BVerwG, 21.11.2013 - BVerwG 7 C 12.12 - Erweiterung einer Anlage bei Vergrößerung der Aufnahmekapazität; Verrechnung von Investitionen mit der Abwasserabgabe bzgl. Zuführung des Abwassers zur Abwasserbehandlungsanlage

Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 21.11.2013, Az.: BVerwG 7 C 12.12
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Urteil
Datum: 21.11.2013
Referenz: JurionRS 2013, 52485
Aktenzeichen: BVerwG 7 C 12.12
 

Verfahrensgang:

vorgehend:

VG Freiburg - 13.12.2010 - AZ: 6 K 2196/08

VGH Baden-Württemberg - 06.03.2012 - AZ: 2 S 268/11

Fundstellen:

FStBW 2015, 56-58

FStHe 2015, 69-71

GV/RP 2015, 59-61

JZ 2014, 137

KomVerw/B 2015, 52-54

KomVerw/LSA 2015, 50-52

KomVerw/MV 2015, 50-52

KomVerw/S 2015, 55-57

KomVerw/T 2015, 52-54

NVwZ-RR 2014, 5

NVwZ-RR 2014, 323-326

Amtlicher Leitsatz:

  1. 1.

    Eine Anlage wird im Sinne des § 10 Abs. 4 AbwAG erweitert, wenn deren Aufnahmekapazität vergrößert wird.

  2. 2.

    Abwasser vorhandener Einleitungen wird auch dann im Sinne des § 10 Abs. 4 AbwAG einer Abwasserbehandlungsanlage zugeführt, wenn Regenwasser, das bisher über Regenüberläufe der Kanalisation in ein Gewässer eingeleitet wurde, aufgrund einer Anlagenerweiterung zunächst im Kanalsystem zwischengespeichert und anschließend zu einer Abwasserbehandlungsanlage geleitet wird.

  3. 3.

    Die Verrechnung von Investitionen mit der Abwasserabgabe nach § 10 Abs. 4 i.V.m. Abs. 3 AbwAG setzt nicht voraus, dass das gesamte Abwasser einer bisher vorhandenen Einleitung oder zumindest ein wesentlicher Teilstrom davon einer Abwasserbehandlungsanlage zugeführt wird.

In der Verwaltungsstreitsache
hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 21. November 2013
durch
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Nolte,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Krauß,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Guttenberger und Brandt
für Recht erkannt:

Tenor:

Die Revision des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 6. März 2012 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

I

1

Die Beteiligten streiten über die Verrechnung von Investitionskosten für die Verbesserung des Kanalisationssystems des Klägers mit der von diesem zu bezahlenden Abwasserabgabe für das Jahr 2006.

2

Der Kläger ist ein Abwasserzweckverband und betreibt die Abwasserreinigungsanlage (Kläranlage) M. Das im Verbandsgebiet anfallende Niederschlagsund Schmutzwasser wird über einen Mischwasserkanal der Kläranlage zugeführt, dort gereinigt und dann in den Bodensee eingeleitet. Übersteigt bei Regenfällen das der Kläranlage zugeführte Mischwasser deren Kapazität, wird der Überlauf ungeklärt in den Bodensee geleitet. Bestandteil des Mischwasserkanalsystems sind Regenüberlaufbecken und weitere Regenüberläufe. Diese ermöglichen bei Niederschlägen mit Hilfe von Mess-, Steuer- und Regeleinrichtungen eine kontrollierte Mischwassereinleitung in Gewässer.

3

Für die Einleitung von Abwasser aus der Kläranlage wird der Kläger jährlich zur Zahlung einer Schmutzwasserabgabe nach dem Abwasserabgabengesetz herangezogen. Die Einleitung von Niederschlagswasser ist gemäß § 7 Abs. 2 AbwAG i.V.m. § 114a Abs. 2 des Wassergesetzes des Landes abgabefrei.

4

Der Kläger investierte im Jahr 2006 insgesamt 441 006 € in verschiedene Maßnahmen zur Verbesserung seines Mischwasserkanalsystems: In I. ließ er im Niederschlagswasserkanal eine Schmutzfangzelle einbauen, die bei Regen den sogenannten ersten Spülstoß aufnimmt. Dieses Wasser, das bisher ungereinigt in den Bodensee floss, wird jetzt über den Mischwasserkanal der Kläranlage zugeleitet. In M. und W. ließ der Kläger in den vorhandenen Mischwasserkanälen Mess-, Regel- und Drosseleinrichtungen einbauen, die es ermöglichen, bei Regenfällen den Stauraum der jeweils zugeordneten Regenüberlaufbecken besser auszunutzen. In B. wurden Messeinrichtungen und ein Drosselschacht eingebaut, die dazu dienen, bei Regenfällen das Speichervolumen des dortigen Kanalsystems besser zu nutzen. Diese Maßnahmen führen dazu, dass der erste Spülstoß mit stark verschmutztem Wasser in den Regenüberlaufbecken bzw. im Kanalsystem in größerem Umfang als bisher zwischengespeichert werden kann, bis die Kanäle nach Ende des Regens wieder ausreichend leistungsfähig sind, um das Wasser zur Kläranlage zu leiten.

