BVerwG, 25.04.2012 - BVerwG 8 C 18.11 - Regelung des rechtlichen Verhältnisses des Bundes zu den Ländern durch das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz i.R.e. Rückforderung von Finanzhilfen für eine Strassenbaumaßnahme

Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 25.04.2012, Az.: BVerwG 8 C 18.11
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Urteil
Datum: 25.04.2012
Referenz: JurionRS 2012, 17318
Aktenzeichen: BVerwG 8 C 18.11
 

Verfahrensgang:

vorgehend:

VG Mainz - 01.07.2010 - AZ: VG 6 K 615/09 MZ

OVG Rheinland-Pfalz - 11.02.2011 - AZ: 2 A 10895/10

Fundstellen:

BVerwGE 143, 50 - 60

DÖV 2012, 780

DVBl 2012, 4

DVBl 2012, 1167

Gemeindehaushalt 2012, 187-188

NVwZ 2012, 6

NVwZ 2012, 9

NVwZ 2012, 1262-1265

NZBau 2012, 8-9 (Pressemitteilung)

Amtlicher Leitsatz:

Das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz regelt nur das rechtliche Verhältnis des Bundes zu den Ländern. Es begründet keine Ansprüche der Gemeinden auf Finanzhilfen.

Weicht eine Behörde, die über die Bewilligung von Fördermitteln entscheidet, generell von Förderrichtlinien ab, so verlieren diese insoweit ihre ermessensbindende Wirkung. Ob das Verwaltungshandeln mit dem Gleichbehandlungs-gebot vereinbar ist, beurteilt sich dann nur nach der tatsächlichen Verwaltungspraxis.

In der Verwaltungsstreitsache
hat der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 25. April 2012
durch
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. von Heimburg,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Deiseroth und
die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hauser und Dr. Held-Daab
für Recht erkannt:

Tenor:

Die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 11. Februar 2011 und des Verwaltungsgerichts Mainz vom 1. Juli 2010 werden geändert.

Der Bescheid des Beklagten vom 18. Mai 2009 wird insgesamt aufgehoben.

Die Anschlussrevision des Beklagten wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.

Gründe

I

1

Die Beteiligten streiten über die teilweise Rücknahme und Rückforderung von Finanzhilfen für eine Straßenbaumaßnahme der Klägerin, soweit Kosten für die Änderung von Versorgungsleitungen der Beigeladenen als zuwendungsfähig erachtet und gefördert worden sind.

2

Mit Bescheid vom 10. Dezember 1996 bewilligte das zuständige Ministerium des Beklagten der Klägerin auf ihren Antrag vom 6. Oktober 1995 Zuwendungen für den Bau der verlängerten Industriestraße in Mainz-Mombach in Höhe von 75 % der zuwendungsfähigen Kosten. Die Finanzierung erfolgte als Mischfinanzierung; 45 % der förderfähigen Kosten wurden aus Finanzhilfen des Bundes nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz - GVFG - und 30 % gemäß dem Landesgesetz über den Finanzausgleich in Rheinland-Pfalz - FAG -getragen. Nach dem geprüften Schlussverwendungsnachweis der Klägerin beliefen sich die zuwendungsfähigen Kosten auf 6 733 311 €. Der Beklagte hatte auch Kosten für die durch die Baumaßnahme bedingte Änderung an Versorgungseinrichtungen der Beigeladenen (Umlegung von Leitungen und Kabeln) von 16 337 € als zuwendungsfähig anerkannt und in Höhe von 75 % gefördert.

3

Die in der Rechtsform einer Aktiengesellschaft betriebene Beigeladene ist 100%ige Tochter der Klägerin, die ihr u. a. die Versorgung mit Strom, Gas und Wasser übertragen hat. Aufgrund eines Benutzungsvertrages vom 19. Juli 1971 und später eines am 28. November bzw. 19. Dezember 1995 unterzeichneten Konzessionsvertrages ist die Beigeladene berechtigt, für die Verlegung und den Betrieb von Leitungen das Eigentum der Klägerin an den öffentlichen Verkehrsflächen zu nutzen. Die Kosten von Veränderungen an Versorgungseinrichtungen hat die Beigeladene nach § 10 Abs. 1 Satz 2 des Konzessionsvertrages zu tragen. Etwas anderes gilt gemäß § 10 Abs. 3 des Konzessionsvertrages, soweit die Kosten von einem Dritten getragen werden.

