwerdeführer vor Fluglärm geltend.

I.

2

Am 14. Dezember 2006 beschloss der Deutsche Bundestag das Gesetz zur Verbesserung des Schutzes vor Fluglärm in der Umgebung von Flugplätzen, das nach Zustimmung des Bundesrates am 7. Juni 2007 in Kraft trat (BGBl I S. 986). Art. 1 des Gesetzes enthält eine grundlegende Novellierung des bereits seit 1971 - im Wesentlichen unverändert - geltenden Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm. Das Fluglärmschutzgesetz wurde am 9. November 2007 in seiner Neufassung bekannt gemacht (BGBl I S. 2550).

3

Zweck des Fluglärmschutzgesetzes ist es, in der Umgebung von Flugplätzen bauliche Nutzungsbeschränkungen und baulichen Schallschutz zum Schutz der Allgemeinheit und der Nachbarschaft vor Gefahren, erheblichen Nachteilen und erheblichen Belästigungen durch Fluglärm sicherzustellen (§ 1 FluglSchG).

4

Hierzu sind nach § 2 Abs. 1 FluglSchG Lärmschutzbereiche einzurichten, deren Ausdehnung sich gemäß § 2 Abs. 2 FluglSchG anhand der (errechneten) Lärmbelastung nach Maßgabe von Lärmgrenzwerten bestimmt. Dabei werden drei - statt wie bisher zwei - Schutzzonen, nämlich zwei Tag-Schutzzonen für den Zeitraum von 6 bis 22 Uhr und eine Nacht-Schutzzone für den Zeitraum von 22 bis 6 Uhr, eingerichtet. Maßgebend für den Umfang der Tag-Schutzzonen ist allein der äquivalente Dauerschallpegel. Bei Festlegung der Nacht-Schutzzone wird zusätzlich ein Häufigkeits-Maximalpegelkriterium herangezogen, das sich danach richtet, wie oft ein bestimmter Lärmgrenzwert in der Nacht überschritten wird. Die Lärmschutzbereiche werden durch Rechtsverordnung der Landesregierung nach einem bestimmten Berechnungsverfahren festgesetzt, das seine Grundlage im Fluglärmschutzgesetz und einer darauf beruhenden Rechtsverordnung findet.

5

Für den Umfang der Lärmschutzbereiche ist zunächst entscheidend, ob die Festsetzung für einen zivilen oder militärischen Flugplatz erfolgt. Innerhalb dieser Kategorien kommt es weiterhin maßgeblich darauf an, ob es sich um einen neuen oder wesentlich baulich erweiterten oder um einen bestehenden zivilen beziehungsweise militärischen Flugplatz handelt. Die Schutzzonen fallen an bestehenden zivilen und militärischen Flugplätzen und auch generell an militärischen Flugplätzen im Vergleich zu zivilen Flugplätzen kleiner aus, weil höhere Lärmgrenzwerte für die Bemessung des Umfangs der Lärmschutzbereiche zugrunde gelegt werden.

6

Liegt ein Grundstück in einem Lärmschutzbereich, kann dies insbesondere Bauverbote, sonstige Beschränkungen der baulichen Nutzung in Form der Einhaltung bestimmter Schallschutzanforderungen, die Erstattung von Aufwendungen für passive Schallschutzmaßnahmen und Entschädigungsleistungen zur Folge haben. Einzelheiten hierzu werden vor allem in den §§ 5, 8 und 9 FluglSchG geregelt.

7

Im Unterschied zur vormaligen Rechtslage erhalten die im novellierten Fluglärmschutzgesetz geregelten Grenzwerte nunmehr auch erstmals Bedeutung für luftverkehrsrechtliche Planfeststellungs- und Genehmigungsverfahren.

8

Art. 2 des Gesetzes zur Verbesserung des Schutzes vor Fluglärm in der Umgebung von Flugplätzen vom 1. Juni 2007 (BGBl I S. 986) hat insoweit § 8 Abs. 1 Luftverkehrsgesetz - LuftVG - dahingehend geändert, dass nunmehr bei luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungs- und Plangenehmigungsverfahren die jeweils anwendbaren Werte des § 2 Abs. 2 FluglSchG "zu beachten" sind. Eine abschließende höchstrichterliche Klärung der Bedeutung dieser Vorschrift ist bislang nicht erfolgt. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof geht in seinen Entscheidungen zum Ausbau des Flughafens Frankfurt/Main davon aus, dass der Gesetzgeber mit der Festlegung der Grenzwerte in § 2 Abs. 2 Satz 2 FluglSchG die abstrakt-generelle Frage nach der fachplanerischen Zumutbarkeit von Fluglärm definitiv entschieden habe und die Grenzwerte auch im Rahmen der planerischen Abwägung bei luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungsverfahren gelten würden, soweit es auf die Zumutbarkeit des Lärms ankomme (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 21. August 2009 - 11 C 227/08.T u.a. -, [...] Rn. 615). Demgegenüber wird in der Literatur vertreten, die Regelung des § 8 Abs. 1 Satz 3 LuftVG verschaffe gegenüber der bisherigen Rechtslage keine gesteigerte Klarheit bezüglich der maßgeblichen Lärmgrenzwerte. Der höchstrichterlichen Rechtsprechung bleibe es nach wie vor überlassen, Maßstäbe für die Zumutbarkeit bestimmter Fluglärmeinwirkungen zu entwickeln (vgl. Mechel, Der Fluglärmschutz nach der Gesetzesnovelle 2007, in: ZUR 2007, S. 561 <566>).

9

§ 13 Abs. 1 Satz 1 FluglSchG bestimmt darüber hinaus, dass das Fluglärmschutzgesetz für die Umgebung von Flugplätzen mit Wirkung für das Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG sowie das Planfeststellungs- und Plangenehmigungsverfahren nach § 8 LuftVG die Erstattung von Aufwendungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen und die Entschädigung für Beeinträchtigungen der Außenwohnbereiche in der Umgebung neuer und wesentlich erweiterter Flugplätze regelt.

II.

10

Die Beschwerdeführer sind Anwohner in der Nähe von verschiedenen zivil oder militärisch genutzten Flugplätzen in Deutschland. Sie halten den auf ihre Grundstücke einwirkenden Fluglärm für unerträglich und machen insbesondere eine Beeinträchtigung ihrer Gesundheit geltend. Sie rügen eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1, Abs. 2, Art. 3 Abs. 1, Art. 11 und Art. 14 GG durch § 2 Abs. 2 Satz 2, § 5 Abs. 3 und § 8 FluglSchG.

11

Dabei wenden sie sich vornehmlich gegen die in § 2 Abs. 2 FluglSchG aus ihrer Sicht zu hoch angesetzten Lärmgrenzwerte und werfen dem Gesetzgeber insbesondere vor, die neuesten Erkenntnisse der Lärmwirkungsforschung nicht berücksichtigt zu haben. Daneben kritisieren sie weitere aus ihrer Sicht bestehende Unzulänglichkeiten des Fluglärmschutzgesetzes wie fehlende Regelungen zum aktiven Schallschutz, beispielsweise in Form von Betriebsbeschränkungen und Maßnahmen der konkreten Flugbetriebssteuerung am jeweiligen Flughafen, sowie zur Gesamtlärmbelastung.

