BVerwG, 29.04.2015 - 20 F 8.14 - Anspruch eines Terrorverdächtigen auf Einsicht in die vollständigen und ungeschwärzten Akten eines Gefahrenabwehrvorgangs

Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 29.04.2015, Az.: 20 F 8.14
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Beschluss
Datum: 29.04.2015
Referenz: JurionRS 2015, 19717
Aktenzeichen: 20 F 8.14
 

Fundstelle:

DVBl 2015, 901-903

In der Verwaltungsstreitsache
hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts
für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO
am 29. April 2015
durch
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Brandt und Dr. Fleuß
beschlossen:

Tenor:

Der Antrag des Klägers wird abgelehnt.

Gründe

I

1

Der Kläger ist Angeklagter in einem Strafprozess. Zum Gegenstand dieses wegen des Verdachts der Mitgliedschaft in einer terroristischen Vereinigung im Ausland und weiterer Straftaten geführten Verfahrens wurde unter anderem ein infolge von Entnahmen unvollständiger und auf Grund von Schwärzungen partiell unleserlich gemachter Gefahrenabwehrvorgang des Bundeskriminalamtes gemacht. Zu seiner Verteidigung beantragte der Kläger Einsicht in die vollständigen und ungeschwärzten Akten dieses Vorgangs. Auf eine entsprechende Vorlageaufforderung des Strafsenats gab das Bundesministerium des Innern am 14. März 2014 in seiner Eigenschaft als oberste Dienstbehörde hinsichtlich der entnommenen und geschwärzten Passagen eine Sperrerklärung nach § 96 Satz 1 StPO ab. Zur Begründung führte es aus, das Bekanntwerden des Inhalts der betroffenen Teile des Gefahrenabwehrvorgangs würde dem Wohl des Bundes Nachteile bereiten. An dieser Sperrerklärung hielt es auch auf eine Gegenvorstellung der Vorsitzenden des Strafsenats hin nach neuerlicher Prüfung und Abwägung im April 2014 fest.

2

Gegen die Sperrerklärung hat der Kläger Anfechtungsklage erhoben. Auf eine weitere Prüfbitte der Vorsitzenden des Strafsenats hat das Bundesministerium des Innern seine Sperrerklärung unter dem 13. Juni 2014 erläutert und ergänzt. In diesem Zusammenhang hat es sich unter anderem mit den zwischenzeitlich geäußerten Einwänden des Klägers auseinandergesetzt. Überdies hat es eine weitere Unterlage in teilgeschwärzter Form freigegeben.

3

Das Verwaltungsgericht hat unter Bezugnahme auf einen entsprechenden Antrag des Klägers beschlossen, zu der Frage, welchen Inhalt der Gefahrenabwehrvorgang des Bundeskriminalamtes hat, Beweis zu erheben und die Vorlage des vollständigen Vorgangs einschließlich der entnommenen Seiten und ohne die vorgenommenen Schwärzungen mit Ausnahme der in Anlage 1 zu der Sperrerklärung in der konkretisierten Fassung vom 13. Juni 2014 als Kategorien 1a und 1b sowie 2a bis 2e aufgeführten Passagen angeordnet. Daraufhin hat das Bundesministerium des Innern unter dem 18. November 2014 eine an die Sperrerklärung nach § 96 Satz 1 StPO und deren Konkretisierungen anknüpfende Sperrerklärung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO abgegeben und in diesem Zusammenhang auf zwischenzeitliche Freigabebemühungen hingewiesen.

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Das Verwaltungsgericht hat die Sache dem Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts zur Entscheidung vorgelegt. In der Begründung seines Abgabebeschlusses weist es auf die Erheblichkeit der angeforderten und von der Sperrerklärung erfassten Dokumente für die von ihm zu treffende Entscheidung hin. Dem stehe nicht entgegen, dass zwischenzeitlich Revision gegen das Urteil des Oberlandesgerichts eingelegt worden sei.

