BVerfG, 20.01.2010 - 1 BvR 1801/07 - Verfassungsbeschwerde i.R.d. Verwendung des Aufkommens der Gebühr für Wasserentnahmen aus oberirdischen Gewässern; Lenkungswirkung der Regelung zum sparsamen Umgang mit der Ressource Wasser durch eine Gebührenerhöhung; Rechtfertigung der Höhe der Wasserentnahmegebühr durch die Gebührenzwecke der Vorteilsabschöpfung und der Verhaltenslenkung

Bundesverfassungsgericht
Beschl. v. 20.01.2010, Az.: 1 BvR 1801/07
Gericht: BVerfG
Entscheidungsform: Beschluss
Datum: 20.01.2010
Referenz: JurionRS 2010, 10423
Aktenzeichen: 1 BvR 1801/07
 

Verfahrensgang:

vorgehend:

VG Oldenburg - 29.06.2004 - AZ: 1 A 1048/02

OVG Niedersachsen - 29.06.2006 - AZ: 13 LC 356/04

BVerwG - 30.05.2007 - AZ: BVerwG 10 B 56.06

Fundstellen:

NVwZ 2010, 8

NVwZ 2010, 831-834

Hinweis:

Hinweis: Verbundenes Verfahren

Verbundverfahren:
BVerfG - 20.01.2010 - AZ: 1 BvR 1878/07

Verfahrensgegenstand:

Verfassungsbeschwerden
I. der E...GmbH,
...
1. unmittelbar gegen
a) den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Mai 2007 - -, BVerwG 10 B 56.06
b) das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 29. Juni 2006 - -, AZ: 13 LC 356/04
c) das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg vom 29. Juni 2004 - -, AZ: 1 A 1048/02
d) die mit den verwaltungsgerichtlichen Klagen angegriffenen Verwaltungsentscheidungen (Gebührenbescheide und Widerspruchsbescheide),
2. mittelbar gegen
§§ 47 bis 47h des Niedersächsischen Wassergesetzes sowie die Anlage zu § 47a Abs. 1 in der Fassung des Art. 6 des Niedersächsischen Haushaltsbegleitgesetzes 1999 vom 21. Januar 1999 (GVBl S. 10)
- 1 BvR 1801/07 -,
II. 1. der E... GmbH,
2. der K... GmbH & Co. oHG,
3. der G... GmbH & Co. oHG,
...
gegen
§§ 47 bis 47h des Niedersächsischen Wassergesetzes sowie die Anlage zu § 47a Abs. 1 in der Fassung des Art. 6 des Niedersächsischen Haushaltsbegleitgesetzes 1999 vom 21. Januar 1999 (GVBl S. 10)
- 1 BvR 1878/07 -,

Redaktioneller Leitsatz:

Das Wasserentnahmeentgelt nach §§ 47 ff. NWG ist sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

In dem Verfahren
...
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts
durch
den Präsidenten Papier und
die Richter Eichberger, Masing
gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl. I S. 1473)
am 20. Januar 2010
einstimmig beschlossen:

Tenor:

Die Verfassungsbeschwerden werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

Die Verfassungsbeschwerden werden nicht zur Entscheidung angenommen.

Gründe

1

Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen das Wasserentnahmeentgelt nach §§ 47 ff. des Niedersächsischen Wassergesetzes (NWG).

2

I.

Durch das Achte Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Wassergesetzes vom 23. Juni 1992 (Nds. GVBl. S. 163) wurde mit den §§ 47 bis 47h ein neuer Abschnitt "Gebühr für Wasserentnahmen" in das Niedersächsische Wassergesetz eingefügt. Nach § 47 Abs. 1 NWG erhebt danach das Land für Wasserentnahmen eine Gebühr. Unter Wasserentnahme versteht das Gesetz das Entnehmen und Ableiten von Wasser aus oberirdischen Gewässern (§ 4 Abs. 1 Nr. 1 NWG) und das Entnehmen, Zutagefördern, Zutageleiten und Ableiten von Grundwasser (§ 4 Abs. 1 Nr. 7 NWG). Die Gebühr schuldet, wer das Gewässer benutzt (§ 47b Abs. 1 NWG).

