BVerwG, 21.02.2013 - BVerwG 7 C 22.11

Die Klägerin wendet sich gegen eine Nebenbestimmung des Bescheides des Beklagten vom 27. Februar 2003, mit dem ihr die Errichtung und der Betrieb einer Windfarm auf Grundstücken der Gemarkungen P., L. und G. genehmigt worden sind.

Dem im Februar/Juni 2002 gestellten Genehmigungsantrag für 15 Windkraftanlagen (Typ Enron Wind 1,5SL, Nabenhöhe 100 m, Rotordurchmesser 77 m, Leistung 1,5 MW) war eine Schallimmissionsprognose beigegeben, wonach Wohnhäuser in P. und L. mit den höchsten Lärmwerten zur Nachtzeit beaufschlagt werden. An diese Werte knüpfen die Nebenbestimmungen des Genehmigungsbescheides zum Lärmschutz an:

"IV. Nebenbestimmungen

...

5. Immissionsschutz

...

5.3 Die von der Windfarm verursachte Schallimmission darf im gesamten Einwirkungsbereich nicht zur Überschreitung der Immissionsrichtwerte nach TA Lärm an den nachstehenden Immissionsorten (IO) führen. Insbesondere dürfen folgende Beurteilungspegel jeweils 0,5 m vor der Mitte des geöffneten Fensters des vom Lärm am stärksten betroffenen schutzbedürftigen Raumes nicht überschritten werden:

IO A P., W. Weg ... nachts 38 dB(A)

IO B L., D.straße ... nachts 40 dB(A)

Die Nachtzeit ist die Zeit von 22.00 Uhr bis 06.00 Uhr.

...

5.6 In der Folgezeit hat die Anlagenbetreiberin nach jeweils drei Jahren die Schallimmission entsprechend den vorgenannten Bedingungen überprüfen zu lassen. Bei Überschreitung der Beurteilungspegel gemäß Nebenbestimmung IV.5.3 sind von der Anlagenbetreiberin emissionsbegrenzende Maßnahmen einzuleiten."

Nach erfolglos durchgeführtem Widerspruchsverfahren wies das Verwaltungsgericht die gegen die Nebenbestimmungen zum Lärmschutz erhobene Klage, die in der mündlichen Verhandlung zum Teil bereits zurückgenommen worden war, ab. Auf die Berufung der Klägerin hob der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht die Nebenbestimmungen Nr. IV.5.6 Satz 1 und 2 vollständig und die Nebenbestimmung Nr. IV.5.3 Satz 2 hinsichtlich des für den Immissionsort P. festgesetzten Beurteilungspegels von 38 dB(A)/nachts auf und stellte zudem klar, dass der Beurteilungspegel für den Immissionsort L. im Sinne eines Kontrollwertes zu verstehen sei, dessen Überschreitung ein Indiz für einen nicht genehmigungskonformen Anlagenbetrieb darstellen könne. Im Umfang der verbliebenen Nebenbestimmung Nr. IV.5.3 Satz 2 hat das Oberverwaltungsgericht die Berufung zurückgewiesen und dazu ausgeführt:

Soweit im Laufe des Verfahrens im Zusammenhang mit den festgelegten Beurteilungspegeln von 38/40 dB(A)/nachts von einem Lärmgrenzwert, einem anlagenbezogenen Immissionsgrenzwert oder einem Zielwert die Rede gewesen sei, müsse dies angesichts der nunmehrigen Klarstellung des Beklagten als falsa demonstratio verstanden werden. Die Festsetzung eines Kontrollwertes von nunmehr 40 dB(A)/nachts solle das ordnungsgemäße Funktionieren der Anlage im Sinne einer gebotenen Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen sicherstellen, ohne deutlich höhere Richtwerte in Frage zu stellen. Dass der Beklagte den Kontrollwert mit einwirkenden Immissionen verbinde, stelle dessen Funktion nicht in Frage, wenngleich die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bisher stets nur an eine Emissionsbetrachtung angeknüpft habe. Zwar seien auf Emissionen einer Anlage abstellende Kontrollwerte eindeutiger und besser geeignet, eine Kontrollfunktion auszuüben, zumal das Maß der auftreffenden Schallimmissionen von weiteren, vom Anlagenbetreiber nicht beeinflussbaren Faktoren, wie meteorologische Verhältnisse, ungünstig veränderte Bodenverhältnisse, Beseitigung schallhemmender Gebäude oder weitere, nach Genehmigungserteilung in Betrieb gegangene Anlagen, abhängen könne. Hinzu komme, dass bei einem einheitlichen Beurteilungspegel für 15 Einzelanlagen einer Windfarm die Überschreitung eines Kontrollwertes nicht ohne Weiteres einer einzelnen konkreten Anlage oder mehreren bzw. allen Anlagen zugerechnet werden könne. Doch sei auch die Überschreitung eines auf Lärmimmissionen abstellenden Kontrollwertes ein Indiz für einen nicht mehr ordnungsgemäßen Anlagenbetrieb.

