BVerwG, 24.11.2010 - BVerwG 9 A 14.09 - Gerichtliche Überprüfung eines Planfeststellungsbeschlusses mit enteignungsrechtlicher Vorwirkung bei einer Enteignung nach § 19 Abs. 1 Bundesfernstraßengesetz (FStrG); Anpassung der Planungen an einen Flächennutzungsplan nach § 7 S. 1 Baugesetzbuch (BauGB) durch beteiligte öffentliche Planungsträger i.S.d. § 4 oder § 13 BauGB bei Nichteinlegung eines Widerspruchs gegen den Flächennutzungsplan; Entbehrlichkeit einer Widerspruchseinlegung eines beteiligten öffentlichen Planungsträgers i.S.d. § 4 oder § 13 BauGB bei Identität des Trägers der Fachplanung und des Trägers des Flächennutzungsplanung; Entfallen einer Bindung an einen Flächennutzungsplan wegen veränderter Sachlage und eines darüber mit der Gemeinde erzielten Einvernehmens oder eines nachträglich durch den öffentlichen Planungsträger eingelegten Widerspruchs gem. § 7 S. 3, 4 BauGB; Aufhebung eines Planfeststellungsbeschlusses gem. § 17e Abs. 6 S. 2 FStrG bei Infragestellung einer Planung als Ganzes von vornherein aufgrund der besonderen Art und Schwere eines Abwägungsfehlers; Bedarf eines Anhörungsverfahrens und einer öffentlichen Bekanntgabe des Planfeststellungsbeschlusses bei Planänderungen von unwesentlicher Bedeutung vor Fertigstellung des Vorhabens

Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 24.11.2010, Az.: BVerwG 9 A 14.09
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Urteil
Datum: 24.11.2010
Referenz: JurionRS 2010, 34545
Aktenzeichen: BVerwG 9 A 14.09
 

Fundstelle:

IBR 2011, 299

Redaktioneller Leitsatz:

  1. 1.

    Nicht jeder objektiv-rechtliche Fehler, der einer Planung anhaftet, führt zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses oder zur Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit. Diese Rechtsfolgen scheiden vielmehr aus, wenn und soweit der geltend gemachte Rechtsfehler für die Eigentumsbetroffenheit des Klägers aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht erheblich, insbesondere nicht kausal ist.

  2. 2.

    Das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung macht zwar bestimmte inhaltliche Vorgaben, stellt dem Vorhabenträger aber frei, in welcher Form er die entsprechenden Unterlagen vorlegt.

  3. 3.

    Die Bindung der Fachplanung an den Flächennutzungsplan im Fall des unterlassenen Widerspruchs gilt - wie § 38 Satz 2 BauGB ausdrücklich klarstellt - auch für die nach § 38 Satz 1 Halbs. 1 BauGB gegenüber der Ortsplanung im Übrigen privilegierten Vorhaben. Sie bedeutet, dass der öffentliche Planungsträger sich nicht in Gegensatz zum Flächennutzungsplan setzen darf. Ihn trifft im Planfeststellungsverfahren die gleiche Bindung wie die Gemeinde nach § 8 Abs. 2 BauGB bei Aufstellung eines Bebauungsplans; ebenso wie diese ist er aber nur an die im Flächennutzungsplan dargestellte Grundkonzeption der Gemeinde gebunden.

  4. 4.

    Die kraft ausdrücklicher gesetzlicher Anordnung gegebene Anpassungspflicht ist nicht im Sinne einer rechtssatzmäßigen Anwendung ("Vollzug") der einzelnen Darstellungen des Flächennutzungsplans, sondern als planerische Fortentwicklung der im Flächennutzungsplan dargestellten Grundkonzeption der Gemeinde zu verstehen. Der nicht widersprechende Fachplanungsträger hat seine Planung daher - aufgrund der inhaltlichen Bindung, die sich für Bebauungspläne nach
    § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB ergibt - so zu gestalten, dass sie als aus dem Flächennutzungsplan entwickelt gelten kann.

  5. 5.

