BVerwG, 28.11.2013 - BVerwG 20 F 11.12

Die Klägerin, ein Wertpapierhandelsunternehmen, begehrt mit dem diesem Zwischenverfahren zugrunde liegenden Verfahren auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes (IFG) Einsicht in Unterlagen der beklagten Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, die im Zusammenhang mit dem Börsenhandel mit Aktien der ResProp Immobilien AG in der Zeit von August 2008 bis November 2008 stehen. Die Beklagte ist einem Verdacht auf Marktmanipulationen nachgegangen, der sich auch gegen die Klägerin und mit ihr verbundene Personen richtete.

Mit Beschluss vom 12. April 2011 forderte das Verwaltungsgericht die Beklagte auf, im Einzelnen genannte Unterlagen vorzulegen. Der Informationszugangsanspruch sei weder nach § 3 Nr. 1 Buchst. d IFG noch nach § 3 Nr. 7 IFG ausgeschlossen. Entscheidungserheblich komme es darauf an, ob sich die Beklagte zu Recht auf den Weigerungsgrund nach § 3 Nr. 4 IFG i.V.m. § 8 Abs. 1 WpHG berufen könne.

Daraufhin gab der Beigeladene als oberste Aufsichtsbehörde unter dem 24. Mai 2011 eine Sperrerklärung bezüglich der angeforderten Unterlagen ab. Diese seien sowohl nach einem Gesetz, nämlich der fachgesetzlichen Verschwiegenheitspflicht nach § 8 WpHG, als auch dem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig. Die Verschwiegenheitspflicht nach § 8 WpHG erfasse Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse sowie personenbezogene Daten. Die Geheimhaltungsbedürftigkeit dem Wesen nach folge aus dem Schutz der Informationen, die der Beklagten von der Handelsüberwachungsstelle der Börse bzw. dritten Personen übermittelt worden seien. In § 3 Nr. 7 IFG komme die gesetzliche Wertung zum Ausdruck, dass es Behörden grundsätzlich erlaubt sein müsse, ihre Informanten und deren vertrauliche Auskünfte zu schützen. Die Ermessensentscheidung führe bei Abwägung der betroffenen Interessen zur Sperrung der Akten. Hierfür sprächen insbesondere grundrechtlich - bei natürlichen Personen durch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und bei unternehmensbezogenen Informationen durch Art. 12 und 14 GG - geschützte Geheimhaltungsbelange. Zu berücksichtigen sei des Weiteren auch ein öffentliches Geheimhaltungsinteresse zur Erhaltung der erforderlichen Kooperationsbereitschaft der beaufsichtigten Unternehmen. Dem gegenläufigen Interesse an der Wahrheitsfindung werde im Zwischenverfahren, wenn sich die Prüfungsgegenstände mit dem des Hauptsacheverfahrens wie hier überschnitten, jedenfalls teilweise genügt.

Mit Beschluss vom 14. August 2012 hat der Fachsenat des Verwaltungsgerichtshofs den Antrag der Klägerin im Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO insoweit abgelehnt, als er festgestellt hat, dass die Verweigerung der Vorlage im Einzelnen bezeichneter Unterlagen, die schützenswerte Daten Dritter oder schützenswerte Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse enthielten, rechtmäßig ist. In Bezug auf weitere Unterlagen sei die Verweigerung der Nennung schutzwürdiger Daten Dritter und/oder Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse rechtmäßig; sie sei durch Schwärzung zu gewährleisten. Im Übrigen hat er festgestellt, dass die Verweigerung der Vorlage der begehrten Unterlagen rechtswidrig ist. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt: Ohne Hinzutreten besonderer Gegebenheiten seien die Namen von Mitarbeitern der Beklagten, sonstiger Behördenmitarbeiter sowie von Mitarbeitern der Verfahrensbeteiligten keine schützenswerten Daten Dritter. Schützenswert seien jedoch Daten, die Informationen enthielten, die über die Tatsache der Beschäftigung in den genannten Einrichtungen hinausgingen. Bei den Daten der Geldinstitute, die der Handelsüberwachungsstelle und der Beklagten Auskunft erteilten, handele es sich nicht um schützenswerte Daten Dritter; insbesondere unterfielen diese nicht der Regelung des "Informantenschutzes". Die betroffenen Geldinstitute seien gemäß §§ 7, 3 BörsG zur Auskunft verpflichtet. Das dem Beigeladenen eingeräumte Ermessen sei hinsichtlich der Geheimhaltung der im Entscheidungsausspruch als schützenswert bezeichneten Daten zugunsten einer Geheimhaltung rechtlich vorgezeichnet, so dass es auf die Ermessenserwägungen nicht entscheidend ankomme.