12

Zum Beleg ihrer Behauptung unzureichender Grenzwertfestlegung in § 2 Abs. 2 FluglSchG beziehen sie sich auf eine Reihe wissenschaftlicher Untersuchungen, die sich teilweise ausdrücklich auch mit der vom Gesetzgeber als maßgeblich für die Grenzwertfestlegung der Tag-Schutzzonen bei zivil genutzten Flugplätzen herangezogenen Untersuchung auseinandersetzen und deren Unzulänglichkeit belegen sollen.

13

Die Beschwerdeführer machen weiterhin einen signifikant gesunkenen Wert ihrer Immobilien infolge der Fluglärmbelastung geltend und sehen sich dadurch und durch eine - nach ihrem Vortrag - nur noch eingeschränkt mögliche Nutzbarkeit der Außenwohnbereiche ihrer Grundstücke in ihrem Grundrecht aus Art. 14 GG verletzt.

14

Einen weiteren Verstoß gegen das Eigentumsrecht sehen sie darin, dass § 5 Abs. 3 FluglSchG nur bestimmte Wohnungen vom Bauverbot des § 5 Abs. 2 FluglSchG ausnimmt und damit dem jeweiligen Grundstückseigentümer eine Nutzungsmöglichkeit versagt.

15

Darüber hinaus rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes durch die unterschiedlich festgesetzten Grenzwerte für zivil und militärisch genutzte Flugplätze einerseits sowie bestehende und neu angelegte beziehungsweise wesentlich erweiterte Flugplätze andererseits. Sie sind der Meinung, dass es hierfür keine sachliche Rechtfertigung gibt.

16

Neben diesen gegen verschiedene Regelungen des Fluglärmschutzgesetzes gerichteten Rügen werfen sie dem Gesetzgeber allgemein eine Verletzung seiner verfassungsrechtlichen Pflichten im Hinblick auf ihren Schutz vor Fluglärm vor. Sie fordern in diesem Zusammenhang unter anderem die normative Verankerung eines Vorrangs des aktiven vor dem passiven Schallschutz.

III.

17

Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen. Sie erweist sich insgesamt als unzulässig.

18

1.

Soweit sich die Beschwerdeführer gegen bestimmte Normen des Fluglärmschutzgesetzes wenden, aber auch soweit sie allgemein eine gesetzgeberische Schutzpflichtverletzung geltend machen, ist die Verfassungsbeschwerde bei nahezu allen Beschwerdeführern unzulässig, weil sie nicht den an sie zu stellenden Begründungserfordernissen gemäß § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG genügt.

19

a)

Nach § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG muss sich die Verfassungsbeschwerde mit dem zugrunde liegenden einfachen Recht sowie mit der verfassungsrechtlichen Beurteilung des vorgetragenen Sachverhalts auseinandersetzen und hinreichend substantiiert darlegen, dass eine Grundrechtsverletzung möglich erscheint (vgl. BVerfGE 89, 155 <171>). Der Beschwerdeführer muss darlegen, mit welchen verfassungsrechtlichen Anforderungen die angegriffene Maßnahme kollidiert (vgl. BVerfGE 108, 370 [BVerfG 07.10.2003 - 1 BvR 1712/01] <386>). Soweit das Bundesverfassungsgericht für bestimmte Fragen bereits verfassungsrechtliche Maßstäbe entwickelt hat, muss anhand dieser Maßstäbe aufgezeigt werden, inwieweit Grundrechte durch die angegriffene Maßnahme verletzt werden (vgl. BVerfGE 99, 84 [BVerfG 29.09.1998 - 2 BvR 1790/94] <87>; 101, 331 <346>; 102, 147 <164>). Das gilt jedenfalls dann, wenn die Verletzung des Grundrechts nicht auf der Hand liegt (BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 24. August 2010 - 1 BvR 1584/10 -, [...] Rn. 3).

20

b)

Diesen Anforderungen entspricht die Verfassungsbeschwerde hinsichtlich der Rügen sämtlicher Beschwerdeführer nicht, soweit sie sich direkt gegen § 2 Abs. 2 Satz 2, § 5 Abs. 3 und § 8 FluglSchG richtet.

21

aa)

Eine mögliche Verletzung des aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgenden Grundrechts auf Leben und körperliche Unversehrtheit wird aus dem Vortrag der Beschwerdeführer zur Verfassungswidrigkeit der Regelungen des novellierten Fluglärmschutzgesetzes nicht erkennbar.

22

Aus ihrem Vorbringen lässt sich nicht entnehmen, inwiefern § 2 Abs. 2 Satz 2, § 5 Abs. 3 und § 8 FluglSchG in ihre Grundrechte eingreifen sollten. Dazu wäre eine nähere Auseinandersetzung mit den angefochtenen Vorschriften und ihren Auswirkungen auf die Beschwerdeführer bei der konkreten Rechtsanwendung unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck des Fluglärmschutzgesetzes erforderlich gewesen.

23

Entscheidend ist in diesem Zusammenhang, dass das Fluglärmschutzgesetz ausweislich seines in § 1 FluglSchG zum Ausdruck kommenden Gesetzeszweckes nicht den Anspruch erhebt, die Problematik des Schutzes der Bevölkerung vor Fluglärm umfassend und abschließend zu regeln. Der Gesetzgeber hat vielmehr die Systematik des bereits seit 1971 bestehenden Fluglärmschutzgesetzes im Grundsatz beibehalten. Seiner Konzeption nach war das Fluglärmschutzgesetz von 1971 ein Baubeschränkungs- und Entschädigungsgesetz und sollte insbesondere das weitere Heranwachsen von Wohnsiedlungen an bestimmte Flugplätze verhindern. Die im Gesetz festgelegten Lärmgrenzwerte waren weder zur Beurteilung von individuellen Lärmbeeinträchtigungen noch zur Festlegung von fachplanungsrechtlichen Zumutbarkeitsgrenzen vorgesehen und geeignet (vgl. Giemulla/Rathgeb, Das neue Fluglärmgesetz, in: DVBl 2008, S. 669 <670 m. w. N.>). Selbst wenn mit der Neuregelung über § 8 Abs. 1 Satz 3 LuftVG die im Fluglärmschutzgesetz normierten Grenzwerte erstmals auch für das luftverkehrsrechtliche Planfeststellungsverfahren Bedeutung erlangen und § 13 FluglSchG darüber hinaus bestimmt, dass das Fluglärmschutzgesetz für das Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG sowie das Planfeststellungs- und Plangenehmigungsverfahren nach § 8 LuftVG die Erstattung von Aufwendungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen einschließlich der zugrunde liegenden Schallschutzanforderungen und die Entschädigung für Beeinträchtigungen der Außenwohnbereiche in der Umgebung neuer und wesentlich baulich erweiterter Flugplätze regelt, hat sich an dieser Grundkonzeption nichts geändert. Insbesondere der aktive Schallschutz richtet sich nicht nach dem Fluglärmschutzgesetz. Maßgebend hierfür sind vielmehr vor allem die Regelungen des Luftverkehrsgesetzes.

