BVerwG, 30.05.2013 - BVerwG 3 C 9.12 - Einordnung von zur Abfallentsorgung eingesetzter Fahrzeuge der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder Dritter als der Müllabfuhr dienende Fahrzeuge

Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 30.05.2013, Az.: BVerwG 3 C 9.12
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Urteil
Datum: 30.05.2013
Referenz: JurionRS 2013, 40538
Aktenzeichen: BVerwG 3 C 9.12
 

Verfahrensgang:

vorgehend:

VG Oldenburg - 20.03.2009 - AZ: 7 A 2050/08

OVG Niedersachsen - 08.12.2011 - AZ: 12 LC 91/09

nachgehend:

OVG Niedersachsen - 09.04.2014 - AZ: 12 LC 189/13

Fundstellen:

BVerwGE 146, 357 - 369

AbfallR 2013, 247

DVBl 2013, 3 (Pressemitteilung)

FStBW 2015, 193-195

FStHe 2015, 228-230

FStNds 2015, 302-304

GV/RP 2015, 162-164

KommJur 2013, 5 (Pressemitteilung)

KomVerw/B 2015, 88-90

KomVerw/LSA 2015, 89-91

KomVerw/MV 2015, 88-90

KomVerw/S 2015, 89-91

KomVerw/T 2015, 87-89

MuA 2013, 386

NdsVBl 2013, 312-315

NJW 2013, 8

NJW 2014, 328-331

NVwZ 2013, 6

SächsVBl 2013, 3 (Pressemitteilung)

sis 2014, 292

ThürVBl 2013, 3 (Pressemitteilung)

Amtlicher Leitsatz:

"Fahrzeuge, die der Müllabfuhr dienen" im Sinne von § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO und § 35 Abs. 6 StVO sind nur die zur Abfallentsorgung eingesetzten Fahrzeuge der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder Dritter, denen die Abfallentsorgungsverpflichtung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers übertragen worden ist.

In der Verwaltungsstreitsache
hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 30. Mai 2013
durch
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Buchheister, Dr. Wysk und
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann
für Recht erkannt:

Tenor:

Das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 8. Dezember 2011 wird aufgehoben, soweit es den Hilfsantrag betrifft. Insoweit wird der Rechtsstreit zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.

Im Übrigen wird die Revision zurückgewiesen.

Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

Gründe

I

1

Die Beteiligten streiten darum, ob die Klägerin einen im Rahmen ihrer gewerblichen Tätigkeit zum Einsammeln von Schrott und Altmetallen eingesetzten LKW mit einem gelben Blinklicht (Rundumlicht) ausrüsten darf.

2

Die Klägerin, eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts, betreibt auf gewerblicher Basis den An- und Verkauf von Altmetallen und die Schrottentsorgung. Dazu werden Haushalte durch Postwurfsendungen aufgefordert, an den mitgeteilten Tagen solche Materialien zur Abholung bereitzustellen. Am angekündigten Tag fährt ein mit rot-weißen Warnmarkierungen gemäß DIN 30710 versehener LKW der Klägerin, ein offener Kastenwagen, die Straßen ab und die bereitgestellten Materialien werden aufgeladen. Das Sammelgut verkauft die Klägerin an ein zertifiziertes Entsorgungsunternehmen. Im Juni 2007 ließ die Klägerin auf dem Führerhaus ihres LKW ein gelbes Blinklicht anbringen.

3

Der Landkreis A. erteilte der Klägerin im April 2008 für seinen Zuständigkeitsbereich eine auf § 70 der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (StVZO) gestützte Ausnahmegenehmigung für die Ausstattung ihres LKW mit einem gelben Blinklicht.

4

Den bei ihr gestellten Antrag auf Erteilung einer solchen Genehmigung lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 2. Juni 2008 ab. Die Klägerin übe eine gewerbliche Tätigkeit aus und betreibe keine Müllentsorgung im Sinne von § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO. Metalle seien kein Müll im Sinne von § 52 Abs. 4 StVZO. Die Klägerin habe außerdem die Möglichkeit, mit ihren Kunden Termin und Ort der Abholung zu vereinbaren, so dass keine Gefährdung der übrigen Verkehrsteilnehmer eintrete. Die Ausnahmegenehmigung des Landkreises führe nicht dazu, dass eine weitere Ausnahmegenehmigung zu erteilen sei.

5

Das Verwaltungsgericht hat diesen Bescheid aufgehoben und festgestellt, dass die Klägerin ihren LKW mit einem gelben Blinklicht (Rundumleuchte) ausrüsten darf. Ein der Müllabfuhr dienendes Fahrzeug im Sinne von § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO sei jedes Fahrzeug, mit dem verwertbare oder unverwertbare Abfälle im Sinne des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) rechtmäßig in der Weise eingesammelt würden, dass "müllabfuhrtypische" Gefahren für den Straßenverkehr entstünden. Zu diesen Gefahren zählten insbesondere das langsame Fahren von einer Aufladestelle zur nächsten, verbunden mit häufigem Anhalten am Straßenrand sowie mit häufigem Ab- und Aufsteigen von Arbeitern zum Verladen der Abfälle. Ein Grund, das gewerbliche Einsammeln von Abfall hier anders zu behandeln als die öffentlich-rechtliche Abfallsammlung durch einen öffentlichen Entsorgungsträger, sei nicht ersichtlich. Die für den Straßenverkehr entstehenden Gefahren seien dieselben.