4

Im Jahr 2005 beanstandete der Rechnungshof Rheinland-Pfalz die Förderung von Arbeiten an Versorgungsleitungen im Stadtgebiet der Klägerin. Hiergegen wies die Klägerin darauf hin, dass die Frage der Förderung von Folgekosten bereits in den Jahren 1977 bis 1980 auf der Grundlage des inhaltsgleichen früheren Benutzungsvertrages streitig gewesen sei. Zwischen der Straßenbauverwaltung Rheinland-Pfalz und dem Rechnungshof sei damals Einigkeit darüber erzielt worden, dass straßenbaubedingte Leitungsverlegungen durch rechtlich selbstständige Versorgungsunternehmen als zuwendungsfähig anerkannt werden könnten, wenn das Versorgungsunternehmen voll im Eigentum der Kommune stehe.

5

Nach Anhörung der Klägerin nahm der Beklagte mit Rücknahme- und Rückforderungsbescheid vom 18. Mai 2009 mit Wirkung zum jeweiligen Erlasszeitpunkt die Förderzusage vom 2. August 1996, den Bewilligungsbescheid von 10. Dezember 1996 sowie die Mittelbereitstellungen aus den Jahren 2002 bis 2005 hinsichtlich der Leitungsverlegungskosten zurück (Ziffer 1), forderte Zuwendungen in Höhe von 12 253 € zurück (Ziffer 2) und ordnete die Verzinsung des Rückforderungsbetrages ab dem 22. Dezember 2005 an (Ziffer 3). Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die Kosten für die Verlegung von Versorgungsleitungen seien zu Unrecht als zuwendungsfähig anerkannt und in die Förderung mit einbezogen worden. Hieraus resultiere eine Überzahlung in Höhe von 12 253 €. Die in den Jahren 1977 bis1980 erzielte Einigung widerspreche der Rechtslage. § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG schließe die Zuwendungsfähigkeit derartiger Kosten aus. Nach § 10 Abs. 1 des Konzessionsvertrages seien der Beigeladenen die Folgekosten grundsätzlich auferlegt worden. Die Voraussetzungen einer Ausnahme von § 10 Abs. 3 des Konzessionsvertrages seien schon begrifflich nicht erfüllt. Aus Gründen der Gleichbehandlung könnten die zu Unrecht gewährten Zuwendungen der Klägerin auch im Einzelfall nicht belassen werden.

6

Mit Urteil vom 1. Juli 2010 hat das Verwaltungsgericht die Klage der Klägerin gegen den streitgegenständlichen Bescheid abgewiesen. Der Rücknahme- und Rückforderungsbescheid sei rechtmäßig. Die Rücknahmeentscheidung verstoße trotz der zwischen den Beteiligten und dem Rechnungshof 1980 erzielten Übereinkunft zur Zuwendungsfähigkeit der Aufwendungen kommunaler Eigengesellschaften nicht gegen den Grundsatz von Treu und Glauben. Auch die übrigen Ermessenserwägungen des Beklagten seien nicht zu beanstanden.

7

Mit Urteil vom 11. Februar 2011 hat das Oberverwaltungsgericht Ziffer 3 des angefochtenen Bescheides aufgehoben, die Berufung der Klägerin im Übrigen aber zurückgewiesen. Rechtsgrundlage sei § 48 Abs. 1 VwVfG. Gemäß § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG i.V.m. den einschlägigen Verwaltungsvorschriften seien nur solche Kosten zuwendungsfähig, die bei einem anderen als dem Träger des Vorhabens anfielen. Die Beigeladene sei eine Andere im Sinne dieses Gesetzes, weil sie eine eigene Rechtspersönlichkeit aufweise. Die Folgekosten fielen nicht bei der Kommune als Trägerin der Straßenbaulast an, sondern bei der Beigeladenen. Sie hätten keine unmittelbaren finanziellen Auswirkungen auf den kommunalen Haushalt. Die Beigeladene sei nach § 10 Abs. 1 Satz 2 des Konzessionsvertrages verpflichtet, die Kosten für die Verlegung von Versorgungsleitungen zu tragen. Hieran ändere auch § 10 Abs. 3 Satz 1 des Konzessionsvertrages nichts. Die von der Klägerin vorgenommene Auslegung der getroffenen Regelung widerspreche dem Gesetzeszweck und bewirke eine Umgehung des Gesetzes. Die Klägerin könne sich weder auf Vertrauensschutz noch auf den Ablauf der Jahresfrist berufen. Als Selbstverwaltungskörperschaft übe sie mittelbare Staatsgewalt aus und sei an das Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gebunden. Deshalb könne sie sich auch nicht darauf berufen, dass sich die Beteiligten und der Rechnungshof seit den 1970er Jahren bis November 2006 über die Zuwendungsfähigkeit von Folgekosten einer kommunalen Eigengesellschaft einig gewesen seien. Die Rückforderung nach Ziffer 2 des Bescheides vom 18. Mai 2009 finde ihre Rechtsgrundlage in § 49a Abs. 1 VwVfG. Zu beanstanden sei aber die angeordnete Verzinsung des Rückforderungsbetrages. Der Beklagte habe die besonderen Umstände des Einzelfalles nicht angemessen gewichtet. Angesichts der mit dem Rechnungshof abgestimmten praktischen Handhabung der Förderung über mehr als 25 Jahre habe die Klägerin die Umstände, die zur Rücknahme geführt hätten, nicht zu vertreten.

