BVerwG, 30.08.2012 - BVerwG 4 CN 5.11 - Anforderungen an die Bestimmtheit eines Gesetzes bei Untauglichkeit eines jeden Auslegungsversuchs

Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 30.08.2012, Az.: BVerwG 4 CN 5.11
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Urteil
Datum: 30.08.2012
Referenz: JurionRS 2012, 26734
Aktenzeichen: BVerwG 4 CN 5.11
 

Verfahrensgang:

vorgehend:

OVG Niedersachsen - 27.07.2011 - AZ: 1 KN 224/07

Fundstellen:

BauR 2013, 189-190

ZfBR 2013, 47-49

Redaktioneller Leitsatz:

Die Regelung in D 3.4 Nr. 10 Abs. 2 S. 2 RROP 2006 ist unbestimmt, weil sie keinen Maßstab enthält, um die Erfüllung des Tatbestands festzustellen.

In der Normenkontrollsache
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 30. August 2012
durch
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz und Dr. Jannasch,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz
für Recht erkannt:

Tenor:

Die Revision des Antragsgegners gegen das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 27. Juli 2011 wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsgegner.

Gründe

I

1

Die Antragstellerin ist ein Unternehmen, das den Abbau von Bodenschätzen zum Gegenstand hat. Sie wendet sich gegen Regelungen im Regionalen Raumordnungsprogramm 2006 (RROP 2006) des Antragsgegners, die die Möglichkeiten zum Abbau von Quarzsanden beschränken. Das als Satzung beschlossene und am 3. Juli 2006 bekanntgemachte RROP 2006 legt in seinem Abschnitt D 3.4 "Rohstoffgewinnung" u.a. folgende Ziele fest:

01

Die hochwertigen Quarzsandvorkommen sind möglichst vollständig auszubeuten.

...

08

Für nachfolgend aufgeführte Quarzsand-Abbaugebiete sind Vorranggebiete für Rohstoffgewinnung (Qu) im Planungsraum festgelegt:

...

Gebiet Veenhusen, westlich der Bahnlinie und südlich der Mentewehrstraße

...

10

Die Vorranggebiete für Rohstoffgewinnung (Qu) sind auf der Grundlage des BALP in zwei Zeitstufen festgelegt:

Die Vorranggebiete der Zeitstufe I (Planzeichen 9.3) stehen für die Quarzsandgewinnung in den kommenden 20 Jahren zur Verfügung. Die Vorranggebiete der Zeitstufe II (Planzeichen 9.3) sind erst dann in Anspruch zu nehmen, wenn die Abbaumöglichkeiten in den Gebieten der Zeitstufe I erschöpft sind.

...

11

Der Abbau von Quarzsand außerhalb der im Planungsraum festgelegten Vorranggebiete für Rohstoffgewinnung ist unzulässig. Diese Ausschlusswirkung gilt nur für raumbedeutsame Abbauvorhaben in den Gebieten der Gemeinden Moormerland, Brinkum und Holtland sowie der Stadt Leer.

2

Die Antragstellerin bereitet sich seit dem Jahr 2001 darauf vor, innerhalb einer jetzigen "Qu II"-Fläche Quarzsandtagebau im Nassabbauverfahren durchzuführen. Hierfür hat sie Flächen teilweise erworben, teilweise vertraglich gesichert. Einen Antrag auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens nach § 57a BBergG vom 20. September 2006 lehnte das Landesamt für Bergbau, Energie und Geologie wegen der Zeitstufenregelung im RROP 2006 ab. Dagegen hat die Antragstellerin beim zuständigen Verwaltungsgericht Verpflichtungsklage erhoben. Das dortige Verfahren ist ausgesetzt.

3

Das Normenkontrollgericht hat das RROP 2006 hinsichtlich der Regelungen in Kapitel D 3.4 Nr. 08, 10 und 11 für unwirksam erklärt. Den entscheidenden Mangel hat es darin gesehen, dass sich die zeitlich gestaffelten Zielfestlegungen in D 3.4 Nr. 10 RROP 2006 nicht auf eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage stützen könnten. Zwar enthalte § 7 Abs. 2 ROG 1997 (richtig: 1998) keinen abschließenden Kanon von Festsetzungsmöglichkeiten. Aus dem gesamten Regelungszusammenhang des Raumordnungsrechts ergebe sich aber, dass dieses nur die Raum-, nicht auch die Zeitstruktur zum Gegenstand habe. Die Regelung in D 3.4 Nr. 10 RROP 2006 begegne auch unter dem Gesichtspunkt der ausreichenden Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit durchgreifenden Bedenken. Für die Befugnis zum Abbau von Quarzsanden in Vorranggebieten der Zeitstufe II komme es allein auf die faktische Erschöpfung der Abbaumöglichkeiten in den Gebieten der Zeitstufe I an. Wann das der Fall sei, sei ungewiss und - auch wegen des Abbauverhaltens der Abbauunternehmer, die aus unterschiedlichen Gründen ein Interesse daran haben könnten, den Abbau in die Länge zu ziehen - nicht prognostizierbar. Als weiteres Unsicherheitsmoment komme hinzu, dass die fragliche Zielfestsetzung keine Handhabe dafür biete, den Eintritt der Erschöpfung festzustellen. Sei die Zeitstufenregelung unter Nummer 10 unwirksam, müsse die Unwirksamkeit auf die Nummern 08 und 11 erstreckt werden, weil deren Beibehaltung ohne die Regelung in Nummer 10 nicht dem mutmaßlichen Willen des Antragsgegners entspräche.