6

Auf die Berufung der Beklagten hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht die erstinstanzliche Entscheidung geändert und die Klage sowohl im Haupt- als auch im Hilfsantrag abgewiesen. Zur Begründung wird ausgeführt: Die Klägerin dürfe nicht, wie mit dem Hauptantrag geltend gemacht, ihr Fahrzeug gemäß § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO mit einem gelben Blinklicht ausstatten. Zwar umfasse der Begriff der Müllabfuhr im Sinne von § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO entgegen der Annahme der Beklagten auch die Abfuhr verwertbarer Stoffe. Doch fielen aus systematischen und teleologischen Erwägungen nur Fahrzeuge unter diese Regelung, die von den nach § 15 KrW-/AbfG zur Verwertung oder Beseitigung verpflichteten öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern im Rahmen der Erfüllung ihrer Aufgabe in der Weise betrieben würden, dass "müllabfuhrtypische" Gefahren entstünden; ebenso würden Fahrzeuge Dritter erfasst, denen die Entsorgungsverpflichtung nach § 16 KrW-/AbfG übertragen worden sei. Zur Vermeidung eines Gewöhnungseffekts müsse der übermäßige Gebrauch von gelbem Blinklicht verhindert werden. Außerdem sei die korrespondierende Bestimmung des § 35 Abs. 6 StVO zu berücksichtigen, in der derselbe Begriff verwendet werde. Nach dem Willen des Verordnungsgebers habe der Begriff in beiden Regelungen die gleiche Bedeutung. Aus der Entstehungsgeschichte von § 35 Abs. 6 Satz 1 StVO ergebe sich, dass hierunter nur Fahrzeuge öffentlichrechtlicher Entsorgungsträger oder von ihnen beauftragter Dritter fielen. Von einer Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben sei im Bereich der Abfallentsorgung auszugehen, wenn die nach § 15 KrW-/AbfG zur Verwertung oder Beseitigung von Abfällen verpflichteten öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger tätig würden oder Dritte, denen diese Verpflichtung nach § 16 KrW-/AbfG übertragen worden sei. Anders liege es bei gewerblichen Sammlungen, wie sie die Klägerin durchführe. Darüber hinaus fehle eine weitere Voraussetzung für die Anwendbarkeit von § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO. Bei einer gewerblichen Abfallsammlung wie der der Klägerin entstünden nicht regelmäßig die gleichen "müllabfuhrtypischen" Gefahren wie bei der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung. Diese typischen Gefahren lägen in notwendigen - teilweise unter Inanspruchnahme von Sonderrechten erfolgenden - kurzfristigen Stopps und einem Anfahren über kurze Strecken bis zur nächsten Müllaufnahme und dem plötzlichen Hervortreten von Personen, die ihr Augenmerk in erster Linie auf ihre Arbeit richteten und deswegen nicht primär auf den Verkehr achten könnten. Mit dieser Gefahrenkonstellation sei regelmäßig bei einem für ein ganzes Entsorgungsgebiet zuständigen und auf eine Anfahrt möglichst aller Grundstücke angewiesenen Abfallentsorger zu rechnen, insbesondere dann, wenn es sich bei dem Müllfahrzeug um einen Hecklader handele. Gewerbliche Sammlungen dürften aber aus rechtlichen Gründen nicht wie die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit in dauerhaften Strukturen auf ein gesamtes Entsorgungsgebiet ausgerichtet sein. Den Betreibern hierfür eingesetzter Fahrzeuge stünden auch keine Sonderrechte zu. Daher seien beide Entsorgungsformen auch im Rahmen von § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO unterschiedlich zu behandeln. Ohne Erfolg bleibe auch das hilfsweise verfolgte Begehren der Klägerin auf Neubescheidung ihres Antrags auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO. Die behördliche Ermessensentscheidung habe sich daran auszurichten, ob ihr LKW wie die von § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO erfassten Fahrzeuge typischerweise in Situationen eingesetzt werde, in denen die Verwendung des gelben Blinklichts vorgesehen sei. Das sei aus den genannten Gründen nicht der Fall. Im Übrigen gebe es keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin bei der Durchführung ihrer Sammlungen drohende Gefahren nicht auf andere Weise abwenden könne. Es sei ihr möglich, ihr Fahrzeug ausschließlich über die rechte Bordwand, also ohne ein Betreten der Straße, zu beladen. Selbst wenn in bestimmten Fällen ein Betreten der Straße erforderlich werde, unterscheide sich das Erscheinungsbild dieser Tätigkeit und das damit einhergehende Gefahrenpotenzial erheblich von dem der Müllabfuhr.