8

Mit ihrer Revision rügt die Klägerin eine Verletzung des § 48 VwVfG. Die nötigen Änderungen an den Versorgungsleitungen der Beigeladenen seien zuwendungsfähig. Die Beigeladene sei weder eine "andere" im Sinne des § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG noch sei sie zur Tragung der Folgekosten verpflichtet. Von ihrer grundsätzlichen Kostentragungspflicht nach § 10 Abs. 1 des Konzessionsvertrages mache § 10 Abs. 3 des Konzessionsvertrages eine Ausnahme, soweit die Kosten ganz oder teilweise von einem Dritten getragen werden. Der Beklagte sei nach dieser Regelung Dritter.

9

Die Klägerin beantragt,

die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 11. Februar 2011 und des Verwaltungsgerichts Mainz vom 1. Juli 2010 zu ändern und den Bescheid des Beklagten vom 18. Mai 2009 insgesamt aufzuheben.

10

Der Beklagte tritt der Revision entgegen und begehrt im Wege der Anschlussrevision die Abweisung der Klage auch bezüglich der Zinsforderung.

Er beantragt,

die Revision der Klägerin zurückzuweisen sowie

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 11. Februar 2011 zu ändern und die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz vom 1. Juli 2010 insgesamt zurückzuweisen.

11

Die Klägerin beantragt,

die Anschlussrevision des Beklagten zu verwerfen,

hilfsweise

zurückzuweisen.

12

Die Beigeladene und der Vertreter des Bundesinteresses stellen keinen Antrag.

II

13

Die Revision der Klägerin hat Erfolg. Das Berufungsurteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

14

Das Oberverwaltungsgericht ist im Ergebnis zutreffend davon ausgegangen, dass die Berufung zulässig ist. Der ihm elektronisch übermittelte Berufungsbegründungsschriftsatz vom 28. September 2010 wahrt mangels qualifizierter elektronischer Signatur zwar nicht die Berufungsbegründungsfrist. Der Klägerin war jedoch gemäß § 60 Abs. 1 VwGO Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren (1.). Die Annahme des Berufungsgerichts, die Rücknahme der Förderzusage vom 2. August 1996 und des Bewilligungsbescheides vom 10. Dezember 1996 sowie der hierauf beruhenden Mittelbereitstellungen sei gerechtfertigt, weil diese das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz und das Landesfinanzausgleichsgesetz verletzten, verstößt jedoch gegen Bundesrecht. Da das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz nur das Rechtsverhältnis zwischen Bund und Ländern regelt, kommt es nicht als Rechtsgrundlage für die Bewilligung einer Subvention und damit nicht als Prüfungsmaßstab für die Gewährung von Fördermitteln an den Zuwendungsempfänger in Betracht (2.). Die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar (3.).

15

1.

a)

Das Revisionsgericht hat von Amts wegen zu prüfen, ob die Sachurteilsvoraussetzungen für das Berufungsverfahren gegeben waren. Das Oberverwaltungsgericht hat übersehen, dass die Berufungsbegründungsschrift der Klägerin vom 28. September 2010 nicht der Schriftform entspricht und eine formgerechte Begründung nicht innerhalb der Berufungsbegründungsfrist bis zum 8. Oktober 2012 nachgeholt worden ist.