3

§ 47h NWG regelt die Verwendung des Aufkommens der Gebühr für Wasserentnahmen. Daraus ist nach Absatz 1 der Vorschrift zunächst der Verwaltungsaufwand zu decken, der dem Land und den zuständigen kommunalen Körperschaften durch den Vollzug der Vorschriften über die Gebühr entsteht. Das verbleibende Aufkommen ist nach § 47h Abs. 3 Satz 1 NWG für Maßnahmen zum Schutz der Gewässer und des Wasserhaushalts, für sonstige Maßnahmen der Wasserwirtschaft und für Maßnahmen des Naturschutzes zu verwenden. Die Höhe der Gebühr bemisst sich gemäß § 47a Abs. 1 Satz 1 NWG nach dem Gebührenverzeichnis, das nach der Art des genutzten Wassers und den Verwendungszwecken differenzierte Gebührensätze vorsieht. Die Gebühr betrug für das hier in Streit stehende Entnehmen und Ableiten von Wasser aus oberirdischen Gewässern zur Kühlung ursprünglich 0,01 DM pro Kubikmeter. Durch Art. 7 Nr. 2 des Haushaltsbegleitgesetzes 1997 vom 13. Dezember 1996 (Nds. GVBl. S. 494) wurde die Gebühr auf 0,015 DM pro Kubikmeter erhöht. Eine erneute Anhebung auf 0,02 DM pro Kubikmeter erfolgte durch Art. 6 Nr. 4 des Haushaltsbegleitgesetzes 1999 vom 21. Januar 1999 (Nds. GVBl. S. 10). Dieser Gebührensatz blieb seither - abgesehen von der Umstellung auf Euro (0,01023 Euro pro Kubikmeter) - unverändert.

4

II.

1.

Die Beschwerdeführerinnen sind Unternehmen, die Kernkraftwerke in Niedersachsen betreiben und zu deren Kühlung Oberflächenwasser entnehmen. Das von ihnen hierfür zu entrichtende Wasserentnahmeentgelt belief sich für die Jahre 1992 bis 2007 auf insgesamt rund 383 Millionen Euro. Sie wenden sich mit der Verfassungsbeschwerde teilweise unmittelbar gegen die gesetzliche Festlegung der Abgabepflicht für die von ihnen vorgenommene Kühlwasserentnahme, teilweise gegen gerichtliche Entscheidungen, die eine Klage gegen einen entsprechenden Gebührenbescheid für das Jahr 1999 zum Gegenstand haben.

5

2.

Das Verwaltungsgericht Oldenburg wies diese Klage mit dem angegriffenen Urteil vom 29. Juni 2004 ab. Die hiergegen eingelegte Berufung blieb ganz überwiegend erfolglos. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht führte zur Begründung seines Urteils vom 29. Juni 2006 aus, dass die grundsätzliche Berechtigung des beklagten Landes zur Erhebung des Wasserentnahmeentgelts auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 93, 319) zu bejahen sei. Den Einwendungen hinsichtlich der Höhe der Gebühr sei nicht zu folgen. Die Erhebung des Wasserentnahmeentgelts sei allein wegen des gewährten Sondervorteils berechtigt, der abschöpfbar sei. Es gehe um den Ausgleich und damit die Abschöpfung von Vorteilen im Rahmen der Gewässernutzung, so dass hinsichtlich des Gebührenzwecks keinerlei Zweifel bestehen könnten. Das Prinzip der Vorteilsabschöpfung verlange nicht, dass der Vorteil konkret und aufwandsabhängig berechnet werden müsse, da der Begriff des Vorteils nicht konkret fassbar und auch nicht einzelfallbezogen sei. Eine Begrenzung der konkreten Gebührenhöhe ergebe sich nur aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Nur wenn die Höhe der Gebühr in einem groben Missverhältnis zu dem erzielten Vorteil stünde, könnte die Gebühr als verfassungswidrig angesehen werden. Davon könne hier indessen keine Rede sein.