II

5

Der Antrag des Klägers, die Rechtswidrigkeit der Sperrerklärung festzustellen, hat keinen Erfolg. Der Antrag ist zulässig, aber unbegründet.

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1. Der Antrag ist zulässig.

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Gegenstand der Prüfung in dem Zwischenverfahren ist die auf der Grundlage von § 99 Abs. 2 VwGO abgegebene Sperrerklärung des Bundesministeriums des Innern vom 18. November 2014, die unmittelbar an die nach Maßgabe des § 96 Satz 1 StPO gegenüber dem Oberlandesgericht abgegebene Sperrerklärung und deren Präzisierung und Ergänzung durch die Schriftsätze des Bundesministeriums des Innern vom 3. April 2014 und vom 13. Juni 2014 anknüpft und sich im Wesentlichen mit dieser deckt.

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Der Antrag ist auch für den Fall statthaft, dass - wie hier - Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Klage die Rechtmäßigkeit einer gemäß § 96 StPO abgegebenen Sperrerklärung ist. Zwar sieht die Strafprozessordnung kein derartiges Zwischenverfahren vor. Dies ist in aller Regel wegen des Grundsatzes "in dubio pro reo" auch nicht erforderlich. Denn aufgrund einer Sperrerklärung nach § 96 StPO zurückgehaltene Unterlagen sind als Beweismittel zu Lasten des Angeklagten ungeeignet, so dass sich die Sperrerklärung nicht zu seinen Lasten nachteilig auswirken kann. Anders kann es sich indes verhalten, wenn - wie hier - der Inhalt eines von der Behörde zurückgehaltenen Dokuments der Verteidigung des Angeklagten dienen soll. In diesem Fall steht dem Angeklagten die Klage vor dem Verwaltungsgericht mit dem Ziel zur Seite, die Sperrwirkung zu beseitigen und die Aktenvorlage zu erzwingen (BVerwG, Beschlüsse vom 2. Juli 2009 - 20 F 4.09 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 54 Rn. 5 und vom 15. April 2015 - 20 F 1.15 - BA Rn. 5 m.w.N.).

9

Das Gericht der Hauptsache beurteilt, ob Urkunden oder Akten der Vorlage- und Auskunftspflicht der Behörden nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO unterliegen. Seine materielle Rechtsauffassung ist maßgebend für den Umfang der ihm verfassungsrechtlich obliegenden Pflicht zur umfassenden Erforschung des Sachverhalts von Amts wegen (§ 86 Abs. 1 VwGO). Es unterliegt grundsätzlich seiner Entscheidung, welche Beweismittel zur Aufklärung des entscheidungserheblichen Sachverhalts geeignet und heranzuziehen sind. Deshalb obliegt es ihm, darüber zu befinden, ob Unterlagen, die Geheimnisse enthalten, entscheidungserheblich sind und zur gebotenen vollständigen Sachaufklärung benötigt werden (BVerwG, Beschluss vom 15. August 2003 - 20 F 3.03 - BVerwGE 118, 352 <354> m.w.N.). Der Fachsenat für das Verfahren nach § 99 Abs. 2 Satz 2 VwGO ist grundsätzlich auf die Prüfung beschränkt, ob die Verweigerung der Aktenvorlage rechtmäßig ist (BVerwG, Beschluss vom 29. Juli 2002 - 2 AV 1.02 - BVerwGE 117, 8 <10>). Hat das Gericht der Hauptsache - wie hier - die Entscheidungserheblichkeit in einem Beschluss geprüft und bejaht, ist der Fachsenat grundsätzlich an dessen Rechtsauffassung gebunden. Eine andere Beurteilung durch den Fachsenat kommt nur dann in Betracht, wenn die Rechtsauffassung des Gerichts der Hauptsache offensichtlich fehlerhaft ist. Das ist hier nicht der Fall.