16

Gemäß § 124a Abs. 3 Satz 1 VwGO ist die Berufung innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Als bestimmender Schriftsatz muss die Begründung der Schriftform genügen (vgl. § 125 Abs. 1, §§ 81, 82 VwGO). Eine elektronische Berufungsbegründung verlangt damit die Übersendung eines qualifiziert elektronisch signierten Dokuments nach § 55a Abs. 1 Satz 3 VwGO i.V.m. § 2 Abs. 3 Satz 1 der rheinland-pfälzischen Landesverordnung über den elektronischen Rechtsverkehr mit den öffentlich-rechtlichen Fachgerichtsbarkeiten vom 9. Januar 2008 (GVBl Nr. 2 S. 33). Nach der gerichtsinternen Eingangsmitteilung des Oberverwaltungsgerichts zur Berufungsbegründung der Klägerin (vgl. Gerichtsakte II, Bl. 279) war die elektronisch übermittelte Datei nicht signiert.

17

Vom Formerfordernis einer qualifizierten elektronischen Signatur kann auch nicht ausnahmsweise abgesehen werden, selbst wenn sich aus einer E-mail oder begleitenden Umständen die Urheberschaft und der Wille, das elektronische Dokument in den Verkehr zu bringen, hinreichend sicher ergibt (zur Nicht-übertragbarkeit der Computerfax-Rechtsprechung: OVG Koblenz, Beschluss vom 21. April 2006 - 10 A 11741/05 - AS RP-SL 33, 182; BFH, Beschluss vom 26. Juli 2011 - VII R 30/10 - BFHE 234, 118 <123 ff.>; BGH, Beschlüsse vom 14. Januar 2010 - VII ZB 112/08 - BGHZ 184, 75 <82 f.> und vom 4. Dezember 2008 - IX ZB 41/08 - NJW-RR 2009, 357 [BGH 04.12.2008 - IX ZB 41/08] <358>; für das Verwaltungsverfahren: BVerwG, Beschluss vom 17. Juni 2011 - BVerwG 7 B 79.10 - [...]). Elektronische Dokumente zeichnen sich dadurch aus, dass sie nicht nur mittels Datenverarbeitung erstellt werden und auf einem Datenträger gespeichert werden können, sondern ausschließlich in elektronischer Form von einem Computer zum anderen über das Internet übertragen werden (vgl. Geiger, in: Eyermann, VwGO-Kommentar, 13. Aufl. 2010, § 55a Rn. 4; Rudisile, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Bd. I, Stand September 2011, § 55a Rn. 21). Während die prozessuale Schriftform allein die Urheberschaft eines Dokuments gewährleisten soll, dienen die hohen Anforderungen an die Signatur elektronischer Dokumente zusätzlich dem Schutz vor nachträglichen Änderungen, also ihrer Integrität (BTDrucks 15/4067 S. 8 f., S. 37; Beschluss vom 30. März 2006 -BVerwG 8 B 8.06 - Buchholz 310 § 81 VwGO Nr. 18; Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl. 2011, § 55a Rn. 10). Abstriche von den dafür normierten Sicherheitsanforderungen können nicht zugelassen werden.

18

b)

Der Klägerin war jedoch nach § 60 Abs. 1 VwGO von Amts wegen Wiedereinsetzung in den vorigen Stand hinsichtlich der versäumten Berufungsbegründungsfrist zu gewähren. Zwar trägt auch bei der elektronischen Signatur der Absender das Risiko des form- und fristgerechten Zugangs; allerdings verpflichtet § 55a Abs. 2 Satz 3 VwGO das Gericht zu einer unverzüglichen Mitteilung, wenn das übermittelte Dokument nicht den Anforderungen genügt. Das gilt auch hinsichtlich der qualifizierten elektronischen Signatur und nicht nur bezüglich technischer Erfordernisse der Übersendung, etwa bei Übermittlung einer Datei in einem nicht zugelassenen Format (zur vergleichbaren Vorschrift des § 52a Abs. 2 Satz 3 FGO: BFH, Beschluss vom 26. Juli 2011 a.a.O. <125>). Da die Klägerin den Berufungsbegründungsschriftsatz am 28. September 2010 übermittelt hatte und dieser bereits am darauf folgenden Tag vom Berufungsgericht sachlich behandelt worden war, hätte eine zeitnahe Information der Klägerin ermöglicht, dem Berufungsgericht innerhalb der noch offenen Frist den Begründungsschriftsatz mit der erforderlichen elektronischen Signatur zukommen zu lassen. Ohne die Verletzung der gerichtlichen Mitteilungspflicht hätte ihr Übermittlungsfehler nicht zur Fristversäumnis geführt. Deshalb ist eine Wiedereinsetzung aus Gründen der Fürsorge geboten (BTDrucks 15/4067 S. 37; OVG Koblenz, Urteil vom 8. März 2007 - 7 A 11548/06 - AS RP-SL 34, 231 <232>).