6

Die gegen die Nichtzulassung der Revision in diesem Urteil erhobene Beschwerde wies das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 30. Mai 2007 zurück.

7

III.

Die Beschwerdeführerinnen rügen, dass die Bemessung des Wasserentnahmeentgelts mit den für die Höhe einer Gebühr maßgeblichen verfassungsrechtlichen Anforderungen, namentlich desArt. 3 Abs. 1 GG und des Finanzverfassungsrechts, nicht im Einklang stehe. Weder der Gesichtpunkt der Vorteilsabschöpfung noch der Lenkungszweck könnten die vom niedersächsischen Gesetzgeber festgesetzte Höhe der Gebühr für die Entnahme von Oberflächenwasser zu Kühlungszwecken rechtfertigen.

8

IV.

Die Verfassungsbeschwerden werden nicht zur Entscheidung angenommen. Die Annahmevoraussetzungen (§ 93a Abs. 2 BVerfGG) liegen nicht vor. Die Verfassungsbeschwerden haben keine Aussicht auf Erfolg. Die Erhebung der Wasserentnahmegebühr ist sowohl dem Grunde (1.) als auch der Höhe (2.) nach mit dem Grundgesetz vereinbar.

9

1.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts steht den Ländern - hier dem Land Niedersachsen - die Kompetenz zur Erhebung von Wasserentnahmeabgaben zu; ebenso hindert die Finanzverfassung des Grundgesetzes die Erhebung einer solchen Abgabe nicht (vgl. BVerfGE 93, 319 <338 ff., 345 f.>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 18. Dezember 2002

10

- 2 BvR 591/95 -, NVwZ 2003, S. 467 <469 f.>). Dies wird von den Beschwerdeführerinnen, die sich nur gegen die Höhe der Gebühr wenden, auch nicht in Zweifel gezogen.

11

2.

Auch die Höhe der Wasserentnahmegebühr ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

12

a)

Die zentrale verfassungsrechtliche Zulässigkeitsanforderung an nichtsteuerliche Abgaben, eine besondere sachliche Rechtfertigung, die den bloßen Einnahmeerzielungszweck ersetzt oder ergänzt, gilt bei Gebühren auch im Hinblick auf deren Höhe. Die Bemessung der Gebühr ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt, wenn ihre Höhe durch zulässige Gebührenzwecke, die der Gesetzgeber bei ihrer tatbestandlichen Ausgestaltung erkennbar verfolgt, legitimiert ist. Die sachliche Rechtfertigung der Gebühr und ihrer Höhe kann sich jedenfalls aus den Gebührenzwecken der Kostendeckung, des Vorteilsausgleichs, der Verhaltenslenkung sowie aus sozialen Zwecken ergeben. Die verfassungsrechtliche Kontrolle der gesetzgeberischen Gebührenbemessung, die ihrerseits komplexe Kalkulationen, Bewertungen, Einschätzungen und Prognosen voraussetzt, darf dabei nicht überspannt werden. Eine Gebührenbemessung ist jedoch dann sachlich nicht gerechtfertigt, wenn sie in einem groben Missverhältnis zu dem verfolgten Gebührenzweck steht (vgl. BVerfGE 108, 1 <17 ff.>; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 9. Dezember 2008 - 2 BvR 2193/04 -, [...] Rn. 11).

13

b)

Einer Prüfung anhand dieser Maßstäbe halten die hier in Rede stehenden Regelungen stand. Die Wasserentnahmegebühr ist durch die Gebührenzwecke der Vorteilsabschöpfung (aa) und der Verhaltenslenkung (bb) auch der Höhe nach gerechtfertigt. Diese Zwecke haben in der tatbestandlichen Ausgestaltung der Norm und den Gesetzesmaterialien erkennbar ihren Niederschlag gefunden (cc).