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2. Der Antrag ist unbegründet. Die Weigerung der Beklagten, dem Gericht der Hauptsache die angeforderten Unterlagen vorzulegen, ist rechtmäßig.

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a) Allein die Tatsache der Einstufung eines Teils der angeforderten Unterlagen als Verschlusssache ist ohne Bedeutung. Denn die betreffenden Akten sind nicht schon deswegen ihrem Wesen nach oder nach einem Gesetz geheim zu halten. Vielmehr kommt es auch insoweit darauf an, ob sich nach den materiellen Maßstäben des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO eine Geheimhaltungsbedürftigkeit ergibt, ob also der Grund für die Einstufung als Verschlusssache noch fortbesteht (BVerwG, Beschlüsse vom 19. April 2010 - 20 F 13.09 - BVerwGE 136, 345 Rn. 23 und vom 20. September 2010 - 20 F 9.10 - NVwZ-RR 2011, 135 Rn. 7 [BVerwG 20.09.2010 - BVerwG 20 F 9.10] f.).

12

Materiellrechtlicher Maßstab zur Beurteilung der Geheimhaltungsbedürftigkeit ist das Vorliegen eines Nachteils im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind Behörden zur Vorlage von Urkunden oder Akten und zu Auskünften an das Gericht verpflichtet. Wenn das Bekanntwerden des Inhalts dieser Urkunden, Akten oder Auskünfte dem Wohl des Bundes oder eines deutschen Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen, kann gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO die zuständige oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage der Urkunden oder Akten oder die Erteilung der Auskünfte verweigern.

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Bereitet das Bekanntwerden des Inhalts zurückgehaltener Dokumente dem Wohl des Bundes Nachteile, ist ihre Geheimhaltung ein legitimes Anliegen des Gemeinwohls (BVerfG, Beschluss vom 27. Oktober 1999 - 1 BvR 385/90 -BVerfGE 101, 106 [BVerfG 27.10.1999 - 1 BvR 385/90] <127 f.>; BVerwG, Beschluss vom 7. November 2002 - 2 AV 2.02 - NVwZ 2003, 347 <348>), das eine Verweigerung der Vorlage gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO rechtfertigen kann. Nachteile für das Wohl des Bundes fordern gewichtige Gründe und setzen Beeinträchtigungen wesentlicher Bundesinteressen voraus. Dazu zählen namentlich Gefährdungen des Bestandes oder der Funktionsfähigkeit des Bundes sowie Bedrohungen der äußeren oder inneren Sicherheit. Es gilt auch hier ein strenger Maßstab (BVerwG, Beschluss vom 23. Juni 2011 - 20 F 21.10 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 64 Rn. 19 m.w.N.). Ein Nachteil in diesem Sinne ist nach der ständigen Rechtsprechung des Senats insbesondere dann gegeben, wenn und soweit die Bekanntgabe des Akteninhalts die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden einschließlich ihrer Zusammenarbeit mit anderen Behörden erschweren oder Leben, Gesundheit oder Freiheit von Personen gefährden würde (stRspr, vgl. nur BVerwG, Beschlüsse vom 29. Juli 2002 - 2 AV 1.02 - BVerwGE 117, 8 <8 f.>, vom 7. August 2013 - 20 F 13.12 - [...] Rn. 10 und vom 15. April 2015 - 20 F 1.15 - BA Rn. 8; ferner zu § 96 StPOBVerwG, Urteil vom 19. August 1986 - 1 C 7.85 - BVerwGE 75, 1 <14> m.w.N.); das gilt insbesondere für den Fall, dass die Zusammenarbeit auf die Abwehr drohender Anschläge und die Bekämpfung der Produktion und Verbreitung von Massenvernichtungsmitteln gerichtet ist.

