BVerwG, 22.06.2012 - BVerwG 8 BN 1.12 - Herbeiführung der ungeschriebenen normativen Anpassung der Bekanntmachungsregelung durch eine über längeren Zeitraum praktizierte Bekanntmachungspraxis

Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 22.06.2012, Az.: BVerwG 8 BN 1.12
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Beschluss
Datum: 22.06.2012
Referenz: JurionRS 2012, 18474
Aktenzeichen: BVerwG 8 BN 1.12
 

Verfahrensgang:

vorgehend:

OVG Rheinland-Pfalz - 14.12.2011 - AZ: 6 C 11098/11.OVG

Rechtsgrundlagen:

Art. 20 Abs. 3 GG

Art. 6 EMRK

Art. 10 EMRK

Redaktioneller Leitsatz:

1.

Das Rechtsstaatsprinzip etnhält keine in allen Einzelheiten eindeutig bestimmten Gebote und Verbote. Es bedarf der Konkretisierung je nach den sachlichen Gegebenheiten; dabei müssen allerdings fundamentale Elemente des Rechtsstaates und die Rechtsstaatlichkeit im Ganzen gewahrt bleiben.

2.

Grundsätzlich ist es Sache des Gesetzgebers, dem Rechtsstaatsprinzip bei der Normsetzung Rechnung zu tragen. Erst wenn sich bei Berücksichtigung aller Umstände - und nicht zuletzt der im Rechtsstaatsprinzip selbst angelegten Gegenläufigkeit - unzweideutig ergibt, dass rechtsstaatlich unverzichtbare Erfordernisse nicht mehr gewahrt sind, kann eine Regelung als rechtsstaatswidrig beanstandet werden.

3.

Das Rechtsstaatsprinzip gebietet, dass förmlich gesetzte Rechtsnormen verkündet werden. Verkündung bedeutet regelmäßig, die Rechtsnormen der Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich zu machen, dass die Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können.

4.

Bei Fragen zur Auslegung des sekundären Gemeinschaftsrechts sind nur einzelstaatliche Gerichte, deren Entscheidungen selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können, zur Anrufung des Europäischen Gerichtshofs verpflichtet.

In der Normenkontrollsache
...
hat der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 22. Juni 2012
durch
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert und
die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. von Heimburg und
Dr. Held-Daab
beschlossen:

Tenor:

Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 14. Dezember 2011 ergangenen Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz wird zurückgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 15 000 EUR festgesetzt.

Gründe

1

Der 1961 geborene Antragsteller ist als angestellter Rechtsanwalt Mitglied des Antragsgegners. Er wendet sich gegen die in der Satzung des Antragsgegners mit Wirkung vom 1. Januar 2010 enthaltene stufenweise Erhöhung des Renteneintrittsalters. Danach wird die Altersgrenze, mit der der Anspruch auf ungekürzte lebenslange Altersrente entsteht, für die ab dem 1. Januar 1949 Geborenen pro Jahrgang in 1-Monatsschritten von 65 Jahren auf 67 Jahre angehoben. Das Oberverwaltungsgericht lehnte den Normenkontrollantrag, mit dem der Antragsteller die Unwirksamerklärung der geänderten Fassung des § 10 Abs. 1 der Satzung des Antragsgegners vom 10. Oktober 2011 begehrte, ab.

2

Die auf die Zulassungsgründe der grundsätzlichen Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und des Verfahrensfehlers (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) gestützte Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision bleibt ohne Erfolg.

3

1. Grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat eine Rechtssache nur dann, wenn sie eine für die Revisionsentscheidung erhebliche Frage des revisiblen Rechts aufwirft, die bislang höchstrichterlich nicht oder nicht hinlänglich geklärt ist und die im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf (stRspr; vgl. z.B. Beschlüsse vom 17. August 2009 - BVerwG 6 B 9.09 - NVwZ 2009, 1569 = Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 166 und vom 9. September 2011 - BVerwG 8 B 15.11 -ZOV 2011, 226). Daran fehlt es hier.