Die Festlegung eines Beurteilungspegels für Geräuschimmissionen als Kontrollwert sei nicht nur bei Vorliegen besonderer, die Festlegung einer Gefahrenschwelle gegen potentielle schädliche Umwelteinwirkungen gebietender Umstände des konkreten Einzelfalls zulässig. Eine Kontrollfunktion könne nicht durch alleinigen Abgleich mit erheblich über der Leistungsfähigkeit der Anlage liegenden Grenz- oder Richtwerten erreicht werden.

Hiergegen wendet sich die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision der Klägerin. Zu deren Begründung trägt sie vor:

Die gerichtliche Auslegung der angefochtenen Nebenbestimmung verstoße gegen allgemeine Grundsätze über die Auslegung von Willenserklärungen. Der Beklagte habe darin unmissverständlich keine bloßen Kontrollwerte, sondern als verbindlich verstandene Grenzwerte festgelegt. Der Grundsatz "falsa de-monstratio non nocet" erlaube es nicht, einer eindeutigen Regelung nachträglich einen anderen als den gewollten Sinngehalt zu unterlegen.

Aber auch unabhängig davon verletze die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts revisibles Recht; weder aus dem Störungsverbot nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BImSchG noch aus dem Vorsorgegrundsatz nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG i.V.m. Nr. 3.3 TA Lärm ergebe sich eine Rechtsgrundlage für die Festsetzung eines Kontrollwertes. Für die Anlage der Klägerin bestehe kein Kontrollbedarf, da sie - anders als Luftschadstoffe emittierende Anlagen - über keine steuerbaren technischen Vorrichtungen und Ausstattungen verfüge, die für deutlich unter den Richtwerten liegende Lärmemissionen sorgen könnten. Windenergieanlagen wiesen vielmehr über die gesamte Betriebsdauer ein gleichbleibendes akustisches Verhalten auf. Kontrollwerte könnten nur festgesetzt werden, wenn die konkrete technische Ausstattung der Anlage zu einer Unterschreitung der gesetzlich vorgegebenen Emissionsgrenzwerte im Regelbetrieb führe. Kontrollwerte könnten wegen ihrer Rückkoppelung zur Anlagentechnik zudem nur im Bereich der Emissionen, nicht aber im Bereich der Immissionen sinnvoll eingesetzt werden.

Den ursprünglich festgesetzten Beurteilungspegel als anlagenbezogenen Kontrollwert aufrechtzuerhalten, sei auch deshalb nicht möglich, weil in die in Bezug genommene Immissionsprognose zusätzlicher Umgebungslärm einzustellen gewesen sei, der der streitgegenständlichen Windfarm nicht zuzuordnen sei. Ebenso sei es nicht möglich, bei einer Genehmigung von 15 Anlagen den Beurteilungspegel überschreitende Lärmereignisse einer konkreten Windkraftanlage zuzuordnen. Aus erhöhten Immissionswerten könne kein ausreichender Rückschluss auf einen nicht ordnungsgemäßen Betrieb einer konkreten Anlage erfolgen.

Die Klägerin beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Bei der verbliebenen Nebenbestimmung betreffend den Immissionsort L. handele es sich um die Festsetzung eines Kontrollwertes im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich am technischen Leistungsvermögen der Anlage mit hinreichendem Bezug zu deren Emissionsverhalten orientiere und der seine Rechtsgrundlage in § 12 Abs. 1 Satz 1 BImSchG finde. Dieses technische Leistungsvermögen zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen sei Gegenstand der Genehmigungsentscheidung; die Genehmigungsbehörde dürfe deshalb durch Nebenbestimmungen absichern, dass die Anlage entsprechend den im Genehmigungsantrag benannten technischen Leistungsparametern betrieben werde. Das könne dadurch geschehen, dass -wie hier - die in den Antragsunterlagen ausgewiesenen Immissionswerte als Kontrollwerte festgeschrieben würden. Einem solchen Immissionswert fehle nicht der nötige konkrete Anlagenbezug; denn er beziehe sich auf eine Lärmzusatzbelastung, die der Anlage der Klägerin zuzurechnen sei.