14

Handelt es sich - wie hier - um Informationen, die deutschen Sicherheitsbehörden aufgrund internationaler Zusammenarbeit von ausländischen Sicherheitsbehörden zur Verfügung gestellt worden sind, kann ein Nachteil für das Wohl des Bundes gegeben sein, wenn die Bekanntgabe des Akteninhalts an Dritte unter Missachtung einer zugesagten oder vorausgesetzten Vertraulichkeit die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden einschließlich deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden, zumal mit Nachrichtendiensten anderer Staaten, erschweren würde (BVerwG, Beschlüsse vom 28. März 2006 - 20 F 1.05, 20 PKH 2.05 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 40 Rn. 12 und vom 10. Januar 2012 - 20 F 1.11, 7 A 15.10 - [...] Rn. 14, jeweils m.w.N.). Rechtsstaatliche Belange erfordern insoweit ein Mindestmaß an Plausibilität der Begründung eines entsprechenden Nachteils; andernfalls würde die vom Gesetzgeber in § 99 Abs. 2 VwGO vorgesehene Überprüfung der mit der Sperrerklärung geltend gemachten Weigerungsgründe in derartigen Konstellationen praktisch leerlaufen und in Konflikt mit der Verpflichtung zur Gewährung noch effektiven Rechtsschutzes geraten (BVerwG, Beschluss vom 19. April 2010 - 20 F 13.09 - BVerwGE 136, 345 Rn. 14).

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Nach diesen Maßstäben hat das Bundesministerium des Innern in der Sperrerklärung konkret befürchtete Nachteile für das Wohl des Bundes unter Wahrung des in Anspruch genommenen Geheimnisschutzes nachvollziehbar dargelegt. Es sieht die betreffenden Nachteile für das Wohl des Bundes in dem Umstand, dass Unterlagen offengelegt werden sollen, die dem Bundeskriminalamt unmittelbar oder mittelbar von verschiedenen (ausländischen) Nachrichtendiensten zur Verfügung gestellt worden seien. Die betreffenden Quelldokumente seien als VS-Geheim eingestuft und unverändert für eine weitere Verwendung nicht freigegeben. Entsprechende Bemühungen des Bundeskriminalamtes, eine Freigabe zu erreichen, seien im Wesentlichen erfolglos geblieben (Seite 2 f. des Schriftsatzes der Beklagten vom 19. November 2014). Deren Weitergabe unter Missachtung der erteilten Verwendungsbeschränkungen würde als Bruch der wechselseitigen Vertrauensgrundlage gewertet werden und hätte eine nachhaltige und schwere Beeinträchtigung der Teilhabe deutscher Stellen an dem internationalen Erkenntnisaustausch zwischen Sicherheitsbehörden zur Folge (S. 6 f. der Sperrerklärung vom 18. November 2014). Ein den deutschen Stellen durch die Übermittlung entgegengebrachtes Vertrauen würde gebrochen, wenn die Unterlagen in ein gerichtliches Verfahren eingebracht würden. Dort hätten zwangsläufig auch Privatpersonen wie der Angeklagte die Möglichkeit der Kenntnisnahme. Müssten Partnerbehörden davon ausgehen, dass entsprechende Verwendungsbeschränkungen durch das Bundeskriminalamt nicht beachtet würden, so hätte dies zur Folge, dass gefährdungsrelevante Hinweise künftig unterblieben, darauf gründende gefahrenabwehrende Maßnahmen nicht mehr möglich seien und die Gewährleistung von Sicherheit, Frieden und Freiheit für die Bewohner der Bundesrepublik Deutschland nicht nur gefährdet, sondern beeinträchtigt sei. Das Ausmaß der negativen Folgen für die Zusammenarbeit zwischen deutschen und ausländischen Sicherheitsbehörden sei nicht abschätzbar (Seite 3 f. und 6 ff. der Sperrerklärung vom 18. November 2014).