5

Die in verschiedene Gewässer abgegebene Schmutzfracht reduziert sich durch die Maßnahmen des Klägers rechnerisch um 13 %. Eine weitere Verringerung der Schmutzfracht erfolgt im Bereich der Kläranlage, da durch den dosierten Zufluss des Mischwassers diese seltener überläuft und damit weniger Mischwasser unter Umgehung von Klärstufen in den Bodensee fließt.

6

Der Kläger beantragte die Verrechnung der Investitionskosten mit seiner für das Jahr 2006 geschuldeten Abwasserabgabe. Mit Bescheid vom 21. November 2007 lehnte das Landratsamt dies ab und setzte die für das Jahr 2006 zu zahlende Abwasserabgabe auf 26 466,69 € fest. Mit Bescheid vom 16. November 2009 wurde die Höhe der Abwasserabgabe auf 21 528,19 € reduziert.

7

Das Verwaltungsgericht gab der nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobenen Klage mit Urteil vom 13. Dezember 2010 statt und hob den Bescheid vom 21. November 2007 - in der Fassung des Änderungsbescheides vom 16. November 2009 - sowie den Widerspruchsbescheid auf. Der Kläger habe einen Anspruch auf Verrechnung der Investitionskosten mit der von ihm geschuldeten Abwasserabgabe.

8

Mit Urteil vom 6. März 2012 hat der Verwaltungsgerichtshof die Berufung des Beklagten zurückgewiesen.

9

Der Kläger sei zwar dem Grunde nach zur Entrichtung einer Abwasserabgabe verpflichtet. Die Höhe der für die Einleitung des Abwassers aus der Kläranlage des Klägers - abgesehen von der gesetzlichen Verrechnungsmöglichkeit - anfallenden Abwasserabgabe stehe zwischen den Beteiligten ebenfalls außer Streit und sei vom Beklagten zutreffend ermittelt worden.

10

Die Aufwendungen für die genannten Investitionsmaßnahmen seien aber mit der Abgabe gemäß § 10 Abs. 4 i.V.m. Abs. 3 AbwAG zu verrechnen.

11

Die vom Kläger durchgeführten Baumaßnahmen, die der funktionellen Verbesserung des Kanalsystems dienten, führten bei wertender Betrachtung zu einer "Erweiterung" von Anlagen. Dieser Begriff sei in einem funktionellen Sinn zu verstehen. Mit "Erweiterung" sei die investive bauliche, einrichtungs- und verfahrensmäßige Änderung der Anlage gemeint, die eine effektivere Abwasserbehandlung zur Folge habe. Nicht hierunter fielen bloße Wartungs-, Instandsetzungs- und/oder Modernisierungsmaßnahmen ohne Funktionsverbesserung.

12

Die eingebauten Mess-, Regel- und Drosseleinrichtungen unterfielen dem Begriff der "Zuführungsanlage". Nach Sinn und Zweck von § 10 Abs. 4 AbwAG sei das Kanalsystem insgesamt und nicht die Baumaßnahme isoliert bzw. das einzelne Bauteil in den Blick zu nehmen.

13

Die Anwendbarkeit von § 10 Abs. 4 AbwAG scheitere auch nicht daran, dass es hier an einem "Umschluss" fehle. Nach der Entstehungsgeschichte des Gesetzes sei zwar der Umschluss als Leitbild für die Neuregelung anzusehen, seien also insbesondere Fälle gemeint, in denen Kläranlagen kleinerer Gemeinden bzw. Ortsteile stillgelegt werden und die Abwässer über einen neuen Kanal einer größeren Sammelkläranlage zugeführt werden. Darauf beschränke sich jedoch der Anwendungsbereich der Vorschrift nicht. Die vom Kläger durchgeführten Maßnahmen bewirkten einen "Umschluss" im weiteren Sinne, da bei Regenfällen stark verschmutztes Mischwasser des ersten Spülstoßes in einem größeren Umfang der Kläranlage zugeleitet werde als bisher.

14

Unzutreffend sei auch die Auffassung, die Investitionen dienten allein der Beseitigung des Niederschlagswassers, so dass eine Verrechnung mit der allein zu zahlenden Schmutzwasserabgabe ausscheide. Durch die Maßnahmen des Klägers werde nämlich auch die Schadstofffracht im Mischwasser reduziert, das abgabenrechtlich als Schmutzwasser anzusehen sei.