24

Ein Eingriff in Grundrechte der Beschwerdeführer durch die in § 2 Abs. 2 Satz 2 FluglSchG festgelegten Grenzwerte kommt daher von vornherein nur im unmittelbaren Anwendungsbereich des Fluglärmschutzgesetzes oder in der dargestellten "Verzahnung" mit Regelungen des Luftverkehrsgesetzes über § 8 Abs. 1 Satz 3 LuftVG oder auch § 13 FluglSchG in Frage.

25

Soweit eine Grundrechtsverletzung im unmittelbaren Anwendungsbereich des Fluglärmschutzgesetzes geltend gemacht wird, erscheint eine solche - ausgehend von der Konzeption des Fluglärmschutzgesetzes - danach nur dann möglich, wenn hinreichend konkret vorgetragen wird, dass das Gesetz den Beschwerdeführern aufgrund der in § 2 Abs. 2 Satz 2 FluglSchG aus ihrer Sicht zu hoch angesetzten Grenzwerte in verfassungswidriger Weise baulichen Schallschutz oder eine Entschädigung vorenthält.

26

Hierzu verhalten sich die Beschwerdeführer an keiner Stelle ihrer umfangreichen Beschwerdeschrift. So lässt sich ihrem Vorbringen schon nicht entnehmen, von welchen konkreten Lärmbelastungen auf ihre Grundstücke bei Anwendung des novellierten Fluglärmschutzgesetzes auszugehen ist. Soweit vereinzelt konkrete Lärmwerte vorgetragen werden, ist nicht ersichtlich, dass deren Ermittlung den nach § 3 Abs. 1 FluglSchG einzuhaltenden Anforderungen entspricht. Es lässt sich daher auf der Grundlage des Beschwerdevorbringens nicht feststellen, ob das novellierte Fluglärmschutzgesetz den Beschwerdeführern wegen der aus ihrer Sicht zu hoch angesetzten Lärmgrenzwerte überhaupt keinen oder nur einen eingeschränkten Lärmschutz bietet oder ob sie nicht vielmehr in den Genuss der gesetzlich vorgesehenen "Maximalleistung", nämlich einen sofort mit Festsetzung des Lärmschutzbereichs fälligen Anspruch auf Erstattung von Aufwendungen für baulichen Schallschutz für Wohn- und Schlafräume nebst Belüftungseinrichtungen sowie einer Entschädigung für Beeinträchtigungen des Außenwohnbereichs, kommen. Soweit sie Einwendungen direkt gegen die Grenzwerte des Fluglärmschutzgesetzes erheben, machen sie nämlich nicht geltend, dass die im Fluglärmschutzgesetz vorgesehenen Maßnahmen des passiven Schallschutzes und der Entschädigung von vornherein ungeeignet seien, der Schutzpflicht des Staates aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG zu genügen, sondern dass sie wegen der zu hohen Lärmgrenzwerte "zu spät" einsetzen.

27

Im Hinblick auf die sich aus § 8 Abs. 1 Satz 3 LuftVG beziehungsweise § 13 Abs. 1 FluglSchG ergebende Bedeutung der in § 2 Abs. 2 Satz 2 FluglSchG festgelegten Grenzwerte auf luftverkehrsrechtliche Genehmigungs-, Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren lässt sich dem Vortrag der Beschwerdeführer nicht entnehmen, dass sie insoweit von der Regelung des § 2 Abs. 2 Satz 2 FluglSchG betroffen wären. Das würde ein aktuell laufendes Verfahren nach § 6 LuftVG oder § 8 LuftVG voraussetzen. Hierzu ist nichts vorgetragen. Abgesehen davon wäre in diesem Fall vorrangig fachgerichtlicher Rechtsschutz durch Überprüfung der in einem der genannten Verfahren zu treffenden Entscheidung vor den Verwaltungsgerichten nachzusuchen.

28

bb)

Eine Verletzung von Art. 14 Abs. 1 GG ist ebenfalls nicht hinreichend dargelegt.

29

Soweit die Beschwerdeführer deshalb eine Eigentumsverletzung in der Festlegung der Lärmgrenzwerte des § 2 Abs. 2 Satz 2 FluglSchG sehen, weil der dadurch "eröffnete" Flugverkehr eine Nutzung ihrer Grundstücke unzumutbar mache, unterliegen sie der Fehlvorstellung, der Gesetzgeber habe mit der Normierung der Grenzwerte in § 2 Abs. 2 Satz 2 FluglSchG die Ausnutzung der Kapazitäten eines Flugplatzes bis zur Erreichung der in der Vorschrift genannten Grenzwerte unbeschränkt zugelassen. Sie verkennen dabei Sinn und Zweck des Fluglärmschutzgesetzes, das ausschließlich die Gewährung passiven Schallschutzes und Entschädigungsfragen regelt. Ein rechtswidriger Eingriff in grundrechtlich geschützte Positionen durch das Fluglärmschutzgesetz kommt daher nur dann in Betracht, wenn es ihnen in verfassungswidriger Weise Rechte vorenthält oder über seinen § 13 oder § 8 Abs. 1 Satz 3 LuftVG im Rahmen laufender Genehmigungs-, Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren Eingriffe aufgrund der in § 2 Abs. 2 Satz 2 FluglSchG normierten Grenzwerte vorgenommen werden. Da nach dem Vortrag der Beschwerdeführer - wie dargelegt - unklar bleibt, ob und inwieweit sie von der Novellierung des Fluglärmschutzgesetzes im Hinblick auf die Gewährung passiven Schallschutzes oder von Entschädigungsleistungen profitieren und zu anhängigen Verwaltungsverfahren, bei denen die angegriffenen Regelungen des Fluglärmschutzgesetzes eine Rolle spielen können, nichts vorgetragen ist, erscheint auch insoweit ein Verfassungsverstoß auf der Grundlage des Beschwerdevorbringens nicht möglich.

30

Soweit sich die Beschwerdeführer gegen die Bauverbote in § 5 FluglSchG wenden und in diesem Zusammenhang eine Verletzung von Art. 14 Abs. 1 GG rügen, ist die Verfassungsbeschwerde ebenfalls unzulässig.

31

Zwar greift § 5 FluglSchG, wie die Beschwerdeführer im Ausgangspunkt zutreffend geltend machen, durch die dort normierten Bauverbote in das Eigentumsgrundrecht ein. Ihr Vortrag zu diesem Punkt ist allerdings allgemein gehalten und nicht auf ihre eigene Situation bezogen. Daraus lässt sich insbesondere nicht entnehmen, dass einem der Beschwerdeführer eine konkrete Möglichkeit zur Bebauung seines Grundstücks aufgrund der Novellierung des Fluglärmschutzgesetzes genommen würde. Für eine eigene Betroffenheit der Beschwerdeführer ist daher insoweit nichts ersichtlich.