14

aa)

Die Wasserentnahmegebühr steht auch der Höhe nach mit dem Zweck der Vorteilsabschöpfung im Einklang. Das Wasserentnahmeentgelt hat den Charakter einer Vorteilsabschöpfungsabgabe im Rahmen eineröffentlich-rechtlichen Nutzungsregelung. Knappe natürliche Ressourcen wie das Wasser sind Güter der Allgemeinheit. Wird Einzelnen die Nutzung einer solchen, der Bewirtschaftung unterliegenden Ressource eröffnet, wird ihnen die Teilhabe an einem Gut der Allgemeinheit verschafft. Sie erhalten einen Sondervorteil gegenüber all denen, die das betreffende Gut nicht oder nicht in gleichem Umfang nutzen dürfen (vgl. BVerfGE 93, 319<345 f.>).

15

Der Vorteil einer solchen Leistung für den Gebührenschuldner lässt sich häufig nicht exakt und im Voraus ermitteln (vgl. BVerfGE 108, 1 <19>). Dies gilt auch für die Nutzung des hier in Streit stehenden Oberflächenwassers, für das kein Marktpreis existiert. Dies schließt die Erhebung einer Vorteilsabschöpfungsabgabe freilich nicht aus. Dem Gebührengesetzgeber kommt hier vielmehr ein Gestaltungs- und Einschätzungsspielraum bei der Schaffung eines angemessenen Gebührenrahmens zu. Sofern kein feststellbarer Marktpreis und keine allgemein anerkannte Bewertungsmethode für die Bestimmungen des Wertes desöffentlichen Gutes existieren, dessen Nutzungsvorteil abgeschöpft werden soll, hat der Gesetzgeber einen weiten Spielraum bei der Festlegung der Gebührensätze, die sich allerdings nicht an sachfremden Merkmalen orientieren und, gemessen an den vernünftigerweise in Betracht kommenden Hilfskriterien zur Bewertung des Vorteils, nicht in einem groben Missverhältnis hierzu stehen dürfen.

16

Diesen Spielraum hat der niedersächsische Landesgesetzgeber bei der Bemessung der Wasserentnahmegebühr nicht überschritten. Für eine Orientierung an sachfremden Kriterien zur Bestimmung der Gebührenhöhe gibt es keine Anhaltspunkte. Ein grobes Missverhältnis zwischen der Höhe der hier in Rede stehenden Gebühr und dem Wert des abgeschöpften Vorteils lässt sich ebenfalls nicht feststellen.

17

Maßstab der Gebührenhöhe sind nach§ 47 NWG und dem als Anlage hierzu dem Gesetz beigefügten Gebührenverzeichnis Herkunft, Jahresmenge und Verwendungszweck des entnommenen Wassers (vgl. auch LT-Drucks 12/2960, S. 19). Bei der Festsetzung der Gebührensätze für einzelne Nutzungsarten hat der Gesetzgeber ein differenziertes, an den Verwendungszwecken für das entnommene Wasser orientiertes System aufgestellt und dabei beispielsweise die besondere Schutzwürdigkeit des Grundwassers durch entsprechend hohe Gebühren berücksichtigt. Das Entnehmen und Ableiten von Wasser zu Kühlzwecken aus oberirdischen Gewässern ist von Anfang an mit einer gemessen an den sonstigen Gebührensätzen vergleichsweise geringen Gebühr belegt worden. Hierfür war in der ursprünglichen Fassung des Gesetzes von 1992 lediglich eine Gebühr von 0,01 DM pro Kubikmeter vorgesehen, während für die Entnahme zu sonstigen Zwecken eine viermal höhere Gebühr anfiel. Die Gebühr für eine Entnahme zum Zweck der öffentlichen Wasserversorgung war mit 0,1 DM pro Kubikmeter sogar zehnmal so hoch wie die Gebühr für Kühlwasser. Der Gesetzgeber hat insoweit den durchschnittlichen Wasserpreis in Niedersachsen von 1,75 DM pro Kubikmeter als Bezugsgröße in den Blick genommen und ausdrücklich festgestellt, dass deren Erhöhung um 0,1 DM pro Kubikmeter zuzüglich Umsatzsteuer keine unerträgliche Belastung für die Wasserversorgungsunternehmen und die Verbraucher darstelle (vgl. LT-Drucks. 12/2960, S. 15). Auch die derzeit geltenden Regelungen setzen für die Entnahme von Wasser für die öffentliche Wasserversorgung eine Gebühr an, die fünfmal so hoch ist wie diejenige für die Entnahme von Oberflächenwasser zur Kühlung.