Die Revision ist begründet.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Klägerin zu.U.nrecht zurückgewiesen.

Die Rüge der Revision, das Gericht habe mit seinem Verständnis der Nebenbestimmung Nr. IV.5.3 Satz 2 als Regelung eines Kontrollwertes verfahrensfehlerhaft gegen allgemeine Grundsätze der Auslegung eines Verwaltungsakts verstoßen, greift zwar nicht durch (1.). Die entscheidungstragende Annahme des Gerichts, der mit der genannten Nebenbestimmung festgesetzte Kontrollwert finde im Vorsorgeprinzip (§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG) eine rechtliche Grundlage, verletzt aber Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO ist deshalb das Urteil des Oberverwaltungsgerichts aufzuheben und der Klage unter zusätzlicher Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts antragsgemäß stattzugeben (2.).

1. Mit seinem Verständnis der streitigen Nebenbestimmung Nr. IV.5.3 Satz 2 hat das Oberverwaltungsgericht nicht gegen allgemeine Grundsätze der Auslegung verstoßen. Die Vorinstanz hat ihre Auslegung auf die Erwägung gestützt, dass die Nebenbestimmung missverständlich formuliert sei, aufgrund der im Berufungsverfahren erfolgten Klarstellung durch den Beklagten aber davon ausgegangen werden müsse, dass der festgesetzte Beurteilungspegel nicht als Immissionsgrenzwert, sondern im Sinne eines Kontrollwertes zu verstehen sei. Die vom Beklagten im Laufe des Verfahrens verwendeten Bezeichnungen Lärmgrenzwert, anlagenbezogener Immissionsgrenzwert oder Zielwert seien als falsa demonstratio jederzeit korrigierbar. Diese Ausführungen geben keinen Anlass zu Beanstandungen.

Die Feststellung des konkreten Inhalts eines Verwaltungsakts ist gemäß § 137 Abs. 1 VwGO nicht in vollem Umfang revisibel. Sein Inhalt ist vielmehr tatrichterlich zu ermitteln; das Auslegungsergebnis unterliegt, soweit es Tatsachenfeststellung im Sinne des § 137 Abs. 2 VwGO ist, grundsätzlich nur eingeschränkter revisionsgerichtlicher Kontrolle, die sich namentlich darauf richtet, ob die Auslegung einen Verstoß gegen allgemeine Erfahrungssätze, Denkgesetze oder Auslegungsregeln erkennen lässt (Urteile vom 4. Dezember 2001 -BVerwG 4 C 2.00 - BVerwGE 115, 274 <279 f.> = Buchholz 406.27 § 31 BBergG Nr. 2 S. 12 und vom 5. November 2009 - BVerwG 4 C 3.09 - BVerwGE 135, 209 <Rn. 18> = Buchholz 316 § 35 VwVfG Nr. 60). Das trifft hier nicht zu.

Entgegen der von der Revision vertretenen Auffassung hat das Berufungsgericht nicht dadurch gegen den Auslegungsgrundsatz "falsa demonstratio non nocet" verstoßen, dass es die in der Begründung des Genehmigungsbescheides und des Widerspruchsbescheides vorgenommene Kennzeichnung des in der Nebenbestimmung IV.5.3 Satz 2 enthaltenen Wertes als "anlagenbezogener Immissionsgrenzwert" für eine unschädliche, nachträgliche Klarstellung zugängliche Falschbezeichnung gehalten hat. Der genannte Grundsatz kommt zwar nur zum Tragen, wenn die Auslegung ergibt, dass die Behörde beim Erlass eines Verwaltungsakts sich im Ausdruck vergriffen hat, nicht hingegen auch dann, wenn sie ihren Regelungswillen zutreffend zum Ausdruck gebracht hat, nunmehr jedoch von der einmal getroffenen Regelung abrücken will. Dem Berufungsurteil lässt sich aber nicht entnehmen, dass das Oberverwaltungsgericht diesen Grundsatz in einem abweichenden Sinne verstanden und angewendet hat. Das Gericht hat die ursprüngliche Kennzeichnung des festgesetzten Wertes als "missverständlich" gewertet und dadurch zum Ausdruck gebracht, dass es nicht davon ausgeht, die Bezeichnung als "Grenzwert" habe den ursprünglichen Willen der Behörde zutreffend zum Ausdruck gebracht. Eine solche Annahme verbietet sich umso mehr, als in der Begründung des Genehmigungsbescheides auch Passagen enthalten sind, die das Verständnis als Grenzwert "im technischen Sinne" in Frage stellen. Es ging der Genehmigungsbehörde - wie sie ausdrücklich betont hat - darum, mit dem Wert sicherzustellen, dass die Beurteilungspegel, die ausweislich der zu den Genehmigungsunterlagen zählenden Immissionsprognose mit der genehmigten Anlagentechnik einhaltbar sind, auch tatsächlich eingehalten werden. Das lässt sich so verstehen, als werde den Werten die Funktion beigemessen, den Maßstab für einen genehmigungskonformen Anlagenbetrieb zu liefern. Eben dies entspricht der Funktion von Kontrollwerten. Angesichts dessen war die Vorinstanz nicht gehindert, die Bezeichnung als Grenzwert als Falschbezeichnung zu behandeln und Raum für eine Klarstellung zu sehen, wie sie der Beklagte in der Berufungsverhandlung vorgenommen hat.