15

Zwar könne sich bei der Verrechnungsmöglichkeit des Absatzes 4 - anders als bei der nach Absatz 3 - ein Missverhältnis zwischen den eingesetzten verrechenbaren Mitteln und der Reduktion der Schadstofffracht ergeben. Dies beruhe jedoch auf der gesetzgeberischen Entscheidung, im Rahmen des Absatzes 4 schon eine Minderung der Schadstofffracht mit der Verrechenbarkeit zu honorieren, während im Rahmen des Absatzes 3 außer einer Minderung der Schadstofffracht eine Minderung der Fracht einer der bewerteten Schadstoffe und Schadstoffgruppen in einem zu behandelnden Abwasserstrom um mindestens 20 % erforderlich sei. Eine missbräuchliche Inanspruchnahme der Verrechnungsmöglichkeit liege hier ersichtlich nicht vor. Einem eventuellen Missbrauch könne allgemein durch eine sinnorientierte, enge Auslegung im Einzelfall begegnet werden.

16

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Beklagten, der beantragt,

unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichtshofs vom 6. März 2012 und des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 13. Dezember 2010 die Klage abzuweisen.

17

Eine Verrechnung nach § 10 Abs. 4 i.V.m. Abs. 3 AbwAG scheide hier aus; denn sie komme nur im Falle eines "Umschlusses" in Betracht.

18

Dies folge schon aus dem Wortlaut des Gesetzes. Dieses spreche von "vorhandenen Einleitungen". Gemäß § 2 Abs. 2 AbwAG sei "Einleiten" das unmittelbare Verbringen des Abwassers in ein Gewässer. § 10 Abs. 4 AbwAG fordere deshalb, dass das bisher unmittelbar in ein Gewässer verbrachte Abwasser durch die Errichtung oder Erweiterung einer Anlage einer Abwasserbehandlungsanlage zugeführt werde.

19

Gleiches ergebe sich aus der Systematik und der Entstehungsgeschichte des Gesetzes.

20

Die pauschale Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, es sei Sinn und Zweck des § 10 Abs. 4 AbwAG, Investitionen in das Kanalsystem anzustoßen, um auf diese Weise die Gewässerbelastung zu verringern, verkenne nicht nur die subjektive Regelungsabsicht des Gesetzgebers, sondern auch den objektiven Normzweck. Träfe sie zu, könnten Investitionen mit der Abwasserabgabe verrechnet werden, die lediglich eine ganz geringe Minderung der Schadstofffracht bewirkten.

21

Auch liege keine "Erweiterung" bestehender Anlagen vor. Eine solche setze voraus, dass Anlagen räumlich erweitert werden. Daran fehle es hier mit Ausnahme der Schmutzfangzelle in I.

22

Schließlich fehle es an einer "Zuführungsanlage". Einen eigenständigen Bedeutungsgehalt habe das Tatbestandsmerkmal der Zuführung nur dann, wenn darunter diejenigen Anlagen fielen, die unmittelbar dazu dienten, das Abwasser einer Abwasserbehandlungsanlage zuzuführen.

23

Der Kläger verteidigt das angegriffene Urteil und beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

24

Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren. Er schließt sich in der Sache der Revision an.

25

Eine Verrechnung von Aufwendungen mit der Abwasserabgabe könne nach § 10 Abs. 4 AbwAG nur im Falle eines Umschlusses erfolgen. Dies setze voraus, dass das gesamte Abwasser einer vorhandenen Einleitung unter Aufgabe einer bisherigen Einleitungsstelle einer Abwasserbehandlungsanlage zugeführt werde.

26

Eine Teilzuführung reiche nicht aus. Jedenfalls müssten zumindest wesentliche Teile des ursprünglichen Abwasserstroms der bisherigen Einleitung der Abwasserbehandlungsanlage zugeführt werden.

27

Der Verwaltungsgerichtshof setze sich auch über die systematischen Unterschiede von Schmutzwasserabgabe und Niederschlagswasserabgabe hinweg, indem er die Investitionen des Klägers in das Mischwasserkanalsystem nicht als bloße Verbesserung der Niederschlagswasserbeseitigung qualifiziere. Dies führe dazu, dass Investitionen in das Mischsystem, die die Niederschlagswasserbehandlung beträfen, regelmäßig auch als Verbesserung der Schmutzwasserbehandlung anzusehen wären. Damit würde neben die Privilegierung nach § 7 Abs. 2 AbwAG, die das beklagte Land hier vorgenommen habe, noch eine unzulässige zusätzliche Privilegierung durch die Verrechnung mit der Schmutzwasserabgabe treten.

28

Auch Sinn und Zweck des § 10 Abs. 4 AbwAG sprächen gegen die Auslegung des Verwaltungsgerichtshofs. Bei einer weiten Auslegung von Verrechnungsmöglichkeiten lohnten sich am ehesten Maßnahmen, die besonders teuer und ineffizient seien, da sie die Abgabeschuld am meisten reduzieren könnten. Als Investitionen zur Verrechnung der Abgabelast seien überdies vor allem end-of-pipe-Maßnahmen geeignet. Demgegenüber verlören integrierte Konzepte für den Investor an Attraktivität. Eine Erweiterung der Verrechnungsmöglichkeiten führe nicht zur Stärkung, sondern im Gegenteil zur Schwächung der auf effektive Investitionen gerichteten Lenkungswirkung der Abgabe.