Die zulässigen Beschwerden der Beteiligten sind jeweils zum Teil begründet.

Soweit der Verwaltungsgerichtshof auf den zulässigen Antrag nach § 99 Abs. 2 VwGO im weit überwiegenden Teil der von der Sperrerklärung erfassten Unterlagen nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO geheimhaltungsbedürftige Inhalte festgestellt hat, ist das in der Sache nicht zu beanstanden. Dabei hat er die Reichweite der geschützten Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der beaufsichtigten Finanzinstitute zutreffend bestimmt; deren Interesse an einer weitergehenden Geheimhaltung ist auch nicht aufgrund anderer Überlegungen zu entsprechen. Bei den geschützten persönlichen Daten Dritter hat der Verwaltungsgerichtshof allerdings einen zu engen Maßstab angelegt. Aus der Feststellung des Vorliegens von geheimhaltungsbedürftigen Inhalten hat der Verwaltungsgerichtshof nicht immer die treffenden Folgerungen gezogen.

1. Der Verwaltungsgerichtshof ist in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Senats zutreffend davon ausgegangen, dass die Weigerung, die angeforderten Unterlagen vorzulegen, nicht auf § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 VwGO i.V.m. § 8 Abs. 1 WpHG gestützt werden kann (stRspr, Beschlüsse vom 23. Juni 2011 - BVerwG 20 F 21.10 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 64 Rn. 10 ff. und zuletzt vom 19. Juni 2013 - BVerwG 20 F 10.12 - [...] Rn. 8 m.w.N.). Schutzwürdigen Belangen Betroffener ist vielmehr im Rahmen des Weigerungsgrundes der wesensmäßigen Geheimhaltungsbedürftigkeit (§ 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO) Rechnung zu tragen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 - 1 BvR 2087/03 u.a. - BVerfGE 115, 205 <241>), den die Sperrerklärung ebenfalls in Anspruch nimmt. Er erstreckt sich insbesondere auf - grundrechtlich geschützte - Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse und personenbezogene Daten Dritter (stRspr, vgl. etwa Beschluss vom 12. April 2013 - BVerwG 20 F 6.12 - [...] Rn. 9).

a) Zu den nach Art. 12 und Art. 14 GG geschützten Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen zählen alle auf ein Unternehmen bezogene Tatsachen, Umstände und Vorgänge, die nicht offenkundig sind. Neben dem Mangel an Offenkundigkeit der zugrunde liegenden Informationen setzt ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis ein berechtigtes Interesse des Unternehmens an deren Nichtverbreitung voraus. Ein solches Interesse besteht, wenn die Offenlegung der Informationen geeignet ist, exklusives technisches oder kaufmännisches Wissen den Marktkonkurrenten zugänglich zu machen und so die Wettbewerbsposition des Unternehmens nachteilig zu beeinflussen. Geschäftsgeheimnisse zielen auf den Schutz kaufmännischen Wissens; sie betreffen alle Konditionen, durch welche die wirtschaftlichen Verhältnisse eines Unternehmens maßgeblich bestimmt werden können. Dazu gehören u.a. Umsätze, Ertragslage, Geschäftsbücher, Kundenlisten, Marktstrategien, Unterlagen zur Kreditwürdigkeit und Kalkulationsunterlagen (Beschluss vom 8. Februar 2011 - BVerwG 20 F 14.10 - [...] Rn. 16 f. m.w.N.).

Die Tatsache, dass ein Unternehmen seinen gesetzlichen Auskunftspflichten nach §§ 7, 3 BörsG nachkommt, hat in diesem Sinne keine Wettbewerbsrelevanz. Denn alle Konkurrenten sind in gleicher Weise diesen rechtlichen Rahmenbedingungen unterworfen. Eine eventuell vorhandene Erwartung in Geschäftskreisen, dass die Finanzinstitute sich der gesetzlich geforderten Zusammenarbeit mit den Aufsichtsbehörden verweigern, ist rechtlich unbeachtlich.

b) Auf den als wesensmäßigen Geheimhaltungsgrund anerkannten Grundsatz des Informantenschutzes (siehe Beschluss vom 22. Juli 2010 - BVerwG 20 F 11.10 - BVerwGE 137, 318 Rn. 10 f.) beruft sich die Sperrerklärung zu Unrecht. Abgesehen davon, dass der Informantenschutz nur der Verstärkung des Schutzes personenbezogener Daten dient, bezieht er sich allein auf freiwillige Angaben, nicht jedoch auf die Erfüllung gesetzlicher Auskunftspflichten.