19

Die Wiedereinsetzung kann auch im Revisionsverfahren rückwirkend gewährt werden. Dem Revisionsgericht obliegt nicht nur die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen, es ist insofern auch entscheidungsbefugt (Bier, in: Schoch/Schmidt/Aßmann a.a.O. § 60 Rn. 71; BGH, Urteil vom 4. November 1981 - IVb ZR 625/80 - NJW 1982, 1873 [BGH 04.11.1981 - IVb ZR 625/80]). Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung vom 25. April 2012 den Inhalt der Berufungsbegründungsschrift wiederholt und bestätigt und damit die versäumte Rechtshandlung nachgeholt.

20

Die Gewährung der Wiedereinsetzung scheitert nicht an der Jahresfrist des § 60 Abs. 3 VwGO. Die Ausschlussfrist des § 60 Abs. 3 VwGO findet keine Anwendung in Fällen höherer Gewalt. Dem steht es gleich, wenn die Ursache des verspäteten Antrags in der Sphäre des Gerichts liegt (BVerwG, Beschluss vom 2. April 1992 - BVerwG 5 B 50.92 - Buchholz 310 § 60 VwGO Nr. 177; Kopp/Schenke a.a.O. § 60 Rn. 28).

21

2.

Revisionsrechtlich fehlerhaft ist die Annahme des Berufungsgerichts, der Bewilligungsbescheid vom 10. Dezember 1996, die vorausgegangene Förderzusage und die nachfolgenden Mittelbereitstellungen seien rechtswidrig und könnten deshalb gemäß § 1 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 48 Abs. 1 VwVfG zurückgenommen werden, weil die Förderung der Kosten aus der Verlegung der Leitungen der Beigeladenen mit dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz unvereinbar sei.

22

Das Gesetz über Finanzhilfen des Bundes zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse in den Gemeinden (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz - GVFG) in der Bekanntmachung vom 28. Januar 1988 (BGBl I S. 100), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 5. April 2011 (BGBl I S. 554), regelt nur das rechtliche Verhältnis des Bundes zu den Ländern. Insofern bestimmt es die Voraussetzungen, unter denen ein Land Bundesmittel zur Förderung einer kommunalen Investition erhält und einsetzen darf. Das Gesetz regelt aber nicht das rechtliche Verhältnis eines Landes zu seinen Kommunen. Namentlich begründet es keine Ansprüche der Gemeinden auf Finanzhilfen oder auf ermessensfehlerfreie Bescheidung von Förderanträgen, und zwar auch nicht soweit es um vom Land weitergeleitete Finanzmittel des Bundes geht. Das ergibt sich schon aus dem Wortlaut von § 1 GVFG, wonach der Bund den Ländern Finanzhilfen gewährt, und aus dem Fehlen von Vorschriften über den Vollzug des Gesetzes durch die Länder gegenüber den Kommunen. Auch mit § 2 GVFG wollte der Gesetzgeber nur die Arten der förderfähigen Maßnahmen bestimmen, aber keinen Anspruch der Gemeinden auf Zuwendungen für derartige Maßnahmen begründen (BTDrucks VI/1117 S. 7, 8). Damit respektiert das Gesetz die kompetenzrechtlichen Grenzen, die sich aus seiner verfassungsrechtlichen Grundlage in Art. 104a Abs. 4 GG a.F. ergeben. Danach kann der Bund den Ländern unter bestimmten Voraussetzungen Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen auch der Gemeinden und Gemeindeverbände gewähren. Das Nähere wird durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, oder aufgrund des Bundeshaushaltsgesetzes durch Verwaltungsvereinbarung geregelt. Gerade das Letztere zeigt, dass allein an eine "nähere" Regelung im Verhältnis des Bundes zu den Ländern gedacht ist. Eine darüber hinausgehende Einflussnahme auf die Aufgabenerfüllung durch die Länder lässt Art. 104a Abs. 4 GG nicht zu (BVerfG, Urteil vom 4. März 1975 - 2 BvF 1/72 - BVerfGE 39, 96 [BVerfG 04.03.1975 - 2 BvF 1/72] <107 ff., 111>; Beschluss vom 10. Februar 1976 - 2 BvG 1/74 - BVerfGE 41, 291 <311>).