32

Auch im Hinblick auf § 8 FluglSchG, der die Entschädigung bei Bauverboten regelt, wird aus dem Vortrag der Beschwerdeführer nicht erkennbar, dass sie infolge der Novellierung des Fluglärmschutzgesetzes hierdurch betroffen wären. Es liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass ihnen eine Entschädigung vorenthalten würde, die ihnen bei einer - aus ihrer Sicht - verfassungsgemäßen Ausgestaltung des Fluglärmschutzgesetzes zustehen müsste.

33

cc)

Aus dem Vortrag der Beschwerdeführer lässt sich auch keine Verletzung ihres Grundrechts aus Art. 3 Abs. 1 GG durch die Lärmgrenzwertregelung in § 2 Abs. 2 Satz 2 FluglSchG entnehmen. Zwar trifft es zu, dass der Gesetzgeber teilweise unterschiedliche Lärmgrenzwerte für zivile und militärische Flugplätze vorgesehen hat und innerhalb dieser Kategorien noch einmal zwischen bestehenden und neu anzulegenden oder wesentlich geänderten Flugplätzen differenziert. Das Vorbringen der Beschwerdeführer macht allerdings nicht deutlich, ob und inwieweit sie selbst im Hinblick auf die sich aus dem Fluglärmschutzgesetz ergebenden Folgen unmittelbar von dieser Differenzierung betroffen wären, etwa im Rahmen der Festsetzung der Lärmschutzbereiche und der daraus gegebenenfalls resultierenden Gewährung der Erstattung von Aufwendungen für passiven Schallschutz oder Entschädigung für die Beeinträchtigung der Außenwohnbereiche beziehungsweise anlässlich laufender Genehmigungs-, Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren. Hierzu wäre Vortrag dahingehend erforderlich gewesen, dass gerade aufgrund der unterschiedlichen Grenzwertfestlegungen den hiervon betroffenen Beschwerdeführern Aufwendungsersatz für passive Schallschutzmaßnahmen oder Entschädigung nicht zugute kommt oder sich diese Unterscheidung im Rahmen eines laufenden Verwaltungsverfahrens zu ihrem Nachteil auswirkt. Wie bereits dargelegt, lässt sich eine Auswirkung dieser Differenzierung auf die Beschwerdeführer auf der Grundlage der Novellierung des Fluglärmschutzgesetzes in Ermangelung eines hierzu ausreichenden Vortrags nicht entnehmen.

34

dd)

Eine Verletzung von Art. 11 GG durch § 2 Abs. 2 FluglSchG ist ebenfalls nicht hinreichend dargelegt.

35

Unabhängig von der Frage, ob der Schutzbereich des Grundrechts auf Freizügigkeit durch zu geringe Lärmschutzvorkehrungen gegen Fluglärm überhaupt betroffen sein kann, erweist sich die diesbezüglich erhobene Rüge bereits deshalb als unzulässig, weil die Beschwerdeführer auch insoweit von der Fehlvorstellung geleitet werden, durch § 2 Abs. 2 FluglSchG werde im Rahmen der dort normierten Grenzwerte ein unbeschränkter Flugverkehr zugelassen. Dass dies nicht der Intention des Gesetzes entspricht, wurde bereits dargelegt. Vor diesem Hintergrund ist ein Eingriff in das Grundrecht der Beschwerdeführer aus Art. 11 GG nicht ersichtlich.

36

c)

Die Verfassungsbeschwerde ist weiterhin unzulässig, soweit die Beschwerdeführer ganz allgemein behaupten, der Gesetzgeber sei seiner aus dem Grundgesetz folgenden Pflicht, das Leben und die Gesundheit zu schützen, im Rahmen der Regelung der Fluglärmproblematik nicht nachgekommen. Das Vorbringen entspricht auch insoweit nicht den Anforderungen an einen hinreichend substantiierten Vortrag.

37

aa)

Das Recht auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG schützt den Einzelnen nicht nur als subjektives Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe. Es enthält auch die staatliche Pflicht, sich schützend und fördernd vor die in ihm genannten Rechtsgüter Leben und körperliche Unversehrtheit zu stellen und sie vor rechtswidrigen Eingriffen von Seiten anderer zu bewahren. Die sich aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ergebende Schutzpflicht erfordert auch Maßnahmen zum Schutz vor gesundheitsschädigenden und gesundheitsgefährdenden Auswirkungen von Fluglärm (vgl. BVerfGE 56, 54 [BVerfG 14.01.1981 - 1 BvR 612/72] <73 ff.>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 20. Februar 2008 - 1 BvR 2722/06 -, NVwZ 2008, S. 780 <784>; Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 29. Juli 2009
- 1 BvR 1606/08 -, NVwZ 2009, S. 1494 [BVerfG 29.07.2009 - 1 BvR 1606/08] <1495>; Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 15. Oktober 2009 - 1 BvR 3474/08 -, NVwZ 2009, S. 1489 <1489>; Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 15. Oktober 2009
- 1 BvR 3522/08 -, [...], Rn. 26). Dass auch eine auf Grundrechtsgefährdungen bezogene Risikovorsorge von der Schutzpflicht der staatlichen Organe umfasst werden kann, ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bereits mehrfach zum Ausdruck gekommen (vgl. BVerfGE 49, 89 [BVerfG 08.08.1978 - 2 BvL 8/77] <140 ff.>; 53, 30 <57>; 56, 54 <78>). Die verfassungsrechtliche Schutzpflicht kann eine solche Ausgestaltung der rechtlichen Regelungen gebieten, die auch die Gefahr von Grundrechtsverletzungen eindämmt; ob, wann und mit welchem Inhalt eine solche Ausgestaltung von Verfassungs wegen geboten ist, hängt von der Art, der Nähe und dem Ausmaß möglicher Gefahren, der Art und dem Rang des verfassungsrechtlich geschützten Rechtsguts sowie von den schon vorhandenen Regelungen ab (vgl. BVerfGE 49, 89 [BVerfG 08.08.1978 - 2 BvL 8/77] <140 ff.>; 56, 54 <78>). Dabei ist zu beachten, dass Grundrechtsschutz nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG auch durch die Gestaltung von Verfahren zu bewirken ist; die Grundrechte beeinflussen demgemäß nicht nur das gesamte materielle Recht, sondern auch das Verfahrensrecht, soweit dies für einen effektiven Grundrechtsschutz Bedeutung hat (vgl. BVerfGE 53, 30 [BVerfG 20.12.1979 - 1 BvR 385/77] <65 ff.>; 84, 34 <45 f.>; 113, 29 <57>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 15. Oktober 2009 - 1 BvR 3474/08 -, NVwZ 2009, S. 1489 <1489>; Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 15. Oktober 2009 - 1 BvR 3522/08 -, [...], Rn. 26).