4

Die vom Antragsteller aufgeworfene Frage,

ob es mit dem sich aus dem verfassungsrechtlichen Rechtsstaatsgrundsatz nach Art. 20 Abs. 3 GG ergebenden Gebot des zumutbaren und transparenten Zugangs zu den Rechtsquellen vereinbar ist anzunehmen, dass durch eine über längeren Zeitraum praktizierte Bekanntmachungspraxis eine ungeschriebene normative Anpassung der Bekanntmachungsregelung herbeigeführt werden kann,

bezeichnet keine die Auslegung revisiblen Verfassungsrechts betreffende Rechtsfrage, sondern will die konkrete Subsumtion des Oberverwaltungsgerichts am verfassungsrechtlichen Maßstab überprüfen lassen. Welche Anforderungen das bundesverfassungsrechtliche Rechtsstaatsprinzip an die Verkündung von Rechtsnormen stellt, ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts geklärt. Danach enthält das Rechtsstaatsprinzip keine in allen Einzelheiten eindeutig bestimmten Gebote und Verbote. Es bedarf der Konkretisierung je nach den sachlichen Gegebenheiten; dabei müssen allerdings fundamentale Elemente des Rechtsstaates und die Rechtsstaatlichkeit im Ganzen gewahrt bleiben (BVerfG, Beschluss vom 22. November 1983 - 2 BvL 25/81 - BVerfGE 65, 283 <290> m.w.N.). Grundsätzlich ist es Sache des Gesetzgebers, dem Rechtsstaatsprinzip bei der Normsetzung Rechnung zu tragen. Erst wenn sich bei Berücksichtigung aller Umstände - und nicht zuletzt der im Rechtsstaatsprinzip selbst angelegten Gegenläufigkeit - unzweideutig ergibt, dass rechtsstaatlich unverzichtbare Erfordernisse nicht mehr gewahrt sind, kann eine Regelung als rechtsstaatswidrig beanstandet werden (BVerfG, Beschluss vom 22. November 1983 a.a.O.).

5

Das Rechtsstaatsprinzip gebietet, dass förmlich gesetzte Rechtsnormen verkündet werden. Verkündung bedeutet regelmäßig, die Rechtsnormen der Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich zu machen, dass die Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können. Diese Möglichkeit darf nicht in unzumutbarer Weise erschwert sein. Konkrete weitere Gebote für die Ausgestaltung des Verkündungsvorganges im Einzelnen ergeben sich aus dem Rechtsstaatsprinzip unmittelbar nicht. Es obliegt vielmehr dem zuständigen Normgeber, das Verkündungsverfahren so auszugestalten, dass es seine rechtsstaatliche Funktion erfüllt, der Öffentlichkeit die verlässliche Kenntnisnahme vom geltenden Recht zu ermöglichen (BVerfG, Beschluss vom 22. November 1983 a.a.O. S. 291; BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2006 - BVerwG 10 CN 2.05 - BVerwGE 126, 388 <392> Rn. 17 = Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 185). Die Aufgabe der Konkretisierung obliegt dem Landesgesetzgeber, soweit die Regelung eines Normsetzungsverfahrens - wie hier - in seine Zuständigkeit fällt. Insoweit bleibt es grundsätzlich dem Gericht des Landes vorbehalten, Streitigkeiten über den Inhalt der konkretisierenden landesrechtlichen Bestimmungen durch deren Auslegung verbindlich zu entscheiden (vgl. Beschluss vom 11. September 2003 - BVerwG 4 CN 3.03 - DVBl 2004, 379 f.; Urteil vom 11. Oktober 2006 - BVerwG 10 CN 2.05 - a.a.O. m.w.N.). Die Auslegung der Bekanntmachungsregelung des § 35 der Satzung des Antragsgegners durch das Oberverwaltungsgericht unterliegt somit nicht revisionsgerichtlicher Überprüfung.

