BVerwG, 24.08.2009 - BVerwG 20 F 2.09 - Zulässigkeit der Vorlage von Akten einer Verfassungsschutzbehörde aufgrund Entscheidungserheblichkeit; Rechtfertigung einer Einbürgerungsablehnung aufgrund Erkenntnissen einer Verfassungsschutzbehörde; Gerechtfertigte Zurückhaltung von Verfassungsschutzunterlagen i.R.v. einer Gefährdung der Allgemeinheit und der Sicherheit; Auskunftserteilung und Aktenvorlage im Ermessen der Verfassungsschutzbehörde

Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 24.08.2009, Az.: BVerwG 20 F 2.09
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Beschluss
Datum: 24.08.2009
Referenz: JurionRS 2009, 21206
Aktenzeichen: BVerwG 20 F 2.09
 

Verfahrensgang:

vorgehend:

OVG Niedersachsen - 09.03.2009 - AZ: 14 PS 3/08

In der Verwaltungsstreitsache
...
hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO
am 24. August 2009
durch
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bardenhewer,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Buchheister
beschlossen:

Tenor:

Beschwerde des Klägers gegen den Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 9. März 2009 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Zwischenverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Zwischenverfahren auf 5 000 EUR festgesetzt.

Gründe

I

1

Der Kläger begehrt mit der diesem Zwischenverfahren zugrunde liegenden Klage die Verpflichtung des Beklagten, ihn einzubürgern. Mit gerichtlichem Schreiben vom 18. Juli 2008 bat das Gericht der Hauptsache das Landesamt für Verfassungsschutz unter Hinweis auf § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO um Übersendung der den Kläger betreffenden Unterlagen, soweit sie dessen Aktivitäten für die DHKP-C zum Gegenstand haben. Mit Sperrerklärung vom 27. Oktober 2008 verweigerte der Senator für Inneres und Sport als zuständige oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage unter Hinweis auf § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO mit der Begründung, die Vorlage würde dem Wohl des Bundes und des Landes Bremen Nachteile bereiten; es handele sich um Unterlagen, die ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssten. Mit Beschluss vom 15. Dezember 2008 legte das Gericht der Hauptsache unter ausführlicher Begründung zur Entscheidungserheblichkeit der verweigerten Unterlagen das Verfahren dem Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts vor. Nach ihrer Beiladung übersandte die oberste Aufsichtsbehörde dem Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts die verweigerten Unterlagen - eine Quellenmeldung vom 5. März 2004 - zusammen mit einem Schreiben vom 12. Februar 2009. Der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts sandte dem Beigeladenen beides umgehend zurück. Daraufhin übersandte der Beigeladene die Unterlagen nunmehr ohne das Schreiben vom 12. Februar 2009. Mit Beschluss vom 9. März 2009 stellte der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts fest, dass die Verweigerung der Vorlage rechtmäßig ist. Gegen diesen Beschluss hat der Kläger Beschwerde eingelegt. Im Beschwerdeverfahren legte der Beigeladene das Schreiben vom 12. Februar 2009 vor, dessen Einstufung als VS-Sache zwischenzeitlich aufgehoben worden war und das nunmehr als offen eingestuft ist.

II

2

Die Beschwerde des Klägers ist unbegründet. Zu Recht hat der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts entschieden, dass die Weigerung des Beigeladenen, die begehrten Akten der Verfassungsschutzbehörde des Landes Bremen vorzulegen, rechtmäßig ist.

3

1.