38

Grundsätzlich kommt dem Gesetzgeber bei der Erfüllung von Schutzpflichten ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu, der auch Raum lässt, etwa konkurrierende öffentliche und private Interessen zu berücksichtigen (vgl. zum Nichtraucherschutz: BVerfGE 121, 317 <360>; zu Mobilfunksendeanlagen: BVerfGK 10, 208 <211>). Die Entscheidung, welche Maßnahmen geboten sind, kann vom Bundesverfassungsgericht deshalb nur begrenzt nachgeprüft werden. Es kann hier erst dann eingreifen, wenn der Gesetzgeber die Schutzpflicht evident verletzt hat. Nur unter besonderen Umständen kann sich diese Gestaltungsfreiheit in der Weise verengen, dass allein durch eine bestimmte Maßnahme der Schutzpflicht Genüge getan werden kann (vgl. BVerfGE 56, 54 [BVerfG 14.01.1981 - 1 BvR 612/72] <80 f.>; 77, 170 <214 f.>; 79, 174 <202>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 20. Februar 2008 - 1 BvR 2722/06 -, NVwZ 2008, S. 780 <784>). Darüber hinaus hat der Gesetzgeber das Untermaßverbot zu beachten. Die Vorkehrungen des Gesetzgebers müssen für einen - unter Berücksichtigung entgegenstehender Rechtsgüter - angemessenen und wirksamen Schutz ausreichend sein und zudem auf sorgfältigen Tatsachenermittlungen und vertretbaren Einschätzungen beruhen. Die Verfassung gibt den Schutz als Ziel vor, nicht jedoch seine Ausgestaltung im Einzelnen. Das Bundesverfassungsgericht prüft, ob der Gesetzgeber seinen Einschätzungsspielraum vertretbar gehandhabt hat (vgl. BVerfGE 88, 203 <254, 262 f.>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 29. Juli 2009 - 1 BvR 1606/08 -, NVwZ 2009, S. 1494 <1495>; Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 15. Oktober 2009 - 1 BvR 3522/08 -, [...], Rn. 27). Die verfassungsrechtliche Schutzpflicht gebietet nicht, alle nur denkbaren Schutzmaßnahmen zu treffen. Deren Verletzung kann vielmehr nur festgestellt werden, wenn die öffentliche Gewalt Schutzvorkehrungen überhaupt nicht getroffen hat oder die getroffenen Maßnahmen gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, das gebotene Schutzziel zu erreichen oder erheblich dahinter zurückbleiben. Es ist in erster Linie Aufgabe des Normgebers, den Erkenntnisfortschritt der Wissenschaft mit geeigneten Mitteln nach allen Seiten zu beobachten und zu bewerten, um gegebenenfalls weitergehende Schutzmaßnahmen treffen zu können. Eine Verletzung seiner Nachbesserungspflicht kann gerichtlich erst festgestellt werden, wenn evident ist, dass eine ursprünglich rechtmäßige Regelung zum Schutz der Gesundheit aufgrund neuer Erkenntnisse oder einer veränderten Situation untragbar geworden ist (vgl. BVerfGK 10, 208 <211 f.> m. w. N.).

39

bb)

Aus den dargestellten spezifischen Anforderungen an die Feststellung einer gesetzgeberischen Schutzpflichtverletzung folgen in Verbindung mit den aufgezeigten Maßstäben für die ordnungsgemäße Begründung einer Verfassungsbeschwerde entsprechende Darlegungslasten der Beschwerdeführer. Sie müssen schlüssig dartun, dass staatliche Schutzvorkehrungen nach Lage der Dinge geboten sind und von der öffentlichen Gewalt entweder überhaupt nicht getroffen worden sind oder dass die getroffenen Regelungen und Maßnahmen offensichtlich gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, das Schutzziel zu erreichen (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 18. Februar 2010 - 2 BvR 2502/08 -, NVwZ 2010, S. 702 <704>). Eine mögliche Grundrechtsverletzung der Beschwerdeführer geht aus dem danach gebotenen Vortrag regelmäßig nur dann hervor, wenn sich dieser nicht in pauschalen Behauptungen und punktuell herausgegriffenen, angeblichen Unzulänglichkeiten der Rechtslage erschöpft. Erforderlich ist vielmehr, das Regelungskonzept des Gesetzgebers zu einem bestimmten Punkt insgesamt zu erfassen, wozu - je nach Fallgestaltung - zumindest gehört, dass die einschlägigen Regelungen des als unzureichend beanstandeten Normkomplexes jedenfalls in Grundzügen dargestellt, die Verwaltungspraxis hierzu wiedergegeben und die einschlägige fachgerichtliche Rechtsprechung aufgearbeitet wird. In einem zweiten Schritt bedarf es dann der Darstellung, ob und gegebenenfalls welche Schutzmaßnahmen zu Gunsten der Beschwerdeführer in ihrer jeweiligen Situation unternommen wurden, und aus welchen konkreten Gründen - aus Sicht der Beschwerdeführer - vom Versagen der gesetzgeberischen Konzeption auszugehen ist. Dazu gehört auch die Darlegung, weshalb Verbesserungen auf das für notwendig erachtete Maß durch die Einleitung von Verwaltungs- und gegebenenfalls gerichtlichen Verfahren nicht erreicht werden können.

40

cc)

Diesen Anforderungen wird der Vortrag der Beschwerdeführer zur Verletzung staatlicher Schutzpflichten bei Regelung der Fluglärmproblematik in keiner Weise gerecht. Die pauschal gerügte Schutzpflichtverletzung ist nicht zu erkennen.