II

29

Die Revision des Beklagten ist unbegründet. Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Im Ergebnis zu Recht hat er die Berufung des Beklagten gegen das der Klage stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts zurückgewiesen.

30

Der Kläger muss für das Jahr 2006 keine Abwasserabgabe entrichten. Seine Abgabeschuld ist gemäß § 10 Abs. 4 i.V.m. Abs. 3 Satz 1 AbwAG mit den von ihm getätigten Investitionen zu verrechnen.

31

Die vom Kläger getätigten Investitionen sind Aufwendungen für die Erweiterung von Anlagen. Die erweiterten Anlagen führen Abwasser vorhandener Einleitungen einer Abwasserbehandlungsanlage zu, die den Anforderungen des § 60 Abs. 1 WHG entspricht, so dass bei den Einleitungen insgesamt eine Minderung der Schadstofffracht zu erwarten ist (1.). Die Verrechnung setzt nicht voraus, dass das gesamte Abwasser einer vorhandenen Einleitung einer Abwasserbehandlungsanlage zugeführt wird und damit eine vorhandene Einleitung aufgegeben wird (2.). Dass hier nach Landesrecht keine Abgabe für Niederschlagswasser zu entrichten ist, ändert an dem gefundenen Ergebnis nichts (3.).

32

1. Die vom Kläger getätigten Investitionen sind Aufwendungen für die Erweiterung von Zuführungsanlagen:

33

a) Wie der Verwaltungsgerichtshof im Ergebnis zu Recht angenommen hat, ist der Begriff "Erweiterung" im funktionellen Sinn zu verstehen. Anlagen werden erweitert, wenn ihre (Aufnahme-)Kapazität vergrößert wird. Dass die Kapazität durch räumliche Änderungen erweitert wird, fordert das Gesetz nicht. Will ein Anlagenbetreiber die Kapazität seines Kanalsystems - insbesondere zur Aufnahme von Niederschlagswasser - erweitern, stehen ihm hierfür verschiedene Möglichkeiten zur Verfügung. So kann er sein Kanalsystem gegenständlich vergrößern. Er kann beispielsweise das Fassungsvermögen bestehender Regenrückhaltebecken durch Erweiterungsbauten erhöhen bzw. neue Regenrückhaltebecken bauen oder die verlegten Kanäle durch Kanäle mit größerem Durchmesser ersetzen. Aufgrund der technischen Entwicklung kann er Kapazitätserweiterungen - wie hier geschehen - aber auch durch den Einbau von Mess-, Steuer- und Regeleinrichtungen erreichen, die dazu führen, dass bei Regen Wasser in den Regenüberlaufbecken bzw. im Kanalsystem im größeren Umfang als bisher zwischengespeichert werden kann. Wie der Kläger zu Recht ausführt, waren für derartige Kapazitätserweiterungen vor Jahrzehnten noch räumliche Vergrößerungen erforderlich. In heutiger Zeit lässt sich das gleiche Ergebnis dagegen häufig durch technische Steuerungen und Regelungseinrichtungen erreichen. Für eine unterschiedliche Behandlung der verschiedenen Maßnahmen zur Erhöhung der Kapazität von Abwasseranlagen bei der Verrechnung der Abwasserabgabe liefert das Gesetz keinen Anhaltspunkt.

34

b) Aufgrund dieser Erweiterungen von Anlagen wird jeweils Abwasser vorhandener Einleitungen einer Abwasserbehandlungsanlage zugeführt, die den Anforderungen des § 60 Abs. 1 WHG entspricht, so dass bei den Einleitungen insgesamt eine Minderung der Schadstofffracht zu erwarten ist:

35

§ 10 Abs. 4 AbwAG fordert zwar - wie die Revision zutreffend ausführt -, dass bisher unmittelbar in ein Gewässer verbrachtes und damit in dieses eingeleitetes (vgl. § 2 Abs. 2 AbwAG) Abwasser durch die Errichtung oder Erweiterung einer Anlage einer Abwasserbehandlungsanlage zugeführt wird. Diese Voraussetzungen liegen hier indessen vor. Alle verfahrensgegenständlichen Maßnahmen dienen dazu, dass Abwasser nicht - wie bisher - über vorhandene Einleitungen ungeklärt in Vorfluter eingeleitet wird, sondern der Abwasserbehandlungsanlage des Klägers zugeführt und dort gereinigt wird.