2. Auch wenn somit davon auszugehen ist, dass in der angefochtenen Nebenbestimmung - nur - ein Kontrollwert festgesetzt worden ist, erweist sich diese Regelung als unvereinbar mit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Kontrollwerte können zwar nach den vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Grundsätzen im immissionsschutzrechtlichen Vorsorgeprinzip eine rechtliche Grundlage finden (a). Für die hier getroffene Festsetzung trifft dies aber nicht zu. Denn der festgesetzte Immissionswert ist ungeeignet, die Funktion eines Kontrollwertes zu erfüllen, und kann deshalb keinen Bestand haben (b).

a) Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG sind genehmigungsbedürftige Anlagen wie die Windfarm der Klägerin so zu errichten und zu betreiben, dass Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen getroffen wird. Zur gebotenen Vorsorge gehören nicht nur technische, das Emissionsverhalten der Anlage bestimmende Maßnahmen, sondern auch nicht technische Regelungen und Vorgaben, die der Behörde gegebenenfalls technische Fehlfunktionen der Anlage anzeigen. Hierzu zählt auch die Festsetzung von Kontrollwerten (Urteil vom 26. April 2007 - BVerwG 7 C 15.06 - Buchholz 406.25 § 48a BImSchG Nr. 2 Rn. 17 f.; Beschluss vom 9. April 2008 - BVerwG 7 B 2.08 - Buchholz 406.25 § 16 BImSchG Nr. 1 Rn. 19; vgl. auch schon Urteil vom 21. Juni 2001 - BVerwG 7 C 21.00 - BVerwGE 114, 342 <349> = Buchholz 406.25 § 48 BImSchG Nr. 8 S. 15 f.). Wird eine Anlage, die nach den Antragsunterlagen über ein bestimmtes technisches Leistungsvermögen zur Begrenzung von Immissionen verfügt, genehmigt, so muss sie entsprechend diesem Standard betrieben werden, selbst wenn die einschlägigen Grenz- oder Richtwerte auch mit einem weniger anspruchsvollen Standard eingehalten werden könnten. Kontrollwerte haben die Funktion, dies sicherzustellen. Sie liefern den Maßstab für einen ordnungsgemäßen Anlagenbetrieb; werden sie überschritten, so indiziert das, dass die Anlage nicht mehr genehmigungskonform arbeitet. Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG kann die Genehmigungsbehörde daher berechtigt sein, durch Nebenbestimmungen zur Anlagengenehmigung Kontrollwerte mit hinreichendem Bezug zum Emissionsverhalten der zu genehmigenden Anlage festzusetzen.

b) Der in der Nebenbestimmung Nr. IV.5.3 Satz 2 enthaltene Immissionswert ist jedoch ungeeignet, die Funktion eines Kontrollwertes zu erfüllen.

aa) Es bestehen schon Zweifel, ob überhaupt ein die Festsetzung eines Kontrollwertes rechtfertigender Kontrollbedarf gegeben ist.

Ein solcher Bedarf dürfte allerdings nicht - wie die Revision meint - daran scheitern, dass die zum Windpark der Klägerin gehörenden Windenergieanlagen mit keiner gesonderten Lärmminderungstechnik ausgestattet sind. In den vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fällen dienten die Kontrollwerte zwar als Maßstab für die Überwachung von Einrichtungen, die den mit dem Betrieb der jeweiligen Anlage verbundenen Schadstoffausstoß mindern sollten (Filtereinrichtungen bzw. Rauchgasreinigungsanlage); der Senat hat die Festsetzung dieser Werte gerade mit deren Zielrichtung gerechtfertigt, technische Fehlfunktionen derartiger Einrichtungen anzuzeigen. Einfluss auf das Emissionsverhalten einer technischen Anlage können neben Einrichtungen zur Emissionsminderung aber auch konstruktive Eigenarten der Anlage selbst haben. Soweit diese sich z.B. durch Verschleiß verändern, kann es in ähnlicher Weise wie bei Funktionsstörungen von Emissionsminderungseinrichtungen zu einem von den genehmigten Vorgaben abweichenden Anlagenbetrieb kommen. Es liegt nahe, Kontrollwerte als zulässiges Mittel der Vorsorge anzuerkennen, um auch die Aufdeckung solcher Fehlfunktionen zu erleichtern.