41

Hierzu wäre erforderlich gewesen, dass die Beschwerdeführer das Regelungssystem des Luftverkehrsrechts insgesamt jedenfalls in seinen Grundzügen darstellen und vor dem Hintergrund der hierzu ergangenen Rechtsprechung der Fachgerichte - insbesondere des Bundesverwaltungsgerichts - substantiiert aufzeigen, dass es evident nicht geeignet ist, ausreichenden Schutz gegen schädlichen Fluglärm zu gewährleisten. Der Schutz der Bevölkerung vor Fluglärm wird nämlich keineswegs allein durch das Fluglärmschutzgesetz bewirkt. Dieses beschränkt sich - wie ausgeführt - lediglich auf den Aspekt des passiven Schallschutzes, während sich insbesondere der aktive Schallschutz nach dem Luftverkehrsgesetz richtet. So bestimmt § 29b Abs. 1 Satz 1 LuftVG, dass Flugplatzunternehmer, Luftfahrzeughalter und Luftfahrzeugführer verpflichtet sind, beim Betrieb von Luftfahrzeugen in der Luft und am Boden vermeidbare Geräusche zu verhindern und die Ausbreitung unvermeidbarer Geräusche auf ein Mindestmaß zu beschränken, wenn dies erforderlich ist, um die Bevölkerung vor Gefahren, erheblichen Nachteilen und erheblichen Belästigungen durch Lärm zu schützen. Nach § 29b Abs. 1 Satz 2 LuftVG ist auf die Nachtruhe der Bevölkerung in besonderem Maße Rücksicht zu nehmen. § 9 Abs. 2 LuftVG eröffnet im Rahmen von luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungsverfahren die Möglichkeit, Schutzauflagen zu Gunsten der benachbarten Grundstücke zu verfügen. Nach § 6 Abs. 1 Satz 4 LuftVG können auch außerhalb von Planfeststellungsverfahren im Rahmen der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung - beispielsweise für militärisch genutzte Flugplätze - Auflagen verfügt werden. Nach den allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Vorschriften ist zudem die Verfügung nachträglicher Schutzauflagen oder auch der (Teil-)Widerruf erteilter Genehmigungen oder Planfeststellungsbeschlüsse grundsätzlich möglich (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 26. Februar 2004 - BVerwG 4 B 95.03 -, NVwZ 2004, S. 869 <869>). Schließlich besteht generell die Möglichkeit, sich auch unmittelbar gegen die konkrete Festlegung von Flugrouten, die maßgeblich für die Lärmbelastung der Anwohner sein kann, gerichtlich zur Wehr zu setzen (vgl. dazu insbesondere BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 C 13.99 -, BVerwGE 111, 276 <277 ff.>).

42

Zu all diesen Möglichkeiten und ihren Umsetzungen im Hinblick auf die konkreten Betroffenheiten der Beschwerdeführer, beispielsweise in Form von Betriebsbeschränkungen an den Flugplätzen, deren Anrainer die Beschwerdeführer sind, verhält sich ihr Vortrag an keiner Stelle. Die individuelle Genehmigungssituation an den einzelnen Flugplätzen lässt die Verfassungsbeschwerde vielmehr ebenso im Unklaren wie die allgemeine Gestattungspraxis und die in der Rechtsprechung formulierten Anforderungen an den Fluglärmschutz. Daran ändert auch das punktuelle Eingehen auf die Genehmigungssituation einzelner Flughäfen in Deutschland und auf hierzu ergangene Gerichtsentscheidungen nichts.

43

d)

Schließlich ist die Rüge, der Gesetzgeber habe trotz der Grundrechtsrelevanz der Fluglärmbelastung Wesentliches ungeregelt gelassen, indem er keine verbindlichen Grenzwerte festgeschrieben habe, ebenfalls nicht hinreichend substantiiert.

44

In diesem Zusammenhang berücksichtigen die Beschwerdeführer die Verschränkungen zwischen Luftverkehrsgesetz und Fluglärmschutzgesetz nicht und setzen sich mit den sich daraus ergebenden Konsequenzen für luftverkehrsrechtliche Planungs- oder Genehmigungsverfahren nicht auseinander. Das gilt insbesondere für die neue Vorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 3 LuftVG, der die Beachtung der Grenzwerte des § 2 Abs. 2 Satz 2 FluglSchG im Rahmen von luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungsverfahren vorschreibt. Die einfachrechtliche Bedeutung dieser Vorschrift, insbesondere als mögliche Beschreibung der fachplanerischen Zumutbarkeitsgrenze, und ihre etwaigen Auswirkungen auf (künftige) Planfeststellungsverfahren werden von den Beschwerdeführern nicht dargestellt.

45

Die Beschwerdeführer mögen weitergehende Regelungen zum aktiven Schallschutz und die Benennung von konkreten Lärmgrenzwerten auch in diesem Zusammenhang für wünschenswert halten. Die Möglichkeit eines verfassungsrechtlich erheblichen Unterlassens des Gesetzgebers oder auch die Überlassung verfassungsrechtlich unzulässig weit gehender Entscheidungsspielräume der Exekutive in dieser Frage lässt sich ihrem pauschal gehaltenen Vortrag nicht entnehmen. Angesichts der beschriebenen Anforderungen an die Darlegung einer gesetzgeberischen Schutzpflichtverletzung hätte es hierzu einer Beschreibung der vom Gesetzgeber getroffenen Maßnahmen und deren Umsetzung in der Praxis bedurft.

46

2.

Im Übrigen ist die Verfassungsbeschwerde unabhängig von den vorstehenden Ausführungen deshalb insgesamt unzulässig, weil sich ihr nicht entnehmen lässt, dass der aus § 90 Abs. 2 BVerfGG folgende Grundsatz der Subsidiarität eingehalten worden ist.

47

a)

§ 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG bestimmt, dass der Rechtsweg vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde erschöpft werden muss. Das setzt voraus, dass ein Rechtsweg gegeben ist. "Rechtsweg" in diesem Sinne ist jede gesetzlich normierte Möglichkeit der Anrufung eines Gerichts (vgl. BVerfGE 67, 157 [BVerfG 20.06.1984 - 1 BvR 1494/78] <170>). Wer behauptet, durch die Auswirkungen des Fluglärms in seinen Grundrechten verletzt zu werden, ist grundsätzlich gehalten, vor einer Inanspruchnahme des Bundesverfassungsgerichts den Rechtsweg zu beschreiten. Vor einer verfassungsgerichtlichen Entscheidung ist es erforderlich, dass die Fachgerichte die konkreten Umstände, insbesondere das Ausmaß der Fluglärmbelastungen einschließlich der Grundstücksvorbelastungen, die zur Bekämpfung des Fluglärms getroffenen oder möglichen Maßnahmen und auch dessen Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit näher aufgeklärt und rechtlich beurteilt haben (vgl. BVerfGE 56, 54 [BVerfG 14.01.1981 - 1 BvR 612/72] <68 f.>).

48

Auch wenn es unmittelbar gegen Parlamentsgesetze keinen fachgerichtlichen Rechtsschutz gibt, folgt aus dem in § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG zum Ausdruck kommenden Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde weiterhin, dass der Beschwerdeführer vor Erhebung einer Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz nach Möglichkeit die Fachgerichte mit seinem Anliegen befassen muss. Er muss deshalb grundsätzlich den Vollzug des Gesetzes abwarten oder einen Vollzugsakt herbeiführen und hiergegen dann den fachgerichtlichen Rechtsweg beschreiten (vgl. z.B. BVerfGE 74, 69 [BVerfG 02.12.1986 - 1 BvR 1509/83] <74 f.>). Das gilt unabhängig davon, ob das Gesetz einen Auslegungs- oder Entscheidungsspielraum offen lässt oder ob ein solcher Spielraum fehlt (vgl. BVerfGE 58, 81 [BVerfG 01.07.1981 - 1 BvR 874/77] <104 f.>; 72, 39 <43 ff.>). Damit soll neben einer Entlastung des Bundesverfassungsgerichts erreicht werden, dass das Bundesverfassungsgericht nicht auf ungesicherter Tatsachen- und Rechtsgrundlage weitreichende Entscheidungen trifft (vgl. BVerfGE 79, 1 [BVerfG 11.10.1988 - 1 BvR 777/85] <20>; 97, 157 <165>; 102, 197 <207>). Bei der Rechtsanwendung durch die sachnäheren Fachgerichte können - aufgrund besonderen Sachverstands - für die verfassungsrechtliche Prüfung erhebliche Tatsachen zutage gefördert werden (vgl. BVerfGE 56, 54 [BVerfG 14.01.1981 - 1 BvR 612/72] <69>; 79, 1 <20>). Nach Maßgabe der Voraussetzungen des Art. 100 Abs. 1 GG ist dabei von diesen zur Frage der Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Vorschriften gegebenenfalls eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen (vgl. BVerfGE 58, 81 [BVerfG 01.07.1981 - 1 BvR 874/77] <105>; 72, 39 <44>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 2. August 2010 - 1 BvR 2393/08 u.a. -, ZFSH/SGB 2010, S. 591 <594>).