36

Es bestehen Regenüberläufe von Kanälen und von Regenrückhaltebecken, über die Abwasser bisher ungeklärt in Gewässer eingeleitet worden ist. Solches Abwasser wird aufgrund der vom Kläger durchgeführten Maßnahmen jetzt dessen Abwasserbehandlungsanlage zugeführt. Das in der Schmutzfangzelle in I. aufgenommene Wasser floss bisher ungereinigt in den Bodensee und wird jetzt der Kläranlage zugeleitet. Die Maßnahmen in M., W. und B. führen dazu, dass ein Teil des bei Regen auftretenden ersten Spülstoßes mit stark verschmutztem Wasser, das bisher über Regenüberläufe unmittelbar in Gewässer eingeleitet wurde, zunächst in den Regenüberlaufbecken bzw. im Kanalsystem zwischengespeichert und dann der Kläranlage zuführt werden kann.

37

Es ist unbeachtlich, dass aufgrund der vom Kläger verwirklichten Maßnahmen Abwasser im Kanalsystem zunächst gespeichert bzw. zurückgehalten wird. Denn gerade das ermöglicht, Abwasser, das bisher ungeklärt über Regenüberläufe in Gewässer eingeleitet wurde, (später) einer Abwasserbehandlungsanlage zuzuleiten. Nicht die einzelne Baumaßnahme isoliert bzw. das einzelne Bauteil, das ohne Einordnung in das gesamte Kanalsystem keine Funktion hat, ist in den Blick zu nehmen, sondern die Funktion, die eine Maßnahme bzw. eine Anlage innerhalb des Kanalsystems wahrnimmt.

38

Aufgrund der vom Kläger durchgeführten Maßnahmen ist bei den Einleitungen insgesamt eine Minderung der Schadstofffracht zu erwarten. Wie der Verwaltungsgerichtshof festgestellt hat, vermindert sich die in verschiedene Gewässer abgegebene Schmutzfracht rechnerisch um 13 %. Eine weitere Schmutzfrachtreduzierung erfolgt dadurch, dass die Kläranlage seltener überläuft.

39

c) Eine Erweiterung von Anlagen im Sinne von § 10 Abs. 4 AbwAG kann allerdings nur bejaht werden, wenn Investitionen nach ihrem Hauptzweck der Zuführung von Abwasser einer vorhandenen Einleitung zu einer Abwasserbehandlungsanlage und damit einer Minderung der Schadstofffracht bei den Einleitungen insgesamt dienen. Eine Erweiterung im Sinne des Gesetzes liegt dagegen nicht vor, wenn beispielsweise mit der technisch notwendigen Erneuerung eines Kanals eine geringfügige Erhöhung der einer Abwasserbehandlungsanlage zugeführten Abwassermenge verbunden ist. Anderenfalls könnte - worauf der Beklagte und der Vertreter des Bundesinteresses insoweit zu Recht hinweisen -die gesetzliche Verrechnungsmöglichkeit missbräuchlich in Anspruch genommen werden.

40

Die vom Kläger durchgeführten Maßnahmen sind Erweiterungen in diesem Sinne. Sie führen, wie oben ausgeführt, dazu, dass der bei Regen auftretende erste Spülstoß mit stark verschmutztem Wasser in den Regenüberlaufbecken bzw. im Kanalsystem in größerem Umfang als bisher gespeichert werden kann. Dies ist der alleinige Zweck der Investitionen des Klägers.

41

2. Die Verrechnung setzt nicht voraus, dass das gesamte Abwasser einer vorhandenen Einleitung einer Abwasserbehandlungsanlage zugeführt, dadurch eine vorhandene Einleitungsstelle aufgegeben und ein erstmaliger Anschluss der Einleitung an die Kläranlage errichtet wird:

42

Auch Investitionen für die Überleitung eines Teils des Abwassers sind verrechnungsfähig. Es kann technisch und wirtschaftlich durchaus geboten sein, nur Teilströme der bisherigen Einleitung einer zentralen Abwasserbehandlungsanlage zuzuführen. Wird hierdurch die Schadstofffracht insgesamt gemindert, sind solche Investitionen grundsätzlich verrechnungsfähig (vgl. Urteil vom 26. Juni 2008 - BVerwG 7 C 2.08 - Buchholz 401.64 § 10 AbwAG Nr. 10 Rn. 16).

43

Dies ergibt die Auslegung von § 10 Abs. 4 i.V.m. Abs. 3 Satz 1 AbwAG nach Wortlaut, Entstehungsgeschichte, Systematik sowie Sinn und Zweck der Regelungen.

44

Der Wortlaut von § 10 Abs. 4 AbwAG ist nicht eindeutig. Die Vorschrift nennt "das Abwasser", was auf das gesamte bisher eingeleitete Abwasser hinweisen könnte, ordnet aber die entsprechende Geltung von § 10 Abs. 3 AbwAG an. Gemäß § 10 Abs. 3 AbwAG sind aber gerade auch punktuelle Verbesserungsmaßnahmen - beispielsweise hinsichtlich nur eines in einer Kläranlage zu behandelnden Abwasserstroms - verrechnungsfähig (vgl. Urteil vom 26. Juni 2008 a.a.O. Rn. 16).