6

Allerdings folgen aus dem Rechtsstaatsprinzip Mindestanforderungen, denen eine Bekanntmachung unabhängig von ihrer gesetzlichen Konkretisierung genügen muss (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. November 1983 a.a.O. S. 290; BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2006 a.a.O. m.w.N.). Dazu gehört als zwingendes Bekanntmachungserfordernis die Möglichkeit einer verlässlichen Kenntnisnahme vom geltenden Recht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. November 1983 a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2006 a.a.O. Rn. 18 m.w.N.). Um der Verlautbarungsfunktion, die der Bekanntmachung als letztem Akt des Rechtsetzungsverfahrens zukommt, gerecht zu werden, muss die Bekanntmachung einerseits zum Ausdruck bringen, dass Gegenstand der Publikation eine Rechtsnorm ist, und andererseits muss sie im Gegensatz zu einer bloß nachrichtlichen Information als amtliche Verlautbarung im Sinne eines zum Rechtsetzungsverfahren gehörigen Formalakts erkennbar sein. Weitergehende Anforderungen lassen sich aus der Funktion der Rechtsnormverkündung, den Bürgern ohne Schwierigkeit die Kenntnisnahme vom Erlass der Rechtsnorm zu ermöglichen, nicht ableiten (Urteil vom 11. Oktober 2006 a.a.O. Rn. 19 m.w.N.). Diese Voraussetzung ist bei der Veröffentlichung der Satzungsänderung im Staatsanzeiger ersichtlich gegeben, da es die Aufgabe des Staatsanzeigers ist, amtliche Verlautbarungen bekannt zu machen.

7

Auch die Forderung des Rechtsstaatsprinzips, dass bestehende Vorschriften über Bekanntmachungsformen eingehalten werden müssen (vgl. Urteil vom 11. Oktober 2006 a.a.O. Rn. 20), ist gewahrt, da nach der nichtrevisiblen Auslegung des Landesrechts durch das Oberverwaltungsgericht § 35 der Satzung des Antragsgegners sich nicht auf die Bekanntgabe von Satzungen und Satzungsänderungen, sondern lediglich auf sonstige Bekanntmachungen bezieht und es damit für die Bekanntmachung von Satzungsänderungen bei der Regelung des § 4 des Verkündungsgesetzes verbleibt, der eine Veröffentlichung im Staatsanzeiger für Rheinland-Pfalz vorschreibt.

8

Den vom Antragsteller in diesem Zusammenhang in Bezug genommenen Art. 6 und Art. 10 EMRK sowie der Charta der Grundrechte der Europäischen Union lassen sich weitergehende Anforderungen nicht entnehmen.

9

2. Die Revision ist auch nicht wegen eines Verfahrensfehlers gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.

10

a) Die Rüge des Antragstellers, das Oberverwaltungsgericht habe die Garantie des gesetzlichen Richters verletzt, weil es kein Vorabentscheidungsverfahren beim Europäischen Gerichtshof durchgeführt habe, greift nicht durch. Zwar kann in einem Verstoß gegen die durch Art. 267 AEUV begründete Pflicht zur Vorlage einer Frage über die Auslegung der Verträge oder über die Gültigkeit und die Auslegung von Rechtsakten der Stellen der Europäischen Union eine Verletzung der Garantie des gesetzlichen Richters (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG) liegen (stRspr; vgl. BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 1990 - 2 BvL 12/88 u.a. -BVerfGE 82, 159 <192 ff.>; Kammerbeschluss vom 24. Oktober 2011 - 1 BvR 1103/11 - NVwZ 2012, 297). Eine Pflicht zur Vorlage bestand für das Oberverwaltungsgericht jedoch nicht. Eine solche hätte nur bestanden, wenn es die Gültigkeit eines Rechtsakts der Stellen der Europäischen Union in Zweifel gezogen hätte (EuGH, Urteil vom 22. Oktober 1987 - Rs. C-314/85, Foto Frost -Slg. 1987, 4199 = NJW 1988, 1451 [EuGH 22.10.1987 - 314/85]); das ist nicht ersichtlich und wird vom Antragsteller auch nicht behauptet. Bei Fragen zur Auslegung des sekundären Gemeinschaftsrechts sind hingegen nur einzelstaatliche Gerichte, deren Entscheidungen selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können, zur Anrufung des Europäischen Gerichtshofs verpflichtet. Das Oberverwaltungsgericht hat jedoch nicht in diesem Sinne als letztinstanzliches Gericht entschieden.