Mit dem Beschluss vom 15. Dezember 2008 liegt eine förmliche Äußerung des Gerichts der Hauptsache zur rechtlichen Erheblichkeit des Akteninhalts für die Entscheidung des anhängigen Rechtsstreits vor. Unschädlich ist, dass der Beigeladene bereits zuvor - auf das gerichtliche Schreiben vom 18. Juli 2008 hin - die Sperrerklärung vom 27. Oktober 2008 abgegeben hat. Zwar genügt eine solche vorgreifliche Ermessensentscheidung nicht den Anforderungen des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Das Erfordernis der förmlichen Verlautbarung der Entscheidungserheblichkeit vor Abgabe an den Fachsenat gewährleistet, dass die oberste Aufsichtsbehörde auf dieser Grundlage in die gesetzlich geforderte Ermessensabwägung eintreten kann (Beschluss vom 22. Januar 2009 - BVerwG 20 F 5.08 - [...] Rn. 5 <zur Veröffentlichung in Buchholz vorgesehen>). Das Verwaltungsgericht hatte jedoch bereits mit Schreiben vom 18. Juli 2008 - wenn auch nur in groben Züge - die Entscheidungserheblichkeit der angeforderten Unterlagen dargelegt. Daher ist nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht den Beigeladenen nach Erlass des Beschlusses vom 15. Dezember 2008 nicht erneut zur Abgabe einer Sperrerklärung aufgefordert, sondern die Sache dem Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts vorgelegt hat (vgl. auch Beschluss vom 15. Oktober 2008 - BVerwG 20 F 1.08 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 50 Rn. 4). Da der Beigeladene Kenntnis von dem Beschluss erhalten hat, hatte er die Möglichkeit zu überprüfen, ob er an seiner auf der Grundlage des Schreibens vom 18. Juli 2008 getroffenen Entscheidung, die Vorlage zu verweigern, festhalten wollte. Mit seinem Schreiben an den Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts vom 16. Februar 2009 hat er die getroffene Entscheidung bekräftigt. In diesem Fall bedarf es keiner erneuten förmlichen Verweigerungsentscheidung.

4

Abgesehen davon ist eine förmliche Äußerung des Hauptsachegerichts zur Klärung der rechtlichen Erheblichkeit des Akteninhalts für die Entscheidung des Rechtsstreits ausnahmsweise entbehrlich, wenn die zurückgehaltenen Unterlagen zweifelsfrei rechtserheblich sind (stRspr, vgl. nur Beschluss vom 15. Februar 2008 - BVerwG 20 F 13.07 - [...] Rn. 4). Wie der Senat bereits entschieden hat, ist eine förmliche Äußerung zur Entscheidungserheblichkeit in Fallkonstellationen wie der vorliegenden entbehrlich, weil es offensichtlich ist, dass nur mit Hilfe der Unterlagen, deren Vorlage verweigert wird, gerichtlich geklärt werden kann, ob die Erkenntnisse der zuständigen Verfassungsschutzbehörde des Landes die darauf gestützte Ablehnung der Einbürgerung rechtfertigen (Beschlüsse vom 4. Mai 2006 - BVerwG 20 F 3.05 - und vom 3. März 2009 - BVerwG 20 F 9.08 - [...] Rn. 6).

5

2.

Bereitet das Bekanntwerden des Inhalts zurückgehaltener Dokumente dem Wohl des betroffenen Landes oder dem Bund Nachteile, ist ihre Geheimhaltung ein legitimes Anliegen des Gemeinwohls (BVerfG, Beschluss vom 27. Oktober 1999 - 1 BvR 385/90 - BVerfGE 101, 106 <127 f.> ; BVerwG, Beschluss vom 7. November 2002 - BVerwG 2 AV 2.02 - NVwZ 2003, 347 <348> ), das eine Verweigerung der Vorlage gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO rechtfertigen kann. Ein Nachteil in diesem Sinne ist u.a. dann gegeben, wenn und soweit die Bekanntgabe des Akteninhalts die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden einschließlich deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden erschweren oder Leben, Gesundheit oder Freiheit von Personen gefährden würde (Beschlüsse vom 29. Juli 2002 - BVerwG 2 AV 1.02 - BVerwGE 117, 8 = Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 27 , vom 25. Februar 2008 - BVerwG 20 F 43.07 - [...] Rn. 10 , vom 5. Februar 2009 - BVerwG 20 F 24.08 - [...] Rn. 4, vom 3. März 2009 a.a.O. Rn. 7 und vom 2. Juli 2009 - BVerwG 20 F 4.09 - [...] Rn. 8 <zur Veröffentlichung in Buchholz vorgesehen>).