45

Auch aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift lässt sich kein eindeutiger Wille des Gesetzgebers entnehmen:

46

Sinn und Zweck der Verrechnungsvorschriften des § 10 Abs. 3 und 4 AbwAG ist es - der Entstehungsgeschichte zufolge -, Maßnahmen zur Verringerung der Abwasserschädlichkeit anzustoßen. Von der Abwasserabgabe soll eine Anreizwirkung zur Durchführung von Gewässerschutzmaßnahmen ausgehen (BTDrucks 12/4272 S. 1 und 7).

47

Mit einer entsprechenden Lenkungsfunktion wurde auch die Einführung der Verrechnungsmöglichkeit des Absatzes 4 begründet: Die Gesetzentwürfe des Freistaates Bayern (BRDrucks 565/92) und des Bundesrates (BTDrucks 12/4272 S. 1 und 5) heben hervor, dass das Bauphasenprivileg auf Kanalbaumaßnahmen erweitert werden müsse, weil solche Maßnahmen im Einzelfall wasserwirtschaftlich dringlicher seien als eine aufwendige, relativ geringfügige Wirkungsgradsteigerung bei der Kläranlage. Mit der geschuldeten Abwasserabgabe sollten deshalb diejenigen Aufwendungen verrechenbar sein, "die für die Errichtung oder Erweiterung solcher Abwasseranlagen entstehen, welche einer bestehenden nach den Regeln der Technik betriebenen Abwasserbehandlungsanlage zugeordnet sind" (BTDrucks 12/4272 S. 5). Die Verrechnungsmöglichkeit sollte unabhängig davon bestehen, ob die getätigten Aufwendungen zu einer Minderung der Schadstofffracht führen. Die Bundesregierung stimmte der Gesetzesinitiative zu, hatte aber - unter dem Gesichtspunkt der Lenkungsfunktion - Bedenken gegen eine Privilegierung auch solcher Maßnahmen, die nicht "unmittelbar emissionsmindernd wirken" (BTDrucks 12/4272 S. 7). Der Umwelt-ausschuss des Bundestages griff die von Bundesrat und Bundesregierung verfolgten Intentionen ausdrücklich auf und fasste Absatz 4 so, wie er dann auch Gesetz geworden ist. Die Neufassung wurde u.a. mit einer Eingrenzung der Verrechnungsmöglichkeit für Kanäle auf die Fälle begründet, die mit der Funktion der Abwasserabgabe als Lenkungsabgabe zur Minderung von Schadstoffemissionen besser vereinbar sind.

48

Weiter heißt es:

"Verrechnungsfähig sollen ... nur Sammelkanalisationen sein, durch die sanierungsbedürftige Einleitungen an eine ordnungsgemäße Abwasserbehandlungsanlage angeschlossen werden und dadurch insgesamt (Abwasserbehandlungsanlage im bisherigen Umfang sowie die noch nicht angeschlossenen vorhandenen Einleitungen) geringere Schadstofffrachten in die Gewässer gelangen" (BTDrucks 12/6281 S. 9).

49

Hieraus lässt sich ein eindeutiger Wille des Gesetzgebers, die Verrechnungsmöglichkeit nur zu eröffnen, wenn eine Einleitung vollständig an eine ordnungsgemäße Abwasserbehandlungsanlage angeschlossen wird, nicht entnehmen. Wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend ausgeführt hat, hatte der Gesetzgeber einen "Umschluss", insbesondere die Stilllegung einer Kleinkläranlage und Zuführung des über diese bisher eingeleiteten Abwassers zu einer Sammelkläranlage, lediglich als Leitbild vor Augen. Darauf beschränkt sich jedoch der Anwendungsbereich des § 10 Abs. 4 AbwAG nicht. Zum einen hat sich der Gesetzgeber nicht mit den verschiedenen technischen Möglichkeiten, über Verbesserungen im Kanalsystem zu einer Verringerung von Abwassereinleitungen zu gelangen, befasst. Dies gilt beispielsweise für den mit dem zitierten Urteil des Senats entschiedenen Fall, in dem ein Mischsystem durch ein Trennsystem ersetzt worden war. Zum anderen beziehen sich die zitierten Ausführungen des Umweltausschusses nur auf die Errichtung und nicht auch auf die - ebenfalls grundsätzlich verrechnungsfähige - Erweiterung von Anlagen.