18

Der Gesetzgeber hat damit ein gemessen am jeweiligen Nutzungsvorteil in sich schlüssiges, jedenfalls vertretbares System der Gebührenbemessung aufgestellt. Es lässt sich namentlich nicht feststellen, dass die von den Beschwerdeführerinnen erhobene Gebühr im Verhältnis zu den übrigen gebührenpflichtigen Tatbeständen besonders hoch und daher außergewöhnlich belastend wäre; vielmehr ist die den Beschwerdeführerinnen auferlegte Gebühr mit einem im Vergleich eher geringen Abgabensatz belegt. Da sich der Vorteil der jeweiligen Wasserentnahmen nicht in messbarer Weise ermitteln lässt, kann die Aufstellung eines derartigen Gebührensystems nicht als Fehlgriff des Gesetzgebers bewertet werden, mit dem er den Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen überschritten hätte.

19

Die Grenze eines "groben Missverhältnisses" zwischen dem von den Beschwerdeführerinnen erzielten Vorteil aus der Kühlwassernutzung und der erhobenen Gebühr ist hier ersichtlich nicht erreicht. Die Beschwerdeführerinnen sehen dies mit der Begründung anders, dass die Gebühr die von ihnen errechneten "Alternativkosten" für eine anderweitige, vom Gesetzgeber offenbar als vorzugswürdig angestrebte Kreislaufkühlung um mindestens ein Drittel überstiegen. Darin ist den Verfassungsbeschwerden nicht zu folgen. Der Gesetzgeber ist von Verfassungs wegen nicht verpflichtet, den von den Beschwerdeführerinnen herangezogenen Maßstab der Alternativ- oder Vermeidungskosten zu wählen, auch wenn ihm eine gewisse Plausibilität innewohnen mag. Denn mit der alleinigen Berücksichtigung der Alternativkosten übernähme der Gesetzgeber einen rein betriebswirtschaftlichen Maßstab, der der vom niedersächsischen Gesetzgeber im Übrigen gewählten Systematik, die den Vorteil nach Marktpreisen weder bemisst noch bemessen kann, fremd wäre,.

20

Selbst wenn man jedoch insoweit dem gedanklichen Ansatz der Beschwerdeführerinnen folgen wollte und die von ihnen errechneten Alternativkosten einer Kreislaufkühlung zum Maßstab der Gebührenkontrolle nähme, läge in der danach festzustellendenÜberschreitung des tatsächlich eingetretenen Vorteils durch die Gebühr kein "grobes Missverhältnis". Ein solches grobes Missverhältnis hat das Bundesverfassungsgericht in einem Fall angenommen, in dem der dort allenfalls in Betracht kommende Gebührenzweck der Kostendeckung eine Gebühr in Höhe von allenfalls einem Fünftel, eher aber von weniger als einem Zehntel der tatsächlich erhobenen Gebühr erlaubte (vgl. BVerfGE 108, 1 <23>). Ein derart eklatantes Missverhältnis läge bei einer Überschreitung des Vorteils um ein Drittel, oder wie die Beschwerdeführerinnen nunmehr geltend machen um 46%, bei weitem nicht vor.