4

Gegen das Urteil hat der Antragsgegner die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt.

II

5

Die Revision des Antragsgegners ist unbegründet. Das vorinstanzliche Urteil beruht nicht auf der Verletzung revisiblen Rechts.

6

1.

Im Einklang mit Bundesrecht hat das Oberverwaltungsgericht die Regelung in D 3.4 Nr. 10 Abs. 2 Satz 2 des RROP 2006 des Antragsgegners wegen mangelnder hinreichender Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit für unwirksam erklärt.

7

Das Oberverwaltungsgericht hat die Notwendigkeit der Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit der umstrittenen Zielfestlegung konkludent aus § 3 Nr. 2 ROG 1998 hergeleitet. Das zeigt seine Bezugnahme auf das Urteil des Senats vom 16. Dezember 2010 - BVerwG 4 C 8.10 - (BVerwGE 138, 301 [BVerwG 16.12.2010 - BVerwG 4 C 8.10]). Diesem Ansatz folgt der Senat nicht. Mit der Definition in § 3 Nr. 2 ROG 1998 (jetzt § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG) werden Ziele der Raumordnung als verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums von Grundsätzen der Raumordnung nach § 3 Nr. 3 ROG 1998 (jetzt § 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG) abgegrenzt (Urteil vom 1. Juli 2010 - BVerwG 4 C 6.09 -BVerwGE 137, 259 Rn. 11). Anders als in dem Fall, der dem Urteil vom 16. Dezember 2010 (a.a.O.) zugrunde lag, geht es vorliegend aber nicht um die Grenzziehung zwischen Raumordnungsziel und -grundsatz.

8

Bundesrechtlicher Prüfungsmaßstab ist das im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) verankerte Gebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit. Es besagt, dass der Anlass, der Zweck und die Grenzen einer Regelung bereichsspezifisch, präzise und eindeutig festgelegt werden müssen. Damit soll sichergestellt werden, dass sich der betroffene Bürger darauf einstellen kann, die gesetzesausführende Verwaltung für ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfindet und die Gerichte die Rechtskontrolle durchführen können (vgl. z.B. BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 - 1 BvF 3/92 - BVerfGE 110, 33 <53>).

9

Die Regelung in D 3.4 Nr. 10 Abs. 2 Satz 2 RROP 2006 ist nicht schon deshalb unbestimmt, weil sich der Zeitpunkt der Erschöpfung der Möglichkeiten, Quarzsand abzubauen, nicht voraussehen lässt. Der Plansatz hat den Charakter einer aufschiebenden Befristung, wie sie § 36 VwVfG für das Institut des Verwaltungsakts kennt. Abhängig ist die Freigabe der Quarzsandvorkommen in den Gebieten der Zeitstufe II von dem in der Zukunft liegenden Zeitpunkt der Erschöpfung der Vorkommen in den Gebieten der Zeitstufe I. Dass dieser Zeitpunkt nicht durch die Angabe eines kalendarischen Datums fixiert worden ist und - wie der Antragsgegner betont - wegen der Entwicklung des Marktes und des Abbauverhaltens der Abbauunternehmer auch nicht fixiert werden kann, stellt die Bestimmtheit der Befristung nicht in Frage. Eine Befristung kann auch dadurch bewirkt werden, dass ein Zeitpunkt durch ein bestimmtes Ereignis festgelegt wird, sofern objektiv sicher ist, dass das Ereignis, wann auch immer, eintreten wird (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 13. Aufl. 2012, § 36 Rn. 15). Nichts anderes gilt, wenn der Regelung in D 3.4 Nr. 10 Abs. 2 Satz 2 RROP 2006 der Charakter einer aufschiebenden Bedingung beigemessen wird. Auch eine Bedingung ist nicht deshalb unbestimmt, weil ungewiss ist, ob das Ereignis, von dem die mit einer Regelung angestrebten Wirkungen abhängen sollen, überhaupt eintritt. Bestimmt oder bestimmbar muss das zukünftige Ereignis sein (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 36 Rn. 28), nicht das Ob des Eintritts. Gerade auf der untersten Ebene der Regelungshierarchie des Raumordnungsrechts können die Maßstäbe für Befristungen oder Bedingungen nicht strenger sein als diejenigen, die nach § 36 VwVfG für Nebenbestimmungen eines Verwaltungsakts gelten.