23

Dementsprechend ist der Bewilligungsbescheid des Beklagten vom 10. Dezember 1996 nicht unmittelbar auf das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz gestützt, sondern auf einen Ansatz im Haushaltsgesetz des Landes (Kapitel 0811, Titel 88303) sowie auf "Bewilligungsbedingungen", die ihrerseits auf die einschlägigen Förderrichtlinien des Landes Bezug nehmen, namentlich auf die Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Wirtschaft und Verkehr über die Förderung der Verkehrswege, Verkehrsanlagen und sonstigen verkehrswirtschaftlichen Investitionen kommunaler und privater Bauträger (VV-GVFG/FAG) vom 12. Oktober 1992 (GMinBl 1992 S. 454). Dabei handelt es sich jeweils um irrevisible Regelungen. Soweit sie auf das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz des Bundes oder das Finanzausgleichsgesetz des Landes verweisen, bewirkt dies nicht, dass diese Gesetze unmittelbare Rechtsgrundlage der Förderung kommunaler Investitionen durch das Land werden. Dadurch werden lediglich die Maßstäbe, die das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz für die Förderung aufstellt, nach ihrem Inhalt in das Richtlinienrecht übernommen und zugleich auf die Förderung aus eigenen Mitteln des Landes nach dem Finanzausgleichsgesetz des Landes erstreckt. Die Rechtsnatur des Richtlinienrechts ändert sich nicht.

24

3.

Die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Zwar trifft seine Auffassung zu, dass die Kosten für die Verlegung der Leitungen der Beigeladenen nach Maßgabe des § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG nicht förderfähig waren. Die Förderung war daher richtlinienwidrig (a). Sie war jedoch gleichwohl nicht rechtswidrig (b).

25

a)

Die Förderung der Kosten der Leitungsverlegung widersprach den erwähnten Förderrichtlinien.

26

Das Vorhaben selbst - der Ausbau der Industriestraße in Mainz-Mombach - war allerdings nach Nummer 2.1 VV-GVFG/FAG i.V.m. § 2 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a GVFG förderungsfähig. Die Förderungsfähigkeit umfasst nach Nummer 6.1 VV- GVFG/FAG sämtliche Kosten des Vorhabens. Gemäß Nummer 6.4.2 VV-GVFG/FAG i.V.m. § 2 Abs. 1 der Richtlinien über den Wertausgleich für Ver-und Entsorgungsanlagen im Zusammenhang mit Vorhaben nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (Wertausgleichsrichtlinien - RL-Wertausgleich) vom 6. Mai 1975 (VerkBl S. 332) gehören auch die Aufwendungen, die bei der Durchführung des Vorhabens durch eine notwendige Verlegung oder sonstige Veränderung von Anlagen anfallen (sog. Folgekosten), zu den zuwendungsfähigen Kosten.

27

Nach Nummer 6.3.1 VV-GVFG/FAG nicht zuwendungsfähig sind jedoch Kosten, die "ein anderer als der Träger des Vorhabens" zu tragen verpflichtet ist. Mit dieser Formulierung schließt sich die Verwaltungsvorschrift an § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG an. Der Verweis in Nummer 6.4.2 VV-GVFG/FAG auf § 3 Abs. 1 und 2 RL-Wertausgleich stellt klar, dass dies auch für Folgekosten gilt. Die Kosten aus der infolge des Straßenbauvorhabens notwendigen Verlegung oder Veränderung einer Versorgungsleitung, deren Träger nicht der Vorhabenträger selbst ist, zählen hiernach nicht zu den förderfähigen Kosten, wenn und soweit den Träger der Anlage eine Folgepflicht trifft und wenn er die Kosten der Verlegung oder Veränderung der Anlage zu tragen hat. Eine derartige Folgekostenpflicht kann sich nach § 3 Abs. 2 Satz 2 RL-Wertausgleich aus Gesetz, Vertrag oder Verkehrssitte ergeben.