Selbst wenn man dies bejaht, ist aber ungewiss, ob im konkreten Fall die Voraussetzungen für die Festsetzung eines Kontrollwertes vorliegen. Ein Kontrollbedarf kann nämlich nur bestehen, wenn die jeweilige Anlagentechnik überhaupt mit dem Risiko nachteiliger Veränderungen des Emissionsverhaltens der Anlage verbunden ist. Für Einrichtungen zur Minderung von Schadstoffemissionen einer Anlage wird dies regelmäßig zu bejahen sein; deshalb bedurfte diese Voraussetzung in der bisherigen Kontrollwertrechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts keiner ausdrücklichen Erwähnung. Dass Windenergieanlagen im Dauerbetrieb dazu neigen, ihr akustisches Verhalten zu ändern, liegt demgegenüber nicht auf der Hand und bedarf deshalb positiver Feststellung, um die Anordnung von Kontrollwerten zu rechtfertigen. Als denkbare Risikofaktoren kommen vor allem Abhängigkeiten des Emissionsverhaltens von Wartung und Verschleiß in Betracht.

Das Berufungsgericht hat hierzu für Windenergieanlagen im Allgemeinen und für diejenigen der Klägerin im Besonderen keinerlei Feststellungen getroffen. Während die Revision geltend macht, konstruktionsbedingt wiesen Windenergieanlagen stets gleichbleibende akustische Eigenschaften auf, hat sich der Beklagte in der Revisionserwiderung dahingehend eingelassen, es erscheine ihm jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass es durch Materialveränderungen oder -ermüdungen zu Verhaltensauffälligkeiten der Anlagen komme. Der wechselseitige Vortrag macht deutlich, dass der Sachverhalt in diesem Punkt gegebenenfalls weiter aufgeklärt werden müsste.

bb) Letztlich kann dies aber dahingestellt bleiben. Denn die getroffene Regelung ist jedenfalls deshalb funktionsuntauglich, weil als Kontrollwert ein Immissionswert festgesetzt worden ist.

Kontrollwerte müssen einen unmittelbaren Anlagenbezug aufweisen. Wie oben ausgeführt, dienen sie der Überwachung des Emissionsverhaltens der Anlage, für die sie festgesetzt werden. Dieser Funktion können nur Emissionswerte, nicht hingegen Immissionswerte gerecht werden, da nur erstere verlässliche Rückschlüsse auf Mängel des Anlagenbetriebs zulassen. Während Emissionswerte das Emissionsverhalten einer einzelnen Anlage in den Blick nehmen (vgl. § 3 Abs. 3 BImSchG), sind Immissionswerte auf die Immissionsbelastung eines konkreten Einwirkungsorts bezogen (vgl. § 3 Abs. 2 BImSchG). Auf die Zuordnung dieser Immissionen zu einer bestimmten Anlage kommt es insoweit grundsätzlich nicht an; geboten ist vielmehr eine summierende Betrachtung (vgl. Urteil vom 21. März 1996 - BVerwG 4 C 9.95 - BVerwGE 101, 1 <7> = Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 12 S. 27). Emissionsausstoß und Immissionsbelastung stehen zwar nicht zusammenhangslos nebeneinander, die Stärke einer Emissionsquelle bildet aber nur einen unter vielen Faktoren, die die Immissionsbelastung eines Schutzobjekts bestimmen. Andere Emissionsquellen, die jeweiligen meteorologischen Verhältnisse, Geländeformationen oder bauliche Anlagen, die die Ausbreitung beeinflussen, stellen weitere Faktoren dar, von denen die Immissionsbelastung abhängt. All diese Faktoren können sich nach Erteilung der Anlagengenehmigung ändern. Dies zeigt, dass es an einer festen Relation zwischen Immissionswerten und Anlagenverhalten fehlt. Immissionswerte sind deshalb kein aussagekräftiger, verlässlicher Maßstab für einen ordnungsgemäßen Anlagenbetrieb. Sie erweisen sich mithin als ungeeignet, die Funktion von Kontrollwerten zu erfüllen.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.