6

Gemäß § 1 Satz 1 des Gesetzes über den Verfassungsschutz im Lande Bremen vom 28. Februar 2006 (GBl S. 87, zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. Juni 2009 <GBl S. 233>) - BremVerfSchG - ist es Aufgabe der Verfassungsschutzbehörde des Landes Bremen, Gefahren für die freiheitlich demokratische Grundordnung, den Bestand und die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland und ihrer Länder abzuwehren. Dazu gehört es, diese Gefahren durch Sammlung und Auswertung von Informationen gemäß § 3 Abs. 1 BremVerfSchG frühzeitig zu erkennen, um deren Abwehr durch die zuständigen Stellen zu ermöglichen. Dieses Ziel kann die Geheimhaltung gewonnener verfassungsschutzdienstlicher Informationen und Informationsquellen, Arbeitsweisen und Methoden der Erkenntnisgewinnung rechtfertigen (vgl. nur Beschlüsse vom 18. Juni 2008 - BVerwG 20 F 44.07 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 49 Rn. 9 , vom 5. November 2008 - BVerwG 20 F 6.08 - [...] Rn. 5, vom 5. Februar 2009 a.a.O. Rn. 5 und vom 3. März 2009 a.a.O. Rn. 8).

7

Die Durchsicht der zurückgehaltenen Quellenmeldung vom 5. März 2004 (Beiakte C) belegt die Geheimhaltungsgründe. Unter Berücksichtigung der Verpflichtung zur Geheimhaltung gemäß § 99 Abs. 2 Satz 10 Halbs. 2 VwGO einerseits und der Pflicht zur Begründung gemäß § 122 Abs. 2 Satz 1 VwGO andererseits ist festzuhalten, dass die Quellenmeldung vom 5. März 2004 (Beiakte C) gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO geheimhaltungsbedürftig ist. Es handelt sich um eine als vertraulich eingestufte Verschlusssache, die neben Mitteilungen der Quelle unter anderem Aktenzeichen und Organisationskennzeichen enthält. Die Überprüfung durch den Senat hat keine Beanstandungen ergeben. Auch eine nur teilweise Schwärzung der Aktenteile kommt nicht in Betracht.

8

3.

Grundsätzlich setzt die Entscheidung über die Verweigerung der Aktenvorlage bei Geheimhaltungsbedarf (Sperrerklärung) eine Ermessensausübung gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO voraus. Der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts und damit auch der Beschwerdesenat haben insoweit zu überprüfen, ob die Entscheidung den an die Ermessensausübung gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO gestellten Anforderungen genügt.