49

Die Pflicht zur Anrufung der Fachgerichte besteht ausnahmsweise dann nicht, wenn die angegriffene Regelung den Beschwerdeführer zu Dispositionen zwingt, die später nicht mehr korrigiert werden können (vgl. BVerfGE 43, 291 <387>; 60, 360 <372>), oder wenn die Anrufung der Fachgerichte dem Beschwerdeführer nicht zuzumuten ist, etwa weil das offensichtlich sinn- und aussichtslos wäre (vgl. BVerfGE 55, 154 [BVerfG 22.10.1980 - 1 BvR 262/80] <157>; 65, 1 <38>; 102, 197 <208>). Dabei sind grundsätzlich auch diejenigen Rechtsbehelfe zu ergreifen, deren Zulässigkeit in der bisherigen fachgerichtlichen Rechtsprechung nicht eindeutig geklärt ist (vgl. BVerfGE 70, 180 [BVerfG 18.06.1985 - 2 BvR 414/84] <185>). Kann der mit dem Subsidiaritätsgrundsatz insbesondere verfolgte Zweck, eine fachgerichtliche Klärung der verfassungsrechtlich relevanten Sach- und Rechtsfragen herbeizuführen, nicht erreicht werden, ist die vorherige Anrufung der Fachgerichte gleichfalls entbehrlich (vgl. BVerfGE 65, 1 [BVerfG 15.12.1983 - 1 BvR 209/83] <38>; 79, 1 <20>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 2. August 2010 - 1 BvR 2393/08 u.a. -, ZFSH/SGB 2010, S. 591 <594>).

50

b)

Bei Anlegung dieser Maßstäbe, die auch im Falle der Rüge gesetzgeberischer Schutzpflichtverletzungen Geltung beanspruchen, kann im Hinblick auf keine der in Betracht kommenden Zielrichtungen der Verfassungsbeschwerde von einer Wahrung des Subsidiaritätsgebots ausgegangen werden.

51

aa)

Soweit die Beschwerdeführer § 2 Abs. 2 Satz 2 FluglSchG in seinem unmittelbaren Anwendungsbereich angreifen, berücksichtigen sie den Charakter des Fluglärmschutzgesetzes als Gesetz zur Regelung des passiven Schallschutzes und für Entschädigung nicht. Das Gesetz vermittelt im Rahmen seines Anwendungsbereichs Ansprüche auf Erstattung von Aufwendungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen sowie Entschädigungen für Bauverbote und die Beeinträchtigung von Außenwohnbereichen, die gegenüber der zuständigen Behörde gegebenenfalls im Verwaltungsrechtsweg geltend gemacht werden können. Es ist nicht ersichtlich, dass sich auch nur einer der Beschwerdeführer mit einem darauf gerichteten Antrag an die zuständige Behörde gewandt und nach dessen Erfolglosigkeit den Rechtsweg beschritten hätte. Dabei wäre ein solches Vorgehen selbst dann nicht von vornherein offensichtlich zum Scheitern verurteilt, wenn - was sich hier nicht zuverlässig feststellen lässt - das betreffende Grundstück des jeweiligen Beschwerdeführers nicht in einer der nach dem Fluglärmschutzgesetz einzurichtenden Schutzzonen liegt. In der rechtswissenschaftlichen Literatur wird nämlich die Auffassung vertreten, dass die im Fluglärmschutzgesetz festgeschriebenen Grenzwerte lediglich Mindeststandards des (auch) passiven Schallschutzes regelten, die nicht unterschritten werden dürften und über die hinausgegangen werden könne, unter Umständen sogar müsse (vgl. Ekardt/Schmidtke, Die Reichweite des neuen Fluglärmrechts, in: DÖV 2009, S. 187 ff.). Zwar ist der Hessische Verwaltungsgerichtshof in seiner Entscheidung zum Ausbau des Verkehrsflughafens Frankfurt/Main dieser Ansicht ausdrücklich nicht gefolgt (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 21. August 2009 - 11 C 227/08.T u.a. -, [...], Rn. 603). Das Bundesverwaltungsgericht hat sich zu dieser Frage jedoch bislang - soweit ersichtlich - noch nicht geäußert. In einer Entscheidung im Zusammenhang mit dem Ausbau des Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld hat es jedenfalls ausgeführt, keine Anhaltspunkte dafür zu sehen, dass es der zuständigen Behörde bei Festsetzung der Lärmschutzbereiche verwehrt sei, die Lärmgrenzwerte zum Schutz bestimmter Gruppen besonders schutzwürdiger Lärmbetroffener oder Einrichtungen zu unterschreiten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. September 2007 - BVerwG 4 A 1007.07 u.a. -, [...], Rn. 29). Damit erscheint diese Frage bislang nicht abschließend geklärt. Vielmehr wäre die Geltendmachung von Rechtsschutz im fachgerichtlichen Verfahren, gerichtet auf die Erfüllung von Ansprüchen nach dem Fluglärmschutzgesetz, auf der Grundlage der in der Literatur geäußerten Auffassung nicht von vornherein offensichtlich aussichtslos.

52

Den Beschwerdeführern wäre es daher zuzumuten gewesen, zunächst fachgerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen mit dem Ziel, Ansprüche auf der Grundlage des Fluglärmschutzgesetzes durchzusetzen.

53

bb)

Auch soweit die Beschwerdeführer weitergehend eine allgemeine gesetzgeberische Schutzpflichtverletzung im Hinblick auf den Schutz vor Fluglärm, insbesondere die fehlende gesetzliche Verhinderung von Fluglärmeinwirkungen in bestimmter Pegelhöhe, rügen, ist die Verfassungsbeschwerde wegen Verletzung des Subsidiaritätsgrundsatzes unzulässig.