10

Der Plansatz in D 3.4 Nr. 10 Abs. 2 Satz 2 RROP 2006 ist aber unbestimmt, weil er nach dem vorinstanzlichen Verständnis, an das der Senat nach § 173 VwGO i.V.m. § 560 ZPO gebunden ist, keinen Maßstab enthält, um den Eintritt der Erschöpfung der Möglichkeiten zum Quarzsandabbau festzustellen (UA S. 18 f.). Der Senat versteht das Oberverwaltungsgericht dahingehend, dass es sowohl eine mangelnde Bestimmbarkeit des Tatbestandes der Erschöpfung der Abbaumöglichkeiten kritisiert als auch eine Regelung des Verfahrens vermisst, wie eine Erschöpfung nachweisbar festgestellt wird.

11

Im vorinstanzlichen Urteil wird der Tatbestand der Erschöpfung der Abbaumöglichkeit nicht konturiert. Das hat seine Ursache nicht darin, dass sich der Tatbestand aus sich heraus erklärt und keiner Auslegung bedarf, sondern weil das Oberverwaltungsgericht ersichtlich jeden Auslegungsversuch für untauglich gehalten hat. Das ist nachvollziehbar. Denkbar ist z.B., eine Erschöpfung der Abbaumöglichkeiten erst anzunehmen, wenn die Lagerstätten vollständig ausgebeutet sind, oder schon dann, wenn noch Restbestände vorhanden sind, deren Abbau sich aber wirtschaftlich nicht lohnt. Möglich ist aber auch, die Abbaumöglichkeiten als erschöpft anzusehen, wenn ein Unternehmer seine Abbautätigkeit einstellt, obwohl die Lagerstätte noch ergiebig ist, ein weiterer Abbau aber nicht mehr möglich ist, weil einem neuen Unternehmer keine Abbaugenehmigung erteilt werden könnte. Weitere Auslegungsvarianten sind vorstellbar. Welche von ihnen der Vorstellung des Antragsgegners entspricht, ist aus Sicht der öffentlichen Stellen, an die die Regelung adressiert ist (§ 4 Abs. 1 ROG 1998), offen. Deshalb ist - zwangsläufig - auch offen, wie sich feststellen lässt, ob der Tatbestand der Erschöpfung der Abbaumöglichkeiten verwirklicht ist.

12

Der Antragsgegner stellt nicht in Frage, dass die Unwirksamkeit der Regelung in D 3.4 Nr. 10 Abs. 2 Satz 2 RROP 2006 zur Unwirksamkeit der gesamten Zeitstufenregelung führt und auch die Regelungen in D 3.4 Nr. 08 und Nr. 11 erfasst. Der Senat hat daher keinen Anlass, das angefochtene Urteil insofern revisionsgerichtlich zu überprüfen.

13

2.

Ob die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, die Regelung in D 3.4 Nr. 10 Abs. 2 Satz 2 RROP 2006 sei auch mangels Ermächtigungsgrundlage unwirksam, mit Bundesrecht vereinbar ist, braucht nicht entschieden zu werden. Ist eine Entscheidung - wie hier - auf mehrere selbständig tragende Begründungen gestützt, genügt es für deren Bestätigung, dass eine der Begründungen der revisionsgerichtlichen Kontrolle standhält. Sollte dies bei einer anderen Begründung nicht der Fall sein, kann diese hinweggedacht werden, ohne dass sich der Ausgang des Verfahrens ändert, und beruht das Urteil nicht, wie von § 137 Abs. 1 VwGO für den Erfolg der Revision vorausgesetzt, auf der Verletzung von Bundesrecht.

14

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Streitwertbeschluss:

...

Der Wert des Streitgegenstandes wird unter Änderung des Beschlusses des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts für beide Instanzen gemäß § 47 Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG auf 100 000 € festgesetzt.

Gründe:

1

Da der Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 2004, 1327), an dem sich der Senat im Interesse der Einheitlichkeit und Berechenbarkeit von Streitwertentscheidungen zu orientieren pflegt, für Normenkontrollklagen gegen einen Raumordnungsplan keine Empfehlung enthält, hat der Senat zu entscheiden, ohne sich an einem solchen Vorschlag ausrichten zu können. Er hält die Bedeutung der Sache für die Antragstellerin mit einem Streitwert von 100 000 € für angemessen bewertet. Ein höherer Streitwert ist nicht gerechtfertigt, namentlich nicht im Hinblick auf das wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin, ohne Bindung an eine Wartefrist Quarzsand in einem Vorranggebiet der Zeitstufe II abbauen zu dürfen. Denn die Rechtmäßigkeit der Zeitstufenregelung im RROP 2006 des Antragsgegners ist lediglich Vorfrage für die Befugnis der Antragstellerin zum Bodenabbau, über die im Verfahren auf Erlass eines bergrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses zu entscheiden ist. Der Senat hatte den Streitwert für das Revisionsverfahren vorläufig auf 1 000 000 € festgesetzt. Daran hält er nicht mehr fest und ändert den auf die gleiche Summe lautenden Streitwertbeschluss des Oberverwaltungsgerichts für das erstinstanzliche Verfahren von Amts wegen (§ 63 Abs. 3 Satz 1 GKG).

Prof. Dr. Rubel

Dr. Gatz

RiBVerwG Dr. Jannasch ist wegen Urlaubs gehindert, seine Unterschrift beizufügen. - Prof. Dr. Rubel

Dr. Bumke

Petz

Verkündet am 30. August 2012

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