Das von der Beklagten angeführte "Vertrauen in die Integrität der Aufsichtspraxis" ist - wie oben dargelegt - hinsichtlich des Inhalts der übermittelten Informationen nach Maßgabe des Schutzes personenbezogener Daten und der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse gewährleistet.

c) Zu beanstanden ist hingegen, dass der Verwaltungsgerichtshof bei der Prüfung der Unterlagen den personenbezogenen Daten von Mitarbeitern bei Behörden und bei der Aufsicht der Beklagten unterliegenden Unternehmen den Schutz versagt, soweit es um die Tatsache des Beschäftigungsverhältnisses geht.

Personenbezogene Angaben wie Name, Funktionsbezeichnungen, Telefonnummer und sonstige Angaben zu Telekommunikationsverbindungen werden vom Schutzbereich des informationellen Selbstbestimmungsrechts nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG erfasst. Daran ändert nichts, dass Behördenmitarbeiter in Wahrnehmung öffentlich-rechtlicher Aufgaben und somit in ihrer Eigenschaft als Amtswalter tätig werden. Denn auch insoweit bleiben sie Träger von Grundrechten.

Allerdings kann es an der Schutzwürdigkeit solcher Angaben fehlen, wenn etwa die Daten schon anderweitig öffentlich bekannt sind, was insbesondere bei den Namen von in herausgehobener Stellung Beschäftigten in Betracht kommt, oder wenn die Daten in allgemein zugänglichen Quellen - wie etwa in öffentlichen Registern oder in der Presse - erwähnt wurden oder - wie Informationsmaterial und werbende Prospekte von Unternehmen - anderweitig an eine breite Öffentlichkeit gerichtet waren. Indessen bleibt gegebenenfalls zu prüfen, ob sich gerade aus dem Zusammenhang, in den die betreffenden Daten in den vorzulegenden Akten gestellt sind, Hinweise auf eine gleichwohl vorhandene Schutzwürdigkeit ergeben (vgl. Beschlüsse vom 19. April 2010 - BVerwG 20 F 13.09 -BVerwGE 136, 345 Rn. 22 und vom 19. Juni 2013 a.a.O. Rn. 11).

Die Schutz- und Geheimhaltungsbedürftigkeit schutzwürdiger Angaben bestimmt sich nach einer Abwägung mit den entgegenstehenden Informationsinteressen. Dabei ist insbesondere der Bezug der am Gerichtsverfahren Beteiligten zu dem betreffenden Aktenbestand von Bedeutung. Beziehen sich die Akten auf ein die Rechte und Interessen des Beteiligten betreffendes Verwaltungsverfahren und wird hierüber im gerichtlichen Verfahren gestritten, so besteht ein besonders gewichtiges Interesse, dass die Akten im Verwaltungsprozess im Original und ohne Schwärzung von Namen vorgelegt werden. Ausnahmen bedürfen einer besonderen Rechtfertigung.

Diese spezifische Nähe zu den in den Verwaltungsakten dokumentierten Vorgängen fehlt demgegenüber im Allgemeinen bei den voraussetzungslosen Informationszugangsansprüchen, auf die die Klägerin ihr Klagebegehren allein stützt. Demnach streitet hier die Vermutung für ein überwiegendes Geheimhaltungsinteresse hinsichtlich der personenbezogenen Daten der Behördenmitarbeiter und umso mehr hinsichtlich der Mitarbeiter der beaufsichtigten Unternehmen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn der Zugangsanspruch, wie in der Regel anzunehmen, sich auf die in den Akten enthaltenen Sachinformationen konzentriert. Allerdings kann sich ein gesteigertes Interesse auch auf die für die Behörde handelnden Personen richten (Beschluss vom 19. Juni 2013 a.a.O. Rn. 13). Dafür ist hier aber nichts ersichtlich.