21

Gegen die Annahme eines groben Missverhältnisses spricht imÜbrigen auch der Vergleich mit den in anderen Ländern für die entsprechende Wassernutzung festgesetzten Gebühren. Sie sind in Baden-Württemberg gleich hoch (§ 17a BW WG i.V.m. Nr. 3.1.1 der Anlage) und bewegen sich in den anderen Ländern zwischen rund 1/4 (Nordrhein-Westfalen und Bremen), 1/2 (Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen) und 3/4 (Schleswig-Holstein) dieses Wertes. Das Bundesverfassungsgericht hat es schließlich in der Entscheidung zum baden-württembergischen Wasserpfennig und zur hessischen Grundwasserabgabe ausdrücklich als nicht ersichtlich bezeichnet, dass die Höhe der in jenem Verfahren angegriffenen Wasserentnahmeentgelte - selbst im Hinblick auf den höchsten Satz der Grundwasserabgabe von 1 DM je Kubikmeter - den Wert der öffentlichen Leistung übersteigen könnte (vgl. BVerfGE 93, 319 <347>).

22

bb)

Das Ziel einer begrenzten Verhaltenssteuerung und damit der Lenkungszweck einer sparsamen Wasserverwendung rechtfertigen die Wasserentnahmegebühr ebenfalls und vermögen die Gestaltung der Gebührenhöhe mit zu tragen. Die Gesetzesbegründung bringt deutlich zum Ausdruck, dass es dem Normgeber, der sich dabei der bestehenden prognostischen Unsicherheiten bewusst war, darum ging, mit der Gebühr die Nutzer des Wassers zum sparsamen Umgang mit dieser Ressource anzuhalten (s. dazu unten cc). Damit befindet er sich im Gleichklang mit der im Wasserhaushaltsrecht ausdrücklich normierten, Jedermann treffenden allgemeinen Sorgfaltspflicht zur sparsamen Verwendung von Wasser (vgl. § 1a Abs. 2 WHG). Gerade bei der Bemessung der Abgabenhöhe waren der umweltpolitische Ansatz der sparsamen Verwendung und speziell auch der Ressourcenschonung des Grundwassers ein tragendes Element (vgl. LT-Drucks. 12/2960, S. 10 ff., 19). Zu der von den Beschwerdeführerinnen vermissten näheren Präzisierung und Konkretisierung des Lenkungsziels war der Gesetzgeber von Verfassungs wegen hier schon deshalb nicht verpflichtet, da bereits die Vorteilsabschöpfung die Höhe der Gebühr rechtfertigt. Unter diesen Voraussetzungen brauchte er dem angestrebten Lenkungsziel keinen bestimmten, quantifizierbaren Einfluss auf die Höhe der Gebühr zuweisen. Der Gesetzgeber durfte vielmehr ganz allgemein zur Begründung der Gebühr annehmen, dass von jeder nennenswerten Gebühr eine gewisse Hemmungswirkung für den Gebührenschuldner auf die Inanspruchnahme der gebührenpflichtigen Staatsleistung ausgeht (vgl. BVerfGE 50, 217 [BVerfG 06.02.1979 - 2 BvL 5/76]<231>).

23

Die von den Beschwerdeführerinnen im Hinblick auf weitere Lenkungszwecke außerdem geltend gemachten Einwände, dass durch die von ihnen praktizierte Frischwasserkühlung eine nennenswerte Wassererwärmung ohnehin nicht stattfinde und dass wegen der Schwierigkeiten und der Langfristigkeit des intendierten Umstellungsprozesses eine Kreislaufkühlung die beabsichtigte Lenkungswirkung nicht erzielen könne, tragen im Ergebnis ebenfalls nicht.

24

Ob diese Einwände in tatsächlicher Hinsicht berechtigt sind, kann mangels entsprechender Feststellungen durch die Fachgerichte nicht zuverlässig entschieden werden. Gleichwohl war der Gesetzgeber aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht gehindert, im Rahmen des mit dem Gebührensystem des Wasserentnahmeentgelts generell verfolgten Ziels eines sparsamen Umgangs mit dem Wasser die Ausgestaltung des Gebührensatzes für die Nutzung von Oberflächenwasser zu Kühlzwecken in den Dienst des weiteren Ziels zu stellen, einer dadurch hervorgerufenen Erwärmung des Wassers entgegenzuwirken. Dass die anthropogene Erwärmung des Oberflächenwassers eine aus wasserwirtschaftlicher, insbesondere ökologischer Sicht unerwünschte nachteilige Veränderung des Wassers ist, die es grundsätzlich zu vermeiden gilt, ist unbestritten. Auch insofern verfolgt die Gebührengestaltung des Wasserentnahmeentgelts also einen legitimen Lenkungszweck. Zugleich durfte der Gesetzgeber ohne weiteres davon ausgehen, dass jede Nutzung von Wasser zu Kühlzwecken zwangsläufig zu einer, wenn im Einzelfall womöglich auch nur geringfügigen, Erhöhung der Temperatur des wieder in das Gewässer eingeleiteten Kühlwassers und damit zu einer Erwärmung des Oberflächengewässers führt.