7

Zur Begründung ihrer Revision macht die Klägerin geltend: In Bezug auf die beim Einsammeln von Abfällen entstehenden Gefahren könne nicht zwischen öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Abfallentsorgung getrennt werden. § 38 StVO enthalte keine solche Unterscheidung, sondern stelle allgemein auf die Warnfunktion des gelben Blinklichts ab. Ebenfalls fehlerhaft sei die Annahme, sie werde in erheblich geringerem Umfang tätig als öffentlich-rechtliche Abfallentsorger. Auch bei einer Beladung ausschließlich über die rechte Bordwand könnten Gefahren, etwa für Radfahrer, entstehen. Weil der Landkreis A. ihr eine Ausnahmegenehmigung erteilt habe, sei das Ermessen der Beklagten reduziert.

8

Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

9

Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht ist in Übereinstimmung mit dem Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung der Auffassung, die Klägerin könne sich nicht auf § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO berufen. Aus seiner Sicht spreche aber Einiges dafür, dass der Klägerin eine Sondergenehmigung nach § 70 StVZO zu erteilen sei. Es liege ein atypischer Sonderfall vor, weil ihr Fahrzeug beim Einsammeln des bereit gestellten Schrotts ähnlich wie ein öffentlich-rechtlicher Entsorger von Grundstück zu Grundstück fahre. Es sei auch möglich, dass ihr Fahrzeug - anders als etwa das eines Entrümpelungsunternehmens, das gezielt nur bestimmte Grundstücke anfahre - an jedem Grundstück halte. Hinzu komme, dass die Verwendung des gelben Blinklichts bei ungewöhnlich langsam fahrenden Fahrzeugen zulässig sei; das könne auch auf das Fahrzeug der Klägerin zutreffen. Bei einem Konflikt zwischen den Zielen, die Zahl von Fahrzeugen mit gelbem Blinklicht zu begrenzen, andererseits aber die Verkehrssicherheit zu fördern, sei der Verkehrssicherheit der Vorrang einzuräumen.

II

10

Die Revision der Klägerin ist nur hinsichtlich des Hilfsantrags begründet. Ihre Klage ist nach wie vor zulässig (1.). Ohne Verstoß gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO) hat das Berufungsgericht angenommen, dass die Klägerin ihren LKW nicht genehmigungsfrei auf der Grundlage von § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO mit einem gelben Blinklicht (Rundumlicht) ausrüsten darf (2.). Über den Hilfsantrag der Klägerin, mit dem sie die erneute Bescheidung ihres Antrags auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO erstrebt, kann nicht abschließend entschieden werden. Es fehlt an hinreichenden tatsächlichen Feststellungen dazu, inwieweit sich die gewerblichen Sammlungen der Klägerin nach ihrem konkreten Erscheinungsbild von dem der öffentlichrechtlichen Abfallentsorgung unterscheiden und sich das auf die straßenverkehrsrechtliche Gefährdungssituation auswirkt. Die Sache ist insoweit an das Berufungsgericht zurückzuverweisen (3.).

11

1. Die Klage ist weder im Haupt- noch im Hilfsantrag dadurch unzulässig geworden, dass die Klägerin, wie die Beklagte im Revisionsverfahren mitgeteilt hat, ihren LKW mit dem Kennzeichen ... , den sie mit einem gelben Blinklicht ausgestattet hatte, zum 18. November 2010 außer Betrieb genommen hat. Ihr Prozessbevollmächtigter hat dem Senat in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, die Klägerin nutze nun ein ähnliches Fahrzeug. Daher hat die Klägerin nach wie vor ein hinreichendes Interesse an der mit ihrem Hauptantrag begehrten Feststellung. In Bezug auf den hilfsweise gestellten Antrag auf Neubescheidung ihres Antrags auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO kann sich die Klägerin wegen Wiederholungsgefahr auf ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO in entsprechender Anwendung) berufen.

12

2. Der Hauptantrag ist unbegründet. Das Berufungsgericht nimmt zu Recht an, dass die Voraussetzungen des § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO im Fall der Klägerin nicht erfüllt sind.

13

Nach dieser Bestimmung dürfen Fahrzeuge, die dem Bau, der Unterhaltung oder Reinigung von Straßen oder von Anlagen im Straßenraum oder die der Müllabfuhr dienen und durch rot-weiße Warnmarkierungen (Sicherheitskennzeichnung), die dem Normblatt DIN 30710, Ausgabe März 1990, entsprechen müssen, gekennzeichnet sind, mit einer oder, wenn die horizontale und vertikale Sichtbarkeit (geometrische Sichtbarkeit) es erfordert, mehreren Kennleuchten für gelbes Blinklicht (Rundumlicht) ausgerüstet sein. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, ist die Ausrüstung eines solchen Fahrzeugs mit einem gelben Blinklicht gestattet, ohne dass es hierfür noch einer gesonderten Genehmigung bedarf.

14

a) Der Begriff des Mülls oder Abfalls ist im Sinne der abfallrechtlichen Bestimmungen zu verstehen. Danach hindert, wie das Berufungsgericht zu Recht angenommen hat, allein der Umstand, dass die Klägerin verwertbare Materialien sammelt, die Anwendung der genannten Regelungen nicht, wenn sich - wie hier - die Besitzer dieser Stoffe entledigen wollen.