9

Durch die Ermessenseinräumung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO wird der obersten Aufsichtsbehörde die Möglichkeit eröffnet, dem öffentlichen Interesse und dem individuellen Interesse der Prozessparteien an der Wahrheitsfindung in dem vom Untersuchungsgrundsatz beherrschten Verwaltungsprozess den Vorrang vor dem Interesse an der Geheimhaltung der Schriftstücke zu geben (Beschlüsse vom 19. August 1964 - BVerwG 6 B 15.62 - BVerwGE 19, 179 <186> , vom 15. August 2003 - BVerwG 20 F 8.03 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 34 , vom 13. Juni 2006 - BVerwG 20 F 5.05 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 42 und vom 1. August 2007 - BVerwG 20 F 10.06 - [...] Rn. 5 f.). § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO regelt die Auskunftserteilung und Aktenvorlage im Verhältnis der mit geheimhaltungsbedürftigen Vorgängen befassten Behörde(n) zum Verwaltungsgericht, das in einem schwebenden Prozess für eine sachgerechte Entscheidung auf die Kenntnis der Akten angewiesen ist. In diesem Verhältnis stellt das Gesetz die Auskunftserteilung und Aktenvorlage in das Ermessen der Behörde, lässt dieser also die Wahl, ob sie die Akten oder die Auskunft wegen ihrer Geheimhaltungsbedürftigkeit zurückhält oder ob sie davon um des effektiven Rechtsschutzes willen absieht (Beschluss vom 13. Juni 2006 a.a.O.). Da die Sperrerklärung als Erklärung des Prozessrechts auf die Prozesslage abgestimmt sein muss, in der sie abgegeben wird, genügt es grundsätzlich nicht, in ihr lediglich auf die die Sachentscheidung tragenden Gründe des - je nach Fachgesetz im Einzelnen normierten - Geheimnisschutzes zu verweisen. Die oberste Aufsichtsbehörde ist vielmehr im Rahmen des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO gefordert, in besonderer Weise in den Blick zu nehmen, welche rechtsschutzverkürzende Wirkung die Verweigerung der Aktenvorlage im Prozess für den Betroffenen haben kann. Darin liegt die Besonderheit ihrer Ermessensausübung nach dieser Verfahrensbestimmung. Dementsprechend ist der obersten Aufsichtsbehörde auch in den Fällen Ermessen zugebilligt, in denen das Fachgesetz der zuständigen Fachbehörde kein Ermessen einräumt (stRspr, vgl. nur Beschlüsse vom 1. August 2007 a.a.O. Rn. 5 , vom 21. Februar 2008 - BVerwG 20 F 2.07 - BVerwGE 130, 236 Rn. 19 und vom 5. Februar 2009 a.a.O. Rn. 8). Maßstab ist dabei neben dem privaten Interesse an effektivem Rechtsschutz und dem - je nach Fallkonstellation - öffentlichen oder privaten Interesse an Geheimnisschutz auch das öffentliche Interesse an der Wahrheitsfindung (BVerfG, Beschluss vom 14. März 2006 - 1 BvR 2087/03, 1 BvR 2111/03 - BVerfGE 115, 205 <241>).

10

4.

Nach diesen Grundsätzen ist die Verweigerung der Aktenvorlage im Ergebnis nicht zu beanstanden.

11

4.1

Die Sperrerklärung vom 27. Oktober 2008 genügt gerade noch den Anforderungen an die nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO geforderte Ermessensausübung. Die Sperrerklärung beschränkt sich zwar nur auf einen pauschalen Hinweis auf § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO und enthält keine ausdrücklichen Erwägungen zur Ermessensausübung im Hinblick auf die rechtsschutzverkürzende Wirkung, die aus der Verweigerung der Aktenvorlage folgen kann. Zu Recht hat der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts aber darauf abgestellt, dass der Beigeladene jedenfalls der Sache nach den Gründen des Geheimnisschutzes nicht von vornherein und pauschal den Vorrang vor den Interessen des Klägers eingeräumt hat. Denn er hat in der Sperrerklärung vom 27. Oktober 2008 eine Zusammenfassung des Inhalts der zurückgehaltenen Quellenmeldung vom 5. März 2004 (Beiakte C) sowie eines weiteren Quellenberichts aus dem Jahr 1999 gegeben. Damit hat der Beigeladene zum Ausdruck gebracht, dass er auch die prozessuale Lage des Klägers und dessen Interesse an der Verfolgung seiner Rechte im Einbürgerungsrechtsstreit bei der Verweigerung der Vorlage in den Blick genommen und bei der Abwägung berücksichtigt hat.