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Diese Erwägungen des Bundesministeriums des Innern lassen Rechtsfehler nicht erkennen. Gleiches gilt für die Erläuterungen zur Begründung der Notwendigkeit der Geheimhaltung der geschwärzten Passagen. Sie sind aussagekräftig und nachvollziehbar und spiegeln sich zudem in den nachrichtendienstlichen Erkenntnissen wider. Die oberste Aufsichtsbehörde hat nicht verkannt, dass auch die für die innere und äußere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland tätigen Behörden grundsätzlich verpflichtet sind, ihre Akten dem Strafgericht auf dessen Ersuchen vorzulegen, und sich dieser Vorlagepflicht nicht schon mit dem Hinweis auf die von ihnen wahrzunehmenden Aufgaben entziehen können (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. August 1986 - 1 C 7.85 -BVerwGE 75, 1 <10>). Hieran anknüpfend hat sie unter Berücksichtigung aller Umstände des konkreten Falles das Bestehen eines konkreten Geheimhaltungsbedürfnisses geprüft und festgestellt. Die Durchsicht der im Original vorgelegten Unterlagen belegt die in der Sperrerklärung dargelegten Geheimhaltungsgründe. Auf der Grundlage der in der Sperrerklärung geleisteten Zuordnung der Geheimhaltungsgründe kann festgestellt werden, dass nur solche Unterlagen zurückgehalten werden, die geheimhaltungsbedürftig sind.

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Zutreffend sieht das Bundesministerium des Innern die Geheimhaltungsbedürfnisse nicht durch die Wiedergabe von Äußerungen unter anderem seiner Leitungsebene, ranghoher Vertreter seines Hauses und maßgeblicher Repräsentanten seines Geschäftsbereichs in der Presse als beeinträchtigt an. Es hat zutreffend darauf hingewiesen, dass die Presseäußerungen abstrakt und allgemein gehalten gewesen seien und keine Rückschlüsse auf konkrete Stellen, Quellen und die Arbeitsweise der Partnerbehörden zuließen. Die geheimhaltungsbedürftigen Quelldokumente und ihr Inhalt waren zu keinem Zeitpunkt Gegenstand der von dem Kläger wiedergegebenen Presseberichterstattung. Im Übrigen liegt es in der Logik geheim gehaltener Unterlagen, dass der Wahrheitsgehalt von Parallelveröffentlichungen weder bestätigt noch bestritten werden kann. Gemessen daran kann nicht davon ausgegangen werden, das Geheimhaltungsbedürfnis sei entfallen, weil das geschützte Wissen bereits allgemein bekannt sei.

18

Nach alledem bedarf es hier keiner Klärung, welcher rechtliche Rang der so genannten "third-party-rule" zukommt.

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b) Grundsätzlich setzt die Entscheidung über die Verweigerung der Aktenvorlage bei Geheimhaltungsbedarf eine Ermessensausübung gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO voraus. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO regelt die Auskunftserteilung und Aktenvorlage im Verhältnis der mit geheimhaltungsbedürftigen Vorgängen befassten Behörde zum Verwaltungsgericht, das in einem schwebenden Prozess für eine sachgerechte Entscheidung auf die Kenntnis der Akten angewiesen ist. In diesem Verhältnis stellt das Gesetz die Auskunftserteilung und Aktenvorlage in das Ermessen der Behörde, lässt dieser also die Wahl, ob sie die Akten oder die Auskunft wegen ihrer Geheimhaltungsbedürftigkeit zurückhält oder ob sie davon um des effektiven Rechtsschutzes willen absieht. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO ermächtigt die oberste Aufsichtsbehörde, dem öffentlichen Interesse und dem individuellen Interesse der Prozessparteien an der Wahrheitsfindung in dem vom Untersuchungsgrundsatz beherrschten Verwaltungsprozess Vorrang vor dem Interesse an der Geheimhaltung der Schriftstücke einzuräumen. Die Entscheidung, die vollständige und ungeschwärzte Vorlage der begehrten Dokumente zu verweigern, setzt daher eine umfassende Abwägung voraus, ob das öffentliche und das private Interesse an der Wahrheitsfindung und an effektivem Rechtsschutz das öffentliche Geheimhaltungsinteresse überwiegt. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verpflichtet die oberste Aufsichtsbehörde, zudem sorgfältig zu prüfen, ob dem öffentlichen und dem privaten Interesse an der Offenlegung gegebenenfalls durch partielle Schwärzungen Rechnung getragen werden kann.