25

Was den weiteren Einwand der Beschwerdeführerinnen betrifft, wegen der Schwierigkeiten und der Langfristigkeit des intendierten Umstellungsprozesses auf eine Kreislaufkühlung könne die beabsichtigte Lenkungswirkung nicht erzielt werden, vermag dies, selbst wenn für die von den Beschwerdeführerinnen betriebenen Kernkraftwerke als zutreffend unterstellt wird, dass eine solche Umstellung des Kühlsystems in diesen Kraftwerken aus rechtlichen und wirtschaftlichen Gründen unrealistisch ist, nichts daran zu ändern, dass mit der beanstandeten Gebührengestaltung für die Nutzung von Oberflächenwasser zu Kühlzwecken gleichwohl generell die erwünschte Lenkungswirkung hin zum verstärkten Einsatz von Kreislaufkühlsystemen - insbesondere bei Neubauten und leichter umrüstbaren Bestandsanlagen - erzielt werden kann. Dass dieser Lenkungseffekt nicht in jedem Einzelfall - und so womöglich auch nicht bei den Beschwerdeführerinnen - greift, liegt in der Natur des Einsatzes der Abgabe als ökonomisches Steuerungsinstrument, schließt ihre grundsätzliche Eignung zu Lenkungszwecken jedoch nicht aus.

26

cc)

Aus dem Vorstehenden ergibt sich zugleich, dass die legitimen Gebührenzwecke, die mit der Erhebung der Wasserentnahmegebühr verfolgt werden, nach der tatbestandlichen Ausgestaltung der konkreten Gebührenregelung von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen werden und der Gesetzgeber damit den rechtsstaatlichen Grundsatz der Normklarheit beachtet hat. Dabei reicht es aus, dass sich im Wege der Auslegung hinreichende Regelungsklarheit darüber gewinnen lässt, welche Kosten einer öffentlichen Leistung sowie welche durch die öffentliche Leistung gewährten Vorteile in die Bemessung der Gebührenhöhe eingeflossen sind. Der Gebührenpflichtige muss erkennen können, für welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben wird und welche Zwecke der Gesetzgeber mit der Gebührenbemessung verfolgt (vgl. BVerfGE 108, 1 <20>). Das ist hier der Fall.

27

Schon aus dem Gesetzeswortlaut wird die gebührenpflichtigeöffentliche Leistung deutlich. § 47 Abs. 1 NWG ordnet die Erhebung einer Gebühr für "Benutzungen nach § 4 Abs. 1 und 7" NWG an und definiert diese Benutzungen als "Wasserentnahmen". Durch die Bezugnahme auf § 4 Abs. 1 und 7 NWG ergeben sich unmissverständlich die einzelnen Nutzungshandlungen, die die Gebührenpflicht auslösen.

28

Unklarheiten ergeben sich auch nicht hinsichtlich der vom niedersächsischen Gesetzgeber verfolgten Zwecke. Sie bestehen einerseits in der Abschöpfung des durch die Wasserentnahme entstehenden Vorteils und andererseits in dem Lenkungsziel einer sparsamen Verwendung des Wassers.