50

Schließlich ist Folgendes zu berücksichtigen: Vor 20 Jahren war es noch eine wichtige Aufgabe, Kleinkläranlagen in kleineren Gemeinden bzw. Ortsteilen stillzulegen und das über sie bisher eingeleitete Abwasser mit Hilfe des Neubaus von Sammelkanälen einer modernen Sammelkläranlage zuzuführen; denn bei diesen Kleinkläranlagen handelte es sich häufig um Anlagen primitivster Art, die lediglich aus einem Absetzbecken bestanden. Die erwähnte Aufgabe dürfte mittlerweile bundesweit schon deshalb weitgehend erfüllt sein, weil die wasserrechtlichen Erlaubnisse für die Einleitung von Abwässern aus diesen Kleinkläranlagen erloschen sind. Es ist nicht davon auszugehen, dass der Gesetzgeber die unbefristete Bestimmung des § 10 Abs. 4 AbwAG faktisch befristen wollte. Die Verbesserung von Kanalisationen ist für deren Träger - jedenfalls bis auf Weiteres - eine Daueraufgabe. Es ist nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber die Anwendbarkeit des § 10 Abs. 4 AbwAG für die Verwirklichung künftiger Aufgaben insgesamt ausschließen wollte.

51

Auch aus der Systematik des Gesetzes kann nichts Entscheidendes hergeleitet werden. Der Hinweis der Revision, bei der Auslegung des Absatzes 4 durch den Verwaltungsgerichtshof bestehe im Vergleich zur Verrechnungsmöglichkeit des Absatzes 3 ein "Missverhältnis" zwischen den eingesetzten Mitteln (verrechenbare Abgabe) und dem angestrebten Zweck (Höhe der Frachtreduzierung), knüpft an den Umstand an, dass im Rahmen des Absatzes 4 schon eine geringe Schadstofffrachtreduzierung mit der Verrechenbarkeit belohnt wird, während im Rahmen des Absatzes 3 eine Minderung der Fracht eines Schadstoffs bzw. einer Schadstoffgruppe in einem Abwasserstrom von mindestens 20 % erforderlich ist. Diese unterschiedliche Bewertung ist jedoch beabsichtigt. Die vorgelegten Gesetzentwürfe verfolgten mit der Einführung des Absatzes 4 ausdrücklich das Ziel, auch für diejenigen Investitionen eine Verrechnungsmöglichkeit zu schaffen, "die nicht die Verrechnungsvoraussetzungen nach § 10 Abs. 3 AbwAG erfüllen" (BRDrucks 565/92 S. 1 und BTDrucks 12/4272 S. 1). Es besteht weder Anlass noch Rechtfertigung, diese eindeutigen Vorgaben des Gesetzgebers aufgrund abweichender rechtspolitischer Bewertungen im Wege einer engen Auslegung der Verrechnungsmöglichkeit des § 10 Abs. 4 AbwAG zu unterlaufen (so bereits Urteil vom 20. Januar 2004 - BVerwG 9 C 13.03 -BVerwGE 120, 27 <32 f.> = Buchholz 401.64 § 10 AbwAG Nr. 8 S. 21).

52

Entscheidend ist, dass Sinn und Zweck von § 10 Abs. 4 AbwAG das vom Verwaltungsgerichtshof gefundene Ergebnis fordern:

53

Die Vorschrift soll - wie dargelegt - Maßnahmen zur Verringerung der Abwasserschädlichkeit anstoßen. Von der Abwasserabgabe soll allgemein eine Anreizwirkung zur Durchführung von Gewässerschutzmaßnahmen ausgehen (vgl. hierzu auch Urteil vom 20. Januar 2004 a.a.O. S. 31 bzw. S. 20).

54

Dabei erlangen die Verrechnungsmöglichkeiten eine immer größere Bedeutung. Da das Abwasserabgabengesetz seit Jahrzehnten besteht, dürften die Betreiber von Anlagen alle Möglichkeiten, mit denen mit relativ geringem Mitteleinsatz eine relativ große Minderung der Abwasserabgabe erreicht wird, längst ausgeschöpft haben. Folglich müssen immer höhere Beträge investiert werden, um eine weitere Minderung der Abwasserabgabe zu erreichen. Insoweit besteht auch nur noch eine geringe Anreizwirkung. Eine große Anreizwirkung besteht dagegen dann, wenn durch die Verrechnung mit Investitionen die Zahlung einer Abwasserabgabe völlig vermieden werden kann.

55

Bei restriktiver Auslegung von § 10 Abs. 4 AbwAG hätte die Vorschrift kaum einen Anwendungsbereich mehr. Es bestünde dann nur noch ein Anreiz, in die Kläranlagen selbst zu investieren (Verrechnung nach § 10 Abs. 3 AbwAG). Der vorliegende Fall zeigt jedoch, dass durch zahlreiche kleinere Investitionen in das Kanalnetz eine spürbare Verringerung der in Gewässer eingeleiteten Schadstofffracht erreicht werden kann. Wenn die Qualitätsziele der Wasserrahmenrichtlinie bzw. des neuen Wasserhaushaltsgesetzes erreicht werden sollen, dürfte hier für nahezu alle Betreiber von Abwasserbehandlungsanlagen noch ein großer Handlungsbedarf bestehen. Sinn und Zweck des § 10 Abs. 4 AbwAG ist es, insoweit Anreize für die Verwirklichung integrierter Konzepte und nicht lediglich für die Verbesserung von Kläranlagen als sogenannte end-of-pipe-Maßnahmen zu schaffen.