15

Nach § 3 Abs. 1 des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - KrW-/AbfG) vom 27. September 1994 sind Abfälle im Sinne dieses Gesetzes die beweglichen Sachen, die unter die in Anhang I aufgeführten Gruppen fallen und deren sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Satz 2 unterscheidet zwischen Abfällen zur Verwertung, d.h. Abfällen, die verwertet werden, und Abfällen zur Beseitigung; das sind Abfälle, die nicht verwertet werden. In beiden Fällen handelt es sich aber um Abfall. Dieser umfassende Abfallbegriff spiegelt sich in § 3 Abs. 7 KrWG-/AbfG wider, wonach die Abfallentsorgung die Verwertung und Beseitigung von Abfällen umfasst.

16

An diesem weiten Verständnis der Begriffe "Abfall" und "Abfallentsorgung" hat sich mit der Ablösung dieses Gesetzes durch das am 1. Juni 2012 in Kraft getretene Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen - Kreislaufwirtschaftsgesetz -(KrWG) vom 24. Februar 2012 (BGBl. I S. 212) nichts geändert. Die Definition des Begriffs "Abfall" ist - soweit hier von Belang - beibehalten worden. Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG sind Abfälle im Sinne des Gesetzes alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Nach Satz 2 sind Abfälle zur Verwertung Abfälle, die verwertet werden; Abfälle, die nicht verwertet werden, sind Abfälle zur Beseitigung. "Abfallentsorgung" im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes sind - wie der Legaldefinition in § 3 Abs. 22 KrWG zu entnehmen ist - Verwertungs- und Beseitigungsverfahren, einschließlich der Vorbereitung vor der Verwertung oder Beseitigung. Gesondert definiert wird in § 3 Abs. 18 KrWG nun auch der Begriff der "gewerblichen Sammlung" von Abfällen; darunter wird eine Sammlung verstanden, die zum Zweck der Einnahmeerzielung erfolgt. Solche gewerblichen Sammlungen sind gemäß § 18 Abs. 1 KrWG nun anzeigepflichtig.

17

b) Ist das für solche Zwecke eingesetzte Fahrzeug, wie in § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO außerdem vorgegeben wird, mit rot-weißen Warnmarkierungen nach dem Normblatt DIN 30710 versehen, hängt die Anwendbarkeit der Regelung und damit die Befugnis der Klägerin, ihr Fahrzeug auch ohne Ausnahmegenehmigung mit einem gelben Blinklicht auszustatten, allein noch davon ab, ob nur Müllfahrzeuge öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger und solcher privater Dritter unter § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO fallen, die ihrerseits mit der Erfüllung der Abfallentsorgungsverpflichtung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers beauftragt wurden. Dass eine solche einschränkende Auslegung geboten ist, ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte, der Systematik sowie dem Sinn und Zweck der Regelungen, die bei bestimmten Fahrzeugen die Anbringung eines gelben Blinklichts gestatten (§ 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO) und die diesen Fahrzeugen Sonderrechte im Straßenverkehr gewähren (§ 35 Abs. 6 Satz 1 StVO).

18

aa) Der Begriff der "Fahrzeuge, die der Müllabfuhr" dienen, wurde in dem hier in Rede stehenden straßenverkehrsrechtlichen Zusammenhang erstmals nicht in der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung, sondern in der Straßenverkehrsordnung verwendet. Er hat dort Eingang in die Regelung gefunden, mit der den dort aufgeführten Fahrzeugen bestimmte Sonderrechte im Straßenverkehr eingeräumt werden. Durch die Verordnung zur Änderung der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung und der Straßenverkehrs-Ordnung vom 24. August 1953 (BGBl. I S. 1131 <1146>) wurde der damalige § 46 Abs. 1 StVO folgendermaßen gefasst: "Von den Vorschriften der §§ 8, 10 und 15 sind Fahrzeuge befreit, die der Straßenunterhaltung, der Straßenreinigung, der Müllabfuhr oder ähnlichen Zwecken dienen, soweit die Erfüllung ihrer Aufgaben es erfordert". Diese Bestimmung wurde später in § 35 Abs. 6 Satz 1 der Straßenverkehrs-Ordnung vom 16. November 1970 (BGBl. I S. 1565 <1578>) überführt; danach dürfen Fahrzeuge, die dem Bau, der Unterhaltung oder der Reinigung der Straßen und Anlagen im Straßenraum oder der Müllabfuhr dienen und die durch einen weißroten Anstrich oder durch weiß-rot-weiße Warnfahnen gekennzeichnet sind, auf allen Straßen und Straßenteilen und auf jeder Straßenseite in jeder Richtung zu allen Zeiten fahren und halten, soweit ihr Einsatz dies erfordert. Diese Regelung gilt - von geringfügigen redaktionellen Änderungen abgesehen - nach wie vor.