    Nach Art. 143 der Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen vom 21. Oktober 1947 (GBl S. 251 - BremVerf) bilden die Stadt Bremen und die Stadt Bremerhaven jede für sich eine Gemeinde des bremischen Staates. Die Freie Hansestadt Bremen stellt einen aus diesen beiden Gemeinden gebildeten Gemeindeverband höherer Ordnung dar. Den Gemeinden steht gemäß Art. 144 Satz 2 BremVerf das Recht der Selbstverwaltung und damit auch die kommunale Planungshoheit zu, die insbesondere das Recht der Bauleitplanung umfasst. Beschlussorgan der Stadtgemeinde Bremen ist insoweit gemäß Art. 148 Abs. 1 BremVerf die Stadtbürgerschaft der Stadtgemeinde Bremen, die aus den von den stadtbremischen Wählern bei der Wahl zur Bürgerschaft im Wahlbereich Bremen gewählten Vertretern besteht. Träger der Fachplanung beim Autobahnbau ist dagegen nicht die Gemeinde, sondern gemäß Art. 90 Abs. 2 GG i.V.m. § 5 Abs. 1 FStrG die Straßenbauverwaltung des Landes - hier der beklagten Freien Hansestadt Bremen - im Auftrag des Bundes.

  6. 6.

    Ohne Änderung des Flächennutzungsplans als der übergeordneten Gesamtplanung für das Gemeindegebiet darf die Gemeinde nicht im Wege der Bauleitplanung für Teilbereiche des Gemeindegebietes neue Planungskonzepte entwickeln. Der Umstand, dass die Gemeinde die Planungshoheit sowohl für die das gesamte Gemeindegebiet erfassende Flächennutzungsplanung als auch für die Aufstellung von Bebauungsplänen besitzt, ist auf diese Bindung ohne Einfluss.

  7. 7.

    Der Verzicht auf eine Rechtsposition erfordert eine ausdrückliche Erklärung oder muss sich aus einem sonstigen Verhalten mit hinreichender Deutlichkeit entnehmen lassen. Bloßes Schweigen auf nicht gestellte Fragen genügt nicht.

  8. 8.

    Die Kompetenz, eine Entscheidung über die Aufhebung der Bindungswirkung des Flächennutzungsplans zu treffen, steht allein dem für die Aufstellung und Änderung des Flächennutzungsplans zuständigen Gemeindeorgan zu.
    Dieses muss das Einvernehmen über eine Abweichung vom bisherigen gemeindlichen Planungskonzept aus Gründen der Rechtsklarheit durch eine förmliche Änderung des Flächennutzungsplans nach außen erkennbar dokumentieren.

  9. 9.

    Für die Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan zuständiges gesetzliches Organ in der Stadtgemeinde Bremen ist die durch die stadtbremischen Wähler unmittelbar demokratisch legitimierte Stadtbürgerschaft als Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bremen.

  10. 10.

    Als vorbereitender Bauleitplan stellt der Flächennutzungsplan gemäß § 5 Abs. 1 BauGB vor allem ein gesamträumliches Entwicklungskonzept dar, das die Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen festlegt. Die in § 5 Abs. 1 BauGB selbst enthaltene Programmierungsfunktion soll durch das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB im Sinne einer Determinierung den Inhalt der Festsetzungen des rechtsverbindlichen Bebauungsplans steuern.

  11. 11.

    Der Funktion, jedermann über den Stand der von der Gemeinde beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung Auskunft zu geben, wird ein Flächennutzungsplan nur gerecht, wenn sich der Bürger darauf verlassen kann, dass die Gemeinde den Flächennutzungsplan einer geänderten Planungskonzeption anpasst.

  12. 12.

    Mit seiner sowohl die subjektive Rechtsposition der Gemeinde als auch die geordnete städtebauliche Entwicklung umfassenden doppelten Schutzrichtung schützt das Anpassungsgebot neben der Planungshoheit der Gemeinde das Gemeinwohl. Ein Kläger muss als Eigentumsbetroffener nur eine dem Gemeinwohl dienende Inanspruchnahme seines Grundstücks hinnehmen.