28

Zu Recht hat das Berufungsgericht angenommen, auch eine kommunale Eigengesellschaft sei gegenüber ihrer Muttergemeinde "ein anderer" im Sinne dieser Regelung. Diese Auslegung der Nr. 6.3.1 VV-GVFG/FAG steht im Einklang mit § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG. Dessen Entstehungsgeschichte zeigt, dass der Gesetzgeber die eigene Rechtspersönlichkeit als maßgebliches Kriterium angesehen hat (wie hier BGH, Urteil vom 16. September 1993 - III ZR 136/91 -BGHZ 123, 256 <260>). Auch der Regelungszweck spricht gegen eine wirtschaftliche Betrachtung, die kommunale Eigengesellschaften nicht von der sie tragenden Kommune unterscheidet. Die Zuwendungsfähigkeit soll nach dem Willen des Gesetzgebers - nur - dann nicht entfallen, wenn die Folgekosten bei der Gebietskörperschaft als Vorhabenträger selbst entstanden sind (BTDrucks VI/1117 S. 9 f.). Maßgeblich ist danach eine unmittelbare Haushaltsbelastung des Vorhabenträgers durch die Folgekostenpflicht, nicht seine eventuelle mittelbare Belastung durch den Finanzierungsbedarf einer kommunalen Eigengesellschaft.

29

Die Folge- und die Folgekostenpflicht für die Leitungsverlegung trifft hier die Beigeladene. Das ergibt sich aus § 10 Abs. 1 ihres Konzessionsvertrages mit der Klägerin. Daran ändert auch § 10 Abs. 3 des Vertrages nichts, wie das Berufungsgericht zutreffend festgestellt hat. Hiernach gilt die Regelung des Absatzes 1 nicht bei Maßnahmen, deren Kosten ganz oder teilweise von einem Dritten getragen werden; die Verpflichtung der Beigeladenen beschränkt sich in diesen Fällen auf den Teil der Kosten, der nicht von Dritten erstattet wird. Diese Klausel regelt keine Ausnahme von der Übertragung der Folgekostenpflicht auf die Beigeladene nach Absatz 1, unterstreicht sie im Gegenteil nur. Zuwendungen Dritter sollen hiernach die Beigeladene und nicht die Klägerin entlasten; ohne die Zuwendung soll aber die Folgekostenpflicht der Beigeladenen unberührt bleiben. Dass die Klägerin die Beigeladene von ihrer Verpflichtung aus Absatz 1 befreit und die Folgekosten selbst übernimmt, ergibt sich daraus gerade nicht.

30

b)

Aus der Unvereinbarkeit der Förderung mit den Förderrichtlinien des beklagten Landes folgt jedoch nicht, dass sie auch rechtswidrig war. Die Abweichung von den Förderrichtlinien führt nur dann zur Rechtswidrigkeit des Förderbescheides, wenn darin zugleich ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungs-grundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG liegt. Das ist nicht der Fall.

31

Die Förderrichtlinien sind keine Rechtssätze. Sie sind dazu bestimmt, für die Verteilung der Fördermittel Maßstäbe zu setzen, und suchen auf diese Weise die Ausübung des Ermessens durch die Bewilligungsbehörden zu steuern. Deshalb bewirken sie zunächst nur eine interne rechtliche Bindung des Verwaltungsermessens (stRspr, BVerwG, vgl. Urteile vom 26. April 1979 - BVerwG 3 C 111.79 - BVerwGE 58, 45 <49> = Buchholz 424.3 Förderungsmaßnahmen Nr. 4 und vom 8. April 1997 - BVerwG 3 C 6.95 - BVerwGE 104, 220 [BVerwG 08.04.1997 - 3 C 6/95] <222> = Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 102; Rennert, in: Eyermann, VwGO-Kommentar, 13. Aufl. 2010, § 114 Rn. 28 m.w.N.). Der bloße Verstoß gegen eine derartige Verwaltungsvorschrift macht eine Ermessensausübung daher nicht rechtswidrig (Urteil vom 23. April 2003 - BVerwG 3 C 25.02 - Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 104), die bloße Beachtung nicht rechtmäßig (vgl. Urteil vom 25. September 2008 - BVerwG 3 C 35.07 - BVerwGE 132, 64 Rn. 17 [BVerwG 25.09.2008 - BVerwG 3 C 35.07] = Buchholz 451.74 § 8 KHG Nr. 16).