29

Die Beschwerdeführerinnen beanstanden im Hinblick auf die tatbestandliche Ausgestaltung der gesetzgeberischen Zielsetzung, dass der Gesetzgeber nicht klar erkennen lasse, ob das Entgelt die Verleihung des Rechts zur Wasserentnahme oder aber den Vorteil der tatsächlichen Wassernutzung abgelten solle. Daraus folgen keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Zwar ist in der Gesetzesbegründung in der Tat davon die Rede, dass das Entgelt für die "Verleihung und als teilweise Abschöpfung dieses wirtschaftlich verwertbaren Vermögensvorteils" erhoben werden solle (vgl. LT-Drucks 12/2960, S. 11). Der Gesamtzusammenhang der Begründung macht aber deutlich, dass die Abschöpfung des Vorteils für die tatsächliche Wasserentnahme ganz im Vordergrund steht: So sei nicht einzusehen, dass von einzelnen Nutzern das Naturgut Wasser kostenlos verwendet werden könne. Die Abgabe solle "für die Nutzung des Naturguts Wasser" erhoben werden und in diesem Bereich eine ökonomische Anreizwirkung entfalten (vgl. LT-Drucks 12/2960, S. 10).

30

Auch die Begründungen der Änderungsgesetze, mit denen die Abgabe erhöht wurde, waren auf die Abschöpfung (und die Lenkungswirkung) gerichtet, nicht

31

aber auf das Ziel der Erhebung einer Verleihungsgebühr. So hieß es in der Begründung des Haushaltsbegleitgesetzes 1997, dass die vorgesehene stärkere Abschöpfung des den Gebührenpflichtigen durch die Möglichkeit der Wasserentnahme zugewandten Vorteils sachlich gerechtfertigt sei, da die Höhe der Gebühr weiterhin erheblich unter dem Wert der öffentlichen Leistung liege (vgl. LT-Drucks 13/2330, S. 10).

32

Mit diesen Erwägungen hat der Gesetzgeber deutlich zum Ausdruck gebracht, dass es ihm darauf ankommt, den Vorteil, der aus der Gewässernutzung fließt, teilweise abzuschöpfen. Unabhängig davon verschafft schon die Eröffnung der Möglichkeit, das der Bewirtschaftung unterliegende Naturgut Wasser zu benutzen, dem Einzelnen einen Sondervorteil, der nach seinem tatsächlichen Umfang abgeschöpft werden kann (vgl. BVerfGE 93, 319 <345 f.>); auf die Frage, ob es sich um eine Verleihungsgebühr handelt, kommt es damit verfassungsrechtlich nicht entscheidend an.

33

Soweit die Beschwerdeführerinnen der Auffassung sind, das gesetzgeberische Ziel einer begrenzten Verhaltenslenkung komme nicht hinreichend bestimmt zum Ausdruck, ist ihnen auch darin nicht zu folgen. Der Gesetzgeber hat deutlich gemacht, dass es ihm mit der Regelung auf einen sparsamen Umgang mit der Ressource Wasser ankommt. Auch hat er es nicht bei der bloßen Benennung dieses Ziels belassen, sondern den angestrebten Zweck in Beziehung zur Gebührenhöhe gesetzt und dabei etwa auch die Vermeidung einer erdrosselnden Wirkung in den Blick genommen (vgl. LT-Drucks. 12/2960, S. 19). Im Rahmen der Gebührenerhöhung durch das Haushaltsbegleitgesetz 1999 hieß es außerdem, durch die vorgesehene Erhöhung komme die Lenkungswirkung der Gebühr für die Kraftwerke stärker zu Geltung. Sie würden mehr als bisher angehalten, auf die wasserwirtschaftlich wünschenswerte Kreislaufkühlung umzustellen; eine ökologisch unerwünschte Erwärmung der Gewässer könne dadurch vermieden werden (vgl. LT-Drucks. 14/350, S. 16 f.). Daraus ergeben sich die Zwecke, von denen sich der Gesetzgeber hat leiten lassen und die auch nicht auf ein von vornherein unerreichbares Ziel gerichtet waren, mit hinreichender Deutlichkeit.

34

Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.

35

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.


Papier
Eichberger
Masing

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