11

Im Übrigen wäre das Oberverwaltungsgericht auch als letztinstanzliches Gericht nicht zur Anrufung des Europäischen Gerichtshofs verpflichtet gewesen. Es unterliegt keinem vernünftigen Zweifel, dass die vom Antragsteller angegriffene Regelung keine nach der Richtlinie 2000/78/EG des Rates zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf vom 27. November 2000 (ABl EU Nr. 1 303 S. 16) verbotene Altersdiskriminierung darstellt. Die Richtlinie ist für das Versorgungswerk des Antragsgegners nicht einschlägig, weil dieses ein staatliches System der sozialen Sicherheit ist, auf die die Richtlinie nach ihrem Art. 3 Abs. 3, präzisiert durch den Erwägungsgrund 13, nicht anwendbar ist. Danach findet die Richtlinie keine Anwendung auf Sozialversicherungs- und Sozialschutzsysteme, deren Leistungen nicht einem Arbeitsentgelt in dem Sinne gleichgestellt werden, der diesem Begriff für die Anwendung des Art. 141 des EG-Vertrags (jetzt Art. 157 AEUV) gegeben wurde. Die Beiträge des Versorgungswerks werden ausschließlich von den Mitgliedern erbracht; Arbeitgeberbeiträge sind nicht vorgesehen. Deshalb sind die Leistungen des Versorgungswerks kein nachgezogenes Entgelt für die Arbeit (vgl. zum ärztlichen Versorgungswerk Urteil vom 25. Juli 2007 - BVerwG 6 C 27.06 - BVerwGE 129, 129 Rn. 38, 42 = Buchholz 430.4 Versorgungsrecht Nr. 48).

12

Selbst wenn die Richtlinie anwendbar wäre, führte das nicht zu einer Vorlagepflicht. Gemäß Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie können die Mitgliedstaaten vorsehen, dass bei den betrieblichen Systemen der sozialen Sicherheit die Festsetzung von Altersgrenzen als Voraussetzung für den Bezug von Altersrente die Verwendung von Alterskriterien für versicherungsmathematische Berechnungen keine Diskriminierung wegen des Alters darstellt, solange dies nicht zu Diskriminierungen wegen des Geschlechts führt. Letzteres ist hier ausgeschlossen, da die Verschiebung der Altersgrenze geschlechtsunabhängig erfolgt. Der Antragsteller wendet sich auch nicht gegen die Altersgrenze als solche, sondern nur gegen die Verschiebung und stufenweise Anpassung von 65 auf 67 Jahre. Dass dieser die Richtlinie 2000/78/EG nicht entgegensteht, unterliegt keinem vernünftigen Zweifel, der die vom Antragsteller geforderte Vorlage an den Europäischen Gerichtshof gebieten könnte.

13

b) Dass das Oberverwaltungsgericht schon vor Ablauf der Beschwerdebegründungsfrist über die (Nicht-)Abhilfe entschieden hat, begründet keinen Verfahrensfehler, der nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zur Zulassung der Revision führen könnte. Das angefochtene Urteil kann hierauf nicht beruhen (vgl. Beschluss vom 17. März 1994 - BVerwG 3 B 12.94 - Buchholz 316 § 26 VwVfG Nr. 1). Im Übrigen hat das Oberverwaltungsgericht nicht gegen Verfahrensrecht verstoßen. Es hat zwar den Ablauf der Beschwerdebegründungsfrist nicht abgewartet. Hierzu bestand aber kein Anlass, nachdem die Beschwerdebegründung bereits eingegangen war und nichts darauf hindeutete, dass diese nicht abschließend sein sollte, vielmehr eine Ergänzung beabsichtigt gewesen wäre.

14

3. Soweit sich der Antragsteller darüber hinaus mit seiner Beschwerde weitgehend in Form einer Berufungsbegründung gegen die Richtigkeit des Urteils des Oberverwaltungsgerichts wendet, kann dies ebenfalls nicht zur Zulassung der Revision führen.

15

Von einer weiteren Darlegung der Gründe wird gemäß § 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO abgesehen.

16

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 GKG.

Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert

Dr. von Heimburg

Dr. Held-Daab

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