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Diesen Anforderungen genügt die Sperrerklärung des Bundesministeriums des Innern vom 18. November 2014. Dass der obersten Aufsichtsbehörde die rechtlichen Kriterien dieser besonderen Ermessensabwägung bekannt waren und sie sich diese Maßstäbe zu eigen gemacht hat, zeigt ihr Hinweis auf die Senatsentscheidung vom 2. Juli 2009 - 20 F 4.09 - (Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 54 Rn. 7 ff.). In dieser Entscheidung hat sich der beschließende Senat grundlegend zur Ermessensausübung der obersten Aufsichtsbehörde bei der Entscheidung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO geäußert. Der Sperrerklärung vom 18. November 2014 liegt wie schon zuvor der Sperrerklärung vom 14. März 2014 in der Gestalt der Erläuterungen und Ergänzungen, die diese in der Folge erfahren hat, eine sorgfältige Abwägung einerseits des öffentlichen Geheimhaltungsinteresses und andererseits des privaten Interesses des Klägers, sich von dem gegen ihn erhobenen Anklagevorwurf zu entlasten und zu diesem Zweck Einsicht in die vollständigen und ungeschwärzten Akten zu nehmen, zugrunde. Diese Abwägung vermag die Entscheidung, dass das Geheimhaltungsinteresse überwiegt, zu tragen. Beide Sperrerklärungen enthalten zur Begründung des Geheimhaltungsinteresses im Sinne dieser Vorschrift bezogen auf den konkreten Einzelfall zwar eine allgemein gehaltene, dennoch aber auf den laufenden Rechtsstreit bezogene und auf einer Abwägung der widerstreitenden Interessen der Beteiligten im Prozess beruhende Ermessensentscheidung. Dass die oberste Aufsichtsbehörde die Folgen der Verweigerung auch mit Blick auf den Prozessausgang gewichtet hat, lässt nicht zuletzt der Umstand erkennen, dass von der Möglichkeit der Einführung teilgeschwärzter bzw. (teil-)bereinigter Dokumente in das Verfahren Gebrauch gemacht worden ist und Bemühungen entfaltet worden sind, eine partielle Freigabe einzelner Dokumente zu erreichen.

21

3. Einer eigenständigen Kostenentscheidung bedarf es im Verfahren vor dem Fachsenat nach § 99 Abs. 2 VwGO nicht, da es sich bei diesem im Verhältnis zum Hauptsacheverfahren um einen unselbstständigen Zwischenstreit handelt (BVerwG, Beschluss vom 1. Februar 2011 - 20 F 17.10 - [...] Rn. 6 m.w.N.). Die Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der verweigerten Aktenvorlage hat keine eigenständige Bedeutung, sondern erschöpft sich in ihrer Auswirkung auf das Hauptsacheverfahren. Kostenrechtlich bildet das Verfahren vor dem Fachsenat - anders als ein Beschwerdeverfahren nach § 99 Abs. 2 Satz 12 VwGO - mit dem Hauptsacheverfahren deshalb einen Rechtszug im Sinne des § 35 GKG und § 19 Abs. 1 RVG. Die Kostenentscheidung im Hauptsacheverfahren umfasst auch etwaige Kosten des Zwischenverfahrens (BVerwG, Beschluss vom 15. April 2015 - 20 F 1.15 - BA Rn. 11).

Neumann

Brandt

Dr. Fleuß

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