19

In die Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung fand der hier maßgebliche Begriff erst im Jahr 1973 Aufnahme. Der die Ausrüstung mit einem gelben Blinklicht gestattende § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO wurde durch die Verordnung zur Änderung der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung vom 20. Juni 1973 (BGBl. I

S. 638 <649>) neu gefasst; er lautete danach wie folgt: "1. Fahrzeuge, die dem Bau, der Unterhaltung oder Reinigung von Straßen oder von Anlagen im Straßenraum oder die der Müllabfuhr dienen und durch einen weiß-roten Anstrich oder durch weiß-rot-weiße Warnfahnen gekennzeichnet sind". Diese Änderung sollte nach der hierfür in den Materialien gegebenen Begründung den durch § 35 Abs. 6 StVO bevorrechtigten Kreis der Fahrzeuge erfassen (VkBl 1973, 410); insoweit sollte ein Gleichklang hergestellt werden. Daraus ist zu schließen, dass nach der Vorstellung des Verordnungsgebers die Befugnis zur Anbringung eines gelben Blinklichts grundsätzlich mit der Möglichkeit einhergehen soll, von den in § 35 Abs. 6 StVO genannten Sonderrechten Gebrauch zu machen, um dadurch entstehenden Gefährdungslagen Rechnung zu tragen.

20

Ausgehend davon ist der Kreis der nach § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO mit einem gelben Blinklicht ausrüstbaren Fahrzeuge danach zu bestimmen, welche Fahrzeuge von den in Rede stehenden Sonderrechten Gebrauch machen dürfen. Diese Befugnis ist, soweit es um die in § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO und § 35 Abs. 6 Satz 1 StVO aufgeführten Fahrzeuge geht, auf solche Fahrzeuge beschränkt, die entweder unmittelbar von Trägern öffentlicher Verwaltung selbst oder aber von ihnen beauftragten Dritten bei der Wahrnehmung von Aufgaben der staatlichen Daseinsvorsorge eingesetzt werden.

21

Diese Einschränkung ergibt sich zum einen aus der normativen Entwicklung, die § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO hinsichtlich der dort genannten zweiten Gruppe - der Fahrzeuge, die dem Bau, der Unterhaltung oder Reinigung von Straßen oder von Anlagen im Straßenraum dienen - erfahren hat. Unter die ursprünglich in § 52 Abs. 4 StVZO a.F. genannten Fahrzeuge, die mit einem gelben Blinklicht ausgerüstet werden durften, fielen nach der Verordnung zur Änderung von Vorschriften des Straßenverkehrsrechts vom 14. März 1956 (BGBl. I S. 199 <202>) lediglich "Kraftfahrzeuge des Straßenwinterdienstes der öffentlichen Verwaltungen" und nach der Neufassung dieser Bestimmung durch die Verordnung zur Änderung von Vorschriften des Straßenverkehrsrechts vom 7. Juli 1960 (BGBl. I S. 485 <508 f.> nur "Kraftfahrzeuge des Straßendienstes der öffentlichen Verwaltungen". Die jetzige, mehr auf die Funktion als auf die organisatorische Zuordnung dieser Fahrzeuge abstellende Formulierung erhielt § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO erst mit der bereits genannten Verordnung vom 20. Juni 1973. Zur Begründung wird darauf verwiesen, dass für Aufgaben des Straßendienstes der öffentlichen Verwaltung zunehmend Fahrzeuge verwendet würden, deren Halter nicht die öffentliche Verwaltung, sondern ein von der Verwaltung mit der Wahrnehmung der entsprechenden Aufgabe beauftragter privater Dritter sei (BRDrucks 223/73 S. 49 i.V.m. S. 46 f.). Daraus folgt, dass auch mit dieser Erweiterung des Kreises der Berechtigten zusätzlich nur von der Verwaltung beauftragte und nicht auch sonstige private Dritte begünstigt werden sollten. Übertragen auf die hier zu definierenden "Fahrzeuge, die der Müllabfuhr dienen" bedeutet das, dass Fahrzeugen zur Durchführung gewerblicher Sammlungen, die außerhalb der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsverpflichtung tätig werden, Sonderrechte nach § 35 Abs. 6 StVO grundsätzlich nicht eröffnet werden.

22

Zum selben Schluss führen die Änderungen, die § 35 Abs. 7 StVO erfahren hat. Er verleiht Sonderrechte im Straßenverkehr - hier die Befugnis, auf allen Straßen und Straßenteilen zu allen Zeiten zu fahren und zu halten - mittlerweile nur noch den Messfahrzeugen der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (§ 66 des Telekommunikationsgesetzes). Vor dieser Beschränkung des Anwendungsbereichs durch die Dreiunddreißigste Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften (33. ÄndVStVR) vom 11. Dezember 2000 (BGBl. I S. 1690 <1691>) waren nach der Fassung dieser Regelung durch das Begleitgesetz zum Telekommunikationsgesetz (BegleitG) vom 17. Dezember 1997 (BGBl. I S. 3108) auch die Postunternehmen begünstigt, die Grundversorgungsleistungen nach dem Postgesetz erbrachten. Davon hat der Verordnungsgeber mit der Begründung Abstand genommen (VkBl 2001 S. 9), dass § 35 StVO Sonderrechte nur Institutionen zugestehe, die hoheitlich tätig würden; privaten Dienstleistern hätten diese nie zugestanden (vgl. dazu auch OLG Karlsruhe, Beschluss vom 9. Juni 1993 - 2 Ss 81/93 - [...] Rn. 11, das der Entstehungsgeschichte von § 35 StVO ebenfalls entnimmt, nicht hoheitlich tätigen Versorgungs- und Beförderungsunternehmen hätten keine Sonderrechte eingeräumt werden sollen).