32

In ihrem rechtlichen Verhältnis zum Förderempfänger ist die Bewilligungsbehörde - abgesehen von den sonstigen gesetzlichen Grenzen des Verwaltungshandelns - nur durch den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG gebunden. Wenn sich die Behörde an ihre Förderrichtlinien hält, ist sie daher durch das Gleichbehandlungsgebot verpflichtet, dies auch weiterhin zu tun, sofern nicht sachliche Gründe im Einzelfall eine Abweichung rechtfertigen oder gar gebieten (Urteil vom 18. Mai 1990 - BVerwG 8 C 48.88 - BVerwGE 85, 163 <167> m.w.N. = Buchholz 454.32 § 25 WoBindG Nr. 13). Weicht sie hingegen generell von den Förderrichtlinien ab, so verlieren diese insoweit ihre ermessensbindende Wirkung; ob das Verwaltungshandeln mit dem Gleichbehandlungsgebot vereinbar ist, beurteilt sich dann nur nach der tatsächlichen Verwaltungspraxis.

33

Im vorliegenden Fall lag in der Einbeziehung der streitigen Folgekosten in die Bewilligung von Fördermitteln keine gleichheitswidrige Begünstigung der Klägerin. Vielmehr entsprach es jahrelanger Verwaltungspraxis des Beklagten, auch die Folgekosten der Beigeladenen als zuwendungsfähig anzuerkennen. Hierzu hat der Beklagte seine Förderrichtlinien generell dahin ausgelegt und gehandhabt, dass Versorgungsunternehmen wie die Beigeladene, deren Anteile zu 100 % von einer Gemeinde gehalten werden, dieser gegenüber nicht als "andere" im Sinne der Richtlinien und des § 4 Abs. 3 Nr. 1 GVFG gelten sollten. Diese Verwaltungspraxis hatte das zuständige Ministerium des Beklagten in Abstimmung mit dem Landesrechnungshof 1980 begründet und nahezu 25 Jahre lang beibehalten. Dass hiervon nur die Klägerin begünstigt wurde, findet seinen Grund darin, dass im Land Rheinland-Pfalz nach dem unwidersprochenen Vorbringen des Beklagten allein die Klägerin die Versorgung ihrer Einwohner mit Strom, Gas und Wasser einer Eigengesellschaft übertragen hat; wie der Beklagte im Termin zur mündlichen Verhandlung bekundet hat, wären auch andere Gemeinden bei gleicher Sachlage in den Genuss dieser Verwaltungspraxis gekommen. Erst 2005 hat der Rechnungshof auf eine Änderung dieser Praxis hingewirkt.

34

Die konsequent praktizierte, generelle Abweichung von den Förderrichtlinien erscheint auch nicht als willkürlich. Der Beklagte konnte die Förderung von Folgekosten kommunaler Eigengesellschaften mit deren wirtschaftlicher Abhängigkeit von der Muttergemeinde begründen. Außerdem hat er darauf hingewiesen, dass die Anwendung der Regeln über den Wertausgleich zu einer Anrechnung von Wertzuwächsen aus einer Leitungsverlegung führt, wenn der Träger der Anlage zugleich Träger des Vorhabens ist oder eine eigene Rechtspersönlichkeit hat, aber nicht folgekostenpflichtig ist (vgl. § 2 Abs. 4 RL-Wertausgleich), was die Begünstigung der Gemeinde reduziert.

III

35

Die zulässige Anschlussrevision (§ 141 Satz 1 i.V.m. § 127 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 1, § 121 Satz 1 i.V.m. § 127 Abs. 4 VwGO) erweist sich als unbegründet. Das Berufungsgericht hat die Zinsforderung in dem angefochtenen Bescheid im Ergebnis zu Recht aufgehoben. Das ergibt sich schon daraus, dass die Hauptforderung nicht besteht.

36

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, 2 und 3, § 162 Abs. 3 VwGO.

Streitwertbeschluss:

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 12 253 € festgesetzt.

Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert
Dr. von Heimburg
Dr. Deiseroth
Dr. Hauser
Dr. Held-Daab

Verkündet am 25. April 2012

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