12

Die Einwände des Klägers in der Beschwerdebegründung, die im Wesentlichen in einem Bestreiten der in der Sperrerklärung zusammengefassten Angaben bestehen, beziehen sich nicht auf die Ermessensausübung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO, sondern betreffen Fragen des Hauptsacheverfahrens. Soweit es um die Richtigkeit der Angaben geht, kann der Senat nur feststellen, dass die Durchsicht der zurückgehaltenen Quellenmeldung vom 5. März 2004 (Beiakte C) ergibt, dass sich die in der Sperrerklärung mitgeteilten Angaben mit den Angaben in der Beiakte C decken. Es ist aber nicht Aufgabe des Fachsenats des Oberverwaltungsgerichts - ebenso wenig wie die des Beschwerdesenats - den Inhalt der dem Geheimnisschutz unterfallenden Akten auf Richtigkeit zu überprüfen. Ob dies auch gilt, wenn die Unrichtigkeit von Angaben offensichtlich ist, bedarf keiner Entscheidung. Ein solcher Fall ist hier nicht gegeben.

13

4.2

Zu Recht hat der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts nur auf die Sperrerklärung des Beigeladenen vom 27. Oktober 2008 abgestellt und das Schreiben des Beigeladenen vom 12. Februar 2009, das dieser zum damaligen Zeitpunkt als geheimhaltungsbedürftig eingestuft hat, nicht berücksichtigt, sondern umgehend an ihn zurückgesandt.

14

Zwar hat der Kläger als Beteiligter unter dem Gesichtspunkt des rechtlichen Gehörs auch im Zwischenverfahren einen Anspruch darauf, sich zu jeder dem Gericht zur Entscheidung unterbreiteten schriftlichen Stellungnahme der Gegenseite zu äußern. Davon sieht § 99 Abs. 2 VwGO keine Ausnahme vor. Einer Behörde steht es nicht zu, durch Erklärung, dass ein an das Gericht gerichteter Schriftsatz als Verschlusssache einzustufen sei, die dem Gericht in Ausübung seiner Rechtsprechungsgewalt zustehende Verfügungsbefugnis über den Schriftsatz zu verkürzen. Denn das Recht und die Pflicht des Gerichts, den Beteiligten nach dem auch im "in-camera"-Verfahren geltenden Grundsatz des rechtlichen Gehörs grundsätzlich alle prozessrelevanten Äußerungen im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens zur Kenntnis zu geben, steht nicht zur Disposition der Behörde. Eine Einschränkung des rechtlichen Gehörs bei der Ausgestaltung des "in-camera"-Verfahrens ist auch nicht erforderlich, um den Geheimnisschutz zu sichern. Ebenso wie die Entscheidungsgründe des Fachsenats Art und Inhalt der geheim gehaltenen Urkunden oder Akten nicht erkennen lassen dürfen, kann die über die Aktenvorlage entscheidende Behörde ihre Äußerungen gegenüber dem Gericht so abfassen, dass der von ihr begehrte Geheimnisschutz auch dann gewahrt bleibt, wenn der Schriftsatz prozessordnungsgemäß dem Gegner zugestellt wird (Beschluss vom 5. Februar 2009 - BVerwG 20 F 24.08 - [...] Rn. 16).

15

Gleichwohl hat der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts den Anspruch des Klägers auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG) nicht verletzt. Denn der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts hat erkannt, dass das Schreiben des Beigeladenen vom 12. Februar 2009 nicht zur Gerichtsakte gehört und daher mit Eingang an den Beigeladenen zurückgesandt werden musste (vgl. Beschlüsse vom 17. November 2003 - BVerwG 20 F 16.03 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 35 und vom 5. Februar 2009 a.a.O. Rn. 17 f.). Das Schreiben war damit nicht vom Recht der Akteneinsicht gemäß § 100 Abs. 1 VwGO umfasst (Beschlüsse vom 5. Februar 2009 a.a.O. Rn. 17 , vom 5. November 2008 - BVerwG 20 F 6.08 - [...] Rn. 14 und vom 6. November 2008 - BVerwG 20 F 7.08 - [...] Rn. 16).

16

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Werts des Streitgegenstandes ergibt sich aus § 52 Abs. 2 GKG.

Dr. Bardenhewer
Dr. Bumke
Buchheister

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