23

Der Beschränkung der genannten Regelungen auf Fahrzeuge, die in Wahrnehmung der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgungspflicht eingesetzt werden, kann nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, dass § 52 Abs. 4 StVZO in anderen der dort aufgeführten Nummern auch für Fahrzeuge privater Dritter die Befugnis erteilt, ein gelbes Blinklicht anzubringen. Nach der Nummer 2 dieser Regelung ist ein gelbes Blinklicht bei Kraftfahrzeugen gestattet, die nach ihrer Bauart oder Einrichtung zur Pannenhilfe geeignet sind; die Nummer 3 enthält ein solches Recht für Fahrzeuge mit ungewöhnlicher Breite oder Länge oder mit ungewöhnlich breiter oder langer Ladung; die Nummer 4 gibt die Befugnis bei Fahrzeugen, die aufgrund ihrer Ausrüstung als Schwer- oder Großraumtransport-Begleitfahrzeuge ausgerüstet sind. Doch ist die Befugnis zur Anbringung eines gelben Blinklichts in diesen Fällen an eine behördliche Anerkennung oder gar Vorgabe gebunden. So muss nach der Nummer 2 das Fahrzeug nach dem Fahrzeugschein als Pannenhilfsfahrzeug anerkannt sein; eine Anerkennung im Fahrzeugschein wird auch in der Nummer 4 für Schwer- oder Großraumtransport-Begleitfahrzeuge vorausgesetzt. Bei Fahrzeugen mit ungewöhnlicher Breite oder Länge oder solcher Ladung ist sogar erforderlich, dass die genehmigende Behörde die Führung der Kennleuchten vorgeschrieben hat. Die Kriterien für eine Anerkennung der genannten Fahrzeuge als solche im Sinne von § 52 Abs. 4 Nr. 2 und 4 StVZO sind fahrzeugbezogen; zu überprüfen ist die Eignung der Fahrzeuge zum entsprechenden Zweck als Pannenhilfs- bzw. Begleitfahrzeug. Dem kann die für die Abfallentsorgung in § 18 KrWG nun vorgesehene Pflicht, gewerbliche Sammlungen anzuzeigen, nicht gleichgestellt werden. Die damit verbundenen Mitteilungspflichten sind, wie § 18 Abs. 2 KrWG belegt, sammlungsbezogen; es geht dabei insbesondere um den Umfang der Sammlung und die ordnungsgemäße Verwertung der eingesammelten Abfälle. Damit scheidet das Argument aus, die behördliche Billigung einer solchen gewerblichen Sammlung führe zu einer § 52 Abs. 4 Nr. 2 und 4 StVZO vergleichbaren Anerkennung der dabei eingesetzten Fahrzeuge.

24

Dass Fahrzeuge, die zu gewerblichen Sammlungen eingesetzt werden, nicht unter den Begriff der "Fahrzeuge, die der Müllabfuhr dienen", im Sinne von § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO und § 35 Abs. 6 StVO fallen, deckt sich schließlich mit der Auffassung des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, und damit des Ministeriums, das auf der Grundlage von § 6 Abs. 1 Nr. 2 und 3 StVG - mit Zustimmung des Bundesrates - die hier in Rede stehende Regelung erlassen hat. In seiner Stellungnahme weist das Ministerium auf die der Regelung zugrunde liegende Absicht hin, die Ausrüstung von Fahrzeugen mit gelbem Blinklicht möglichst restriktiv zu handhaben, damit die Warnwirkung erhalten bleibe und kein Gewöhnungseffekt der Verkehrsteilnehmer eintrete.