56

Schließlich ist es - entgegen der Auffassung des Vertreters des Bundesinteresses - auch nicht notwendig, dass wesentliche Teilströme vorhandener Einleitungen einer Abwasserbehandlungsanlage zugeführt werden. Gemäß § 10 Abs. 4 AbwAG genügt es, dass bei den Einleitungen insgesamt eine Minderung der Schadstofffracht zu erwarten ist. Eine Verrechnungsmöglichkeit nach § 10 Abs. 3 AbwAG besteht dagegen - wie oben ausgeführt - nur bei einer Minderung der maßgebenden Parameter in einem zu behandelnden Abwasserstrom um mindestens 20 %. Würde man verlangen, dass ein wesentlicher Teilstrom einer vorhandenen Einleitung einer Abwasserbehandlungsanlage zugeführt wird, wären Aufwendungen nach § 10 Abs. 4 AbwAG nur verrechnungsfähig, wenn bei den Einleitungen eine wesentliche Minderung der Schadstofffracht einträte. Dies aber wäre mit der insoweit eindeutigen Regelung des § 10 Abs. 4 AbwAG nicht vereinbar.

57

Auch der vorliegende Fall verdeutlicht dies. Das Berufungsgericht hat festgestellt, dass durch die Investitionen des Klägers eine Reduzierung der durch Regenauslässe in verschiedene Gewässer abgegebenen Schmutzfracht um 13 % erreicht wird. Da durch die Maßnahmen des Klägers gerade Niederschlagswasser des ersten Spülstoßes, das in besonderem Maße schadstoffbelastet ist, der Abwasserbehandlungsanlage zugeführt wird, folgt daraus, dass der Anteil des Niederschlagswassers, der nunmehr zusätzlich der Kläranlage zugeführt wird, deutlich geringer ist als 13 % des Niederschlagswassers.

58

3. Im Ergebnis zu Recht ist der Verwaltungsgerichtshof der Auffassung des Beklagten entgegengetreten, eine Verrechnung mit der hier allein zu zahlenden Schmutzwasserabgabe scheide aus, weil die Investitionen des Klägers allein einer schadstoffärmeren Beseitigung des Niederschlagswassers dienten, das aufgrund einer landesrechtlichen Regelung abgabenfrei bleibe.

59

Eine landesrechtliche Bestimmung kann nicht die bundesrechtliche Bestimmung des § 10 Abs. 4 AbwAG einschränken. Eine landesrechtliche Regelung könnte allenfalls dazu führen, dass die bundesrechtlich bestehende Verrechnungsmöglichkeit ins Leere ginge, weil die Aufwendungen des Klägers aus Gründen des Bundesrechts nur mit einer für Niederschlagswasser zu entrichtenden Abgabe verrechnet werden könnten, für das aber ohnedies keine Abgabe zu entrichten ist. Dies ist nicht der Fall.

60

Die Mischwasserkanäle (einschließlich der damit verbundenen Regenrückhaltebecken usw.), die von dem Kläger erweitert worden sind, sind Anlagen im Sinne des § 10 Abs. 4 AbwAG. Die erweiterten Anlagen führen Abwasser vorhandener Einleitungen der Abwasserbehandlungsanlage des Klägers - wie im Einzelnen dargelegt - zu. Deshalb können die für die Erweiterung der einzelnen Anlagen getätigten Aufwendungen mit der für die Einleitung aus der Abwasserbehandlungsanlage geschuldeten Abgabe und damit mit der Schmutzwasserabgabe für die Einleitung aus dem Klärwerk des Klägers verrechnet werden. Die Verrechnungsmöglichkeit ist nicht beschränkt auf die Verrechnung mit einer Abgabe, die für die - durch die Investitionen verringerte - unmittelbare Einleitung von Abwasser aus den Regenüberläufen zu entrichten sein könnte; denn Aufwendungen für Entwässerungskanäle, die das Abwasser vorhandener Einleitungen im Sinne von § 10 Abs. 4 AbwAG einer Abwasserbehandlungsanlage zuführen, dürfen nicht nur mit der Abwasserabgabe für die (teilweise) wegfallenden Einleitungen, sondern auch mit der Abwasserabgabe für die Einleitung aus der bestehenden Abwasserbehandlungsanlage, an die zugeführt wird, verrechnet werden (vgl. Urteil vom 20. Januar 2004 a.a.O. Leitsatz).

61

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Dr. Nolte

Krauß

Dr. Philipp

Guttenberger

Brandt

Verkündet am 21. November 2013

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