2. Der Verwaltungsgerichtshof hat aus der Feststellung des Vorliegens von geheimhaltungsbedürftigen Inhalten nicht immer die zutreffenden rechtlichen Folgerungen gezogen.

a) Die Verweigerung der Vorlage eines Aktenstücks kommt nur dann in Betracht, wenn die bei Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes vorrangige (Teil-)Schwärzung der Akten dem gebotenen Schutz nicht ausreichend Rechnung trägt. Dabei muss allerdings eine Schwärzung, die lediglich Seiten ohne Informationsgehalt und demnach nichts Verwertbares übrig lässt oder zu einer Verfälschung des Aussagegehalts und damit zu Missverständnissen führen kann, nicht in Erwägung gezogen werden (Beschluss vom 19. Juni 2013 a.a.O. Rn. 16).

b) Soweit der Verwaltungsgerichtshof zutreffend davon ausgegangen ist, dass nach diesen Maßgaben eine (Teil-)Schwärzung ausreicht, hat er den Antrag der Klägerin indessen zu Unrecht abgelehnt. Die Sperrerklärung wird im Verfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO in der Gestalt überprüft, die sie von der obersten Aufsichtsbehörde erhalten hat. Es ist nicht Aufgabe des Fachsenats, die Rechtmäßigkeit einer möglichen Ausgestaltung der Sperrerklärung vorab festzustellen. Vielmehr hat die oberste Aufsichtsbehörde auch insoweit bei der Abgabe einer Sperrerklärung unter Würdigung entgegenstehender Rechtspositionen eine Ermessensentscheidung zu treffen. Fehlt es an dieser, ist auf Antrag die Rechtswidrigkeit der Vorlageverweigerung festzustellen (Beschlüsse vom 5. April 2013 - BVerwG 20 F 7.12 - [...] Rn. 11 und vom 19. Juni 2013 - BVerwG 20 F 10.12 - [...] Rn. 15).

3. Die Einsicht in die vorgelegten Akten hat ergeben, dass der Verwaltungsgerichtshof zum einen in einer Reihe von Blättern (Bl. 5-7, 31, 39, 45, 414, 427, 430, 436, 451, 794, 810, 913, 920, 1102-1104), die unter Ziffer 1 seines Entscheidungsausspruchs aufgeführt sind, zu Unrecht von den Voraussetzungen der Vorlageverweigerung ausgegangen ist. Vielmehr bleibt dort nach Schwärzung der geheimhaltungsbedürftigen Passagen weiterhin ein - bezogen auf den in den Akten dokumentierten Vorgang - verwertbarer Informationsgehalt.

Zum anderen finden sich unter Ziffer 2 des Bescheidungsausspruchs des Verwaltungsgerichtshofs eine Vielzahl von Aktenseiten, die nach Schwärzung der geheim zu haltenden Inhalte keinerlei Aussagewert mehr haben. Dazu zählen etwa Depotlisten (Bl. 435, 443). Bei den Unterlagen Bl. 466-708 (Schreiben von Kreditinstituten an die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht über verschiedene Details von Kontovorgängen) gilt dies ebenfalls für zahlreiche Blätter; dabei sind in diesem Zusammenhang auch die Angaben zu juristischen Personen geheimhaltungsbedürftig, weil auch sie Rückschlüsse auf die wegen der Marktmanipulation verdächtigten Personen erlauben.

Der Durchsuchungsbeschluss des Amtsgerichts Düsseldorf (Bl. 1115-1117) ist ungeachtet seines auch personenbezogene Daten umfassenden Inhalts nicht geheimhaltungsbedürftig, da er vertretungsberechtigten Personen der Klägerin bereits zur Kenntnis gegeben worden ist. Beim Durchführungsplan (Bl. 1113-1114) gebietet der Schutz personenbezogener Daten eine über die Vorgaben des Verwaltungsgerichtshofs hinausgehende umfangreiche Schwärzung, von der letztlich nur die auf die Klägerin bezogenen Daten ausgenommen sind.

Soweit die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Vorlageverweigerung gegeben sind, genügt die Sperrerklärung auch den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Ermessensausübung im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Denn die Ermessensbetätigung ist hier durch den gebotenen Grundrechtsschutz rechtlich vorgezeichnet.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 3, § 155 Abs. 1 Satz 1, § 159 Satz 1, § 162 Abs. 3 VwGO und § 100 Abs. 1 ZPO.