25

bb) In dieser Ungleichbehandlung einer gewerblichen Sammlung mit der im Rahmen der Daseinsvorsorge erfolgenden öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung (vgl. etwa die Materialien zum Kreislaufwirtschaftsgesetz in BTDrucks 17/6052: "Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse") liegt kein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Die vom Normgeber vorgenommene Differenzierung ist von seiner Typisierungsbefugnis gedeckt. In der Überlassungspflicht des Abfallbesitzers einerseits (vgl. § 17 KrWG) und der korrespondierenden Entsorgungspflicht des öffentlichrechtlichen Entsorgungsträgers andererseits (vgl. § 20 KrWG), die sich regelmäßig auch auf den Umfang und auf das Erscheinungsbild der jeweiligen Sammeltätigkeit auswirken, liegt ein auch im Blick auf straßenverkehrsrechtliche Gefährdungslagen relevanter Unterschied zu gewerblichen Sammlungen verwertbarer Abfälle. Ähnlich wie beim Blaulicht (vgl. dazu Urteil vom 26. Januar 2012 - BVerwG 3 C 1.11 - BVerwGE 141, 376 Rn. 14 und 22 m.w.N. zu Mietfahrzeugen für den Notarzteinsatz) ist es auch in Bezug auf die Ausstattung mit einem gelben Blinklicht geboten, die Zahl mit solchen Warnsignalen ausgerüsteter Fahrzeuge möglichst gering zu halten, um deren Wirkung nicht dadurch zu beeinträchtigen, dass durch eine zu hohe Verbreitung die Akzeptanz in der Bevölkerung schwindet und deswegen - insbesondere bei der Inanspruchnahme von Sonderrechten nach § 35 Abs. 6 StVO - die Gefahr von Unfällen zunimmt. Schließlich bleibt der Klägerin dadurch, dass sie sich nicht auf § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO berufen kann, die Möglichkeit der Anbringung eines gelben Blinklichts nicht gänzlich verschlossen. Sie kann, wenn die tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen hierfür vorliegen, also insbesondere eine entsprechende Gefährdungslage gegeben ist, eine solche Befugnis im Wege einer Ausnahmegenehmigung auf der Grundlage von § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO erhalten.

26

cc) Die Beschränkung von § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO und § 35 Abs. 6 StVO auf zur Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsverpflichtung eingesetzte Fahrzeuge ist auch ansonsten mit den Grundrechten der Klägerin, insbesondere ihrer durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsausübungsfreiheit vereinbar. Sie wird durch die fehlende Befugnis, ein gelbes Blinklicht an ihrem LKW anzubringen, nicht an der Durchführung gewerblicher Abfallsammlungen gehindert. Es verbleibt für sie lediglich beim Status eines "normalen" Verkehrsteilnehmers. Umgekehrt bestehen - wie bereits dargestellt - hinreichende sachliche Gründe dafür, die genehmigungsfreie Ausstattung von Fahrzeugen mit gelbem Blinklicht nur unter engen Voraussetzungen zuzulassen.

27

3. Zu.U.nrecht nimmt das Berufungsgericht in Bezug auf den Hilfsantrag der Klägerin an, die Beklagte habe die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO rechtsfehlerfrei abgelehnt. Für eine solche abschließende Entscheidung reichen die bisherigen tatsächlichen Feststellungen zur Sammeltätigkeit der Klägerin und der sich daraus ergebenden straßenverkehrsrechtlich relevanten Gefährdungssituation nicht aus.

28

a) Gemäß § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO können die höheren Verwaltungsbehörden in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte einzelne Antragsteller Ausnahmen von den Vorschriften - unter anderem - des § 52 StVZO genehmigen. In § 70 Abs. 5 StVZO werden die Landesregierungen ermächtigt, durch Rechtsverordnung zu bestimmen, dass abweichend von Absatz 1 Nr. 1 an Stelle der höheren Verwaltungsbehörde andere Behörden zuständig sind. Das ist hier durch § 3 Abs. 2 Nr. 3 der Niedersächsischen Verordnung über Zuständigkeiten im Bereich Verkehr (ZustVO-Verkehr) vom 3. August 2009 (GVBl S. 316) geschehen, der die Genehmigung von Ausnahmen nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO auf die Landkreise und kreisfreien Städte überträgt.

29

Auf eine solche Ausnahmegenehmigung besteht kein Rechtsanspruch; ihre Erteilung liegt im pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen Behörde. Mit der Ausnahmegenehmigung soll besonderen Ausnahmesituationen Rechnung getragen werden können, die bei strikter Anwendung der Bestimmungen nicht hinreichend berücksichtigt werden könnten. Ob ein solcher besonderer Ausnahmefall vorliegt, bemisst sich nach dem Ergebnis eines Vergleichs der Umstände des konkreten Falls mit dem typischen Regelfall, der dem generellen Verbot zugrunde liegt. Das so gewonnene Merkmal einer Ausnahmesituation ist sodann unverzichtbarer Bestandteil der einheitlich zu treffenden Ermessensentscheidung. Die Ausnahmegenehmigung müsste demnach geboten sein, um ansonsten nicht beherrschbaren Gefahren begegnen zu können (vgl. u.a. Urteil vom 21. Februar 2002 - BVerwG 3 C 33.01 - NZV 2002, 426 <427> = DAR 2002, 281).

30

b) Die Beklagte lehnt die beantragte Erteilung einer Ausnahmegenehmigung im Wesentlichen mit der Begründung ab, die Klägerin habe die Möglichkeit, mit ihren Kunden Termin und Ort der Abholung zu vereinbaren, ohne dadurch eine Gefährdung der übrigen Verkehrsteilnehmer zu verursachen oder darzustellen; sie bedürfe deshalb der mit dem Einsatz eines Gelblichts verbundenen Sonderrechte nicht. Das Berufungsgericht lässt diese Erwägung im Ergebnis unbeanstandet; das Fahrzeug der Klägerin werde nicht typischerweise in Situationen eingesetzt, in denen für Müllfahrzeuge öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger oder Dritter, denen die Entsorgungsverpflichtung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers übertragen wurde, die Verwendung des gelben Blinklichts vorgesehen sei.