54

Zwar sind die Anwohner eines auf der Grundlage eines Planfeststellungsbeschlusses angelegten Flughafens unter den in § 9 Abs. 3 LuftVG bezeichneten Voraussetzungen mit Beseitigungs- oder Änderungsansprüchen gegenüber festgestellten Anlagen ausgeschlossen. Diese Duldungspflicht hat nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts indes gegebenenfalls zurückzutreten, wenn die mit dem Anlagenbetrieb verbundenen Fluglärmimmissionen ein Ausmaß erreichen, durch das der Gewährleistungsgehalt des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 oder des Art. 14 Abs. 1 GG angetastet wird. Den staatlichen Organen obliegt die Verpflichtung, sich schützend und fördernd vor Rechtsgüter zu stellen, die Verfassungsrang genießen. Sie dürfen nicht an der Entstehung oder Aufrechterhaltung verfassungswidriger Umstände mitwirken. Eine Möglichkeit, Rechtsschutz gegenüber dem von einem bestandskräftig planfestgestellten Flugplatz ausgehenden Fluglärm zu erlangen, ist der (Teil-)Widerruf des Planfeststellungsbeschlusses. Hiervon darf unter Berücksichtigung der Rechte der Flugplatzbetreiber allerdings nur dann Gebrauch gemacht werden, wenn sich der Grundrechtsverstoß nicht unter Einsatz schonenderer Mittel beseitigen lässt. Als weniger belastender Eingriff kommen nachträgliche Lärmschutzauflagen in Anwendung des § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG in Betracht. Erst wenn Lärmschutzvorkehrungen auf Grundlage dieser Vorschrift nicht ausreichen, um dem aus der Verfassung ableitbaren Schutzanspruch gerecht zu werden, darf sich die Luftfahrtbehörde des (Teil-)Widerrufs als letzten Mittels bedienen (zum Ganzen vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Februar 2004 - BVerwG 4 B 95.03 -, NVwZ 2004, S. 869 <869>).

55

Unabhängig von der Frage der Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens dürfen Flugplätze nach § 6 LuftVG nur mit einer luftverkehrsrechtlichen Genehmigung angelegt werden. Das gilt grundsätzlich auch für Militärflugplätze, die nach § 30 Abs. 1 Satz 2 LuftVG nicht der Planfeststellungspflicht unterliegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Mai 1988 - BVerwG 4 C 11.85 und 12.85 -, NVwZ 1988, S. 1122 <1122>). Eine Abweichung hiervon ist nach § 30 Abs. 1 Satz 1 LuftVG nur zulässig, soweit dies zur Erfüllung der besonderen Aufgaben der Bundeswehr unter Berücksichtigung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich ist. Auch in diesen Fällen besteht für Anwohner die Möglichkeit, nachträgliche Modifikationen der Genehmigung zur Verbesserung des Lärmschutzes zu erlangen (vgl. Schiller, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Stand: September 2009, § 6 Rn. 512). Letzteres kann insbesondere im Wege des (Teil-)Widerrufs der Genehmigung oder in Vollzug eines in der Genehmigung festgeschriebenen Auflagenvorbehalts erfolgen.

56

Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass die Beschwerdeführer eine der dargestellten Möglichkeiten, Rechtsschutz gegen die Fluglärmbelastung im Hinblick auf die von ihnen als unerträglich empfundene Situation zu erlangen, wahrgenommen hätten - beispielsweise durch Klagen auf (Teil-)Widerruf eines luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses, einer luftverkehrsrechtlichen Genehmigung oder auf Verfügung nachträglicher Schutzmaßnahmen. Andererseits gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass ihnen die verschiedenen Varianten möglichen Rechtsschutzes von vornherein verschlossen gewesen wären. Die Beschwerdeführer tragen zur konkreten Gestattungssituation an den jeweiligen Flugplätzen nichts vor. Damit lässt sich nicht feststellen, ob ihr Ziel, die Festlegung geringerer Grenzwerte für ihre Grundstücke zu erreichen, als sie das Fluglärmschutzgesetz - allerdings ausschließlich für den passiven Schallschutz - vorsieht, nicht mittels fachgerichtlichen Rechtsschutzes zu erlangen gewesen wäre oder immer noch ist.

57

Dem steht nicht entgegen, dass in der Fluglärmentscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1981 jedenfalls für die Rüge, der Gesetzgeber habe eine Nachbesserung gesetzlicher Schutzpflichten unterlassen, die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde angenommen wurde (vgl. BVerfGE 56, 54 [BVerfG 14.01.1981 - 1 BvR 612/72] <68>). Die Entscheidung verhält sich schon nicht ausdrücklich dazu, ob die entsprechende Rüge tatsächlich zulässig erhoben war, sondern unterstellt insoweit lediglich die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde.

58

Die vorliegende Verfassungsbeschwerde ist, unabhängig hiervon, jedoch auch nicht unter dem Aspekt der Verletzung gesetzgeberischer Schutzpflichten zulässig. Zwar ist gegen die Verletzung gesetzgeberischer Schutzpflichten fachgerichtlicher Rechtsschutz nur schwer vorstellbar, weil dies voraussetzte, dass die jeweils angerufenen Fachgerichte gewissermaßen als Ersatzgesetzgeber tätig würden. Andererseits wird sich eine Lücke in der gesetzgeberischen Konzeption zur Regelung einer bestimmten Problematik regelmäßig nur dann zuverlässig feststellen lassen, wenn zuvor die Fachgerichte den zugrunde liegenden Sachverhalt und die einfachrechtliche Rechtslage auch unter Berücksichtigung verfassungsrechtlicher Vorgaben umfassend aufgearbeitet haben. Nur so wird auch in den Fällen behaupteten gesetzgeberischen Unterlassens vermieden, dass das Bundesverfassungsgericht auf tatsächlich und einfachrechtlich ungeklärter Basis entscheiden muss. Das gilt jedenfalls in solchen Fällen, in denen - wie hier - vielfältige konkrete Möglichkeiten bestehen, gerichtlichen Rechtsschutz gegen die zunehmende Fluglärmbelastung zu erlangen.

59

Entsprechendes gilt, soweit die Verfassungsbeschwerde darauf zielt, den Gesetzgeber zu verpflichten, generell dafür Sorge zu tragen, dass niedrigere als die dem § 2 Abs. 2 Satz 2 FluglSchG zugrunde liegenden Lärmgrenzwerte auf die Gründstücke der Beschwerdeführer einwirken. Auch diesbezüglich lässt sich erst nach Durchführung eines fachgerichtlichen Verfahrens beurteilen, ob der Gesetzgeber seinen Schutzpflichten tatsächlich nicht nachgekommen ist. Erst dann steht fest, welche Lärmbelastung den Beschwerdeführern - unter Berücksichtigung gegebenenfalls nachträglich angeordneter Schutzmaßnahmen - tatsächlich zugemutet wird.

60

Deshalb kommt auch eine Vorabentscheidung nach § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG nicht in Betracht, da die Tatsachengrundlage in Bezug auf die verschiedenen Beschwerdeführer nicht geklärt ist und es keine Anhaltspunkte dafür gibt, dass ihnen eine Verweisung auf den Rechtsweg nicht zugemutet werden könnte.

61

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

Kirchhof
Eichberger
Masing

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