  13. 13.

    Bei der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials müssen alle ernsthaft in Betracht kommenden Alternativlösungen berücksichtigt werden und mit der ihnen zukommenden Bedeutung in die vergleichende Prüfung der von den möglichen Alternativen jeweils berührten öffentlichen und privaten Belange eingehen.

  14. 14.

    Die Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit bei der Trassenwahl sind erst dann überschritten, wenn eine andere als die gewählte Trassenführung sich unter Berücksichtigung aller abwägungserheblichen Belange eindeutig als die bessere, weil öffentliche und private Belange insgesamt schonendere hätte aufdrängen müssen oder wenn der Planfeststellungsbehörde infolge einer fehlerhaften Ermittlung, Bewertung oder Gewichtung einzelner Belange ein rechtserheblicher Fehler unterlaufen ist.

  15. 15.

    Die bei dem Vergleich von Planungsalternativen gefundenen Ergebnisse stehen stets unter dem Vorbehalt gleichbleibender Verhältnisse. Ergeben sich im Lauf eines Planfeststellungsverfahrens in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht für die Trassenauswahl wesentliche neue Entwicklungen, muss die Planfeststellungsbehörde dem Rechnung tragen und die bisher getroffenen Entscheidungen überprüfen.

  16. 16.

    Die Pflicht zur Überprüfung des Variantenvergleichs kann so weit gehen, auch die Frage nach der "Null-Variante", also danach, ob auf das Vorhaben verzichtet werden kann, nicht auszusparen.

  17. 17.

    Die Linienbestimmung entbindet die Planfeststellungsbehörde nicht von der Prüfung, ob das Vorhaben den rechtlichen Anforderungen genügt.

  18. 18.

    Der Rechtsfigur der planungsrechtlichen Abschnittsbildung liegt die Erwägung zugrunde, dass angesichts vielfältiger Schwierigkeiten, die mit einer detaillierten Streckenplanung verbunden sind, die Planfeststellungsbehörde ein planerisches Gesamtkonzept häufig nur in Teilabschnitten verwirklichen kann. Die jeweils getroffene Abschnittsbildung muss sich inhaltlich rechtfertigen lassen und ihrerseits das Ergebnis planerischer Abwägung sein.

  19. 19.

    Die Beantwortung der Frage, ob die Nutzung eines Grundstücks unzumutbar wird, darf nicht schematisch von der Erreichung bestimmter Immissionsgrenzwerte abhängig gemacht werden, sondern erfordert eine wertende Betrachtung des Einzelfalles.

  20. 20.

    Offensichtlich im Sinne des § 17e Abs. 6 Satz 1 FStrG sind Fehler, die auf der äußeren Seite des Abwägungsvorgangs, also auf objektiv fassbaren Umständen beruhen. Dies sind insbesondere Fehler, die die Zusammenstellung und Aufbereitung des Abwägungsmaterials, die Erkenntnis und Einstellung aller wesentlichen Belange in die Abwägung oder die Gewichtung der Belange betreffen und die sich aus Akten, Protokollerklärungen, aus der Entwurfs- oder Planbegründung oder aus sonstigen Umständen ergeben.

  21. 21.

    Erhebliche Mängel bei der Abwägung führen gemäß § 17e Abs. 6 Satz 2 FStrG nur dann zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, wenn sie nicht durch Planergänzung oder ein ergänzendes Verfahren behoben werden können. Die Aufhebung eines Planfeststellungsbeschlusses kommt hiernach nur dann in Betracht, wenn der Fehler, an dem der Planfeststellungsbeschluss leidet, von solcher Art und Schwere ist, dass die Planung als Ganzes von vornherein in Frage gestellt erscheint.

In der Verwaltungsstreitsache
hat der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 10. November 2010
durch
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Storost,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Nolte und Domgörgen,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Buchberger und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Korbmacher
am 24. November 2010
für Recht erkannt:

Tenor:

Der Planfeststellungsbeschluss der Beklagten vom 7. April 2009 ist rechtswidrig und darf nicht vollzogen werden.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

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