31

Diese Einschätzung stützt das Berufungsgericht vor allem darauf, dass sich die gewerblichen Sammlungen der Klägerin schon aus rechtlichen Gründen von der Tätigkeit eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und der von ihnen Beauftragten unterscheiden müssten. Dazu verweist das Berufungsgericht auf das noch zum Kreislaufwirtschafts- und Abfallbeseitigungsgesetz ergangene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juni 2009 - BVerwG 7 C 16.08 -(BVerwGE 134, 154). Dort hatte der 7. Senat ausgeführt, die öffentlichrechtliche Entsorgungstätigkeit der hiermit Beauftragten sei dadurch gekennzeichnet, dass sie auf vertraglichen Grundlagen und regelmäßig dauerhaften Strukturen wiederkehrende Entsorgungsleistungen erbrächten; dagegen seien gewerbliche Sammlungen typischerweise ein allgemeines, auf freiwilliger Basis unterbreitetes Angebot der unentgeltlichen Überlassung verwertbarer Abfälle (a.a.O. Rn. 31). Insoweit ist jedoch eine Änderung der Rechtslage eingetreten. In § 3 Abs. 18 Satz 2 des am 1. Juni 2012 in Kraft getretenen Kreislaufwirtschaftsgesetzes ist nun - in bewusster Reaktion auf das genannte Urteil - geregelt, dass die Sammeltätigkeit auf der Grundlage vertraglicher Bindungen zwischen dem Sammler und der privaten Haushaltung in dauerhaften Strukturen einer gewerblichen Sammlung nicht entgegenstehe.

32

Ausgehend davon reichen die Feststellungen des Berufungsgerichts nicht aus, um eine abweichende, das heißt geringere Gefährdung des Straßenverkehrs bei den von der Klägerin durchgeführten Sammlungen belegen zu können; denn Grundlage der dahingehenden Einschätzung des Berufungsgerichts ist das überholte rechtliche Bild einer gewerblichen Sammlung, das weitgehend durch an diesem Bild ausgerichtete tatsächliche Annahmen untermauert wird, nicht aber in dem für eine ordnungsmäßige Überzeugungsbildung erforderlichen Umfang auf von dieser Vorgabe unabhängigen Tatsachen beruht. So fehlt es insbesondere an hinreichenden tatsächlichen Feststellungen dazu, inwieweit bei dem von der Klägerin betriebenen Sammeln von Schrott und Altmetallen tatsächlich in erheblich geringerem Umfang als bei der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung und/oder in größerer Entfernung voneinander Grundstücke angefahren werden. Nicht hinreichend geklärt ist außerdem, inwieweit sich die Fahrweise und die jeweiligen Beladevorgänge in einer Weise unterscheiden, die für eine mögliche Gefährdung des dabei eingesetzten Personals einerseits und der übrigen Verkehrsteilnehmer - also etwa vorbeifahrender Kraftfahrzeuge oder Fahrradfahrer - andererseits von Bedeutung ist. So schließt es auch das Berufungsgericht selbst nicht aus, dass das für die Klägerin tätige Personal in bestimmten Fällen zum Aufladen doch die Straße betreten muss, und stellt damit seine zuvor als wesentlichen Unterschied zur öffentlich-rechtlichen Müllabfuhr herausgestellte Annahme, es sei möglich, das Fahrzeug der Klägerin ausschließlich vom Bürgersteig über die rechte Bordwand zu beladen, wieder in Frage. Es bleibt im Unklaren, in welchem Umfang das geschieht.

33

Wegen des Fehlens hinreichender tatsächlicher Feststellungen zum Vorliegen der in § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO vorausgesetzten Ausnahmesituation ist es dem Senat verwehrt, abschließend über das von der Klägerin hilfsweise geltend gemachte Bescheidungsbegehren, nunmehr in Gestalt eines Fortsetzungsfeststellungsantrags, zu entscheiden. Die Sache ist deshalb insoweit zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.

34

c) Zu Recht ist das Berufungsgericht allerdings der von der Klägerin in der Revision erneut vorgetragenen Auffassung nicht gefolgt, die vom Landkreis A. -und damit von einer anderen Behörde für ihren Zuständigkeitsbereich - erteilte Ausnahmegenehmigung habe eine Ermessensreduzierung bei der Beklagten zur Folge. Eine solche Ermessensreduzierung oder gar -bindung vermittelt über den allgemeinen Gleichheitssatz könnte nur durch das eigene Handeln der Beklagten bewirkt worden sein, nicht aber durch das Handeln eines anderen Trägers öffentlicher Gewalt (stRspr; vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 - BVerfGE 106, 225 <241> m.w.N., dort zur Frage eines Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG durch unterschiedliche landesgesetzliche Regelungen).

Kley

Dr. Kuhlmann

Dr. Wysk

Buchheister

Liebler

Verkündet am 30. Mai 2013

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