BVerwG, 19.09.2013 - BVerwG 9 B 20.13 - Auslegung von Willenserklärungen der Verwaltung

Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 19.09.2013, Az.: BVerwG 9 B 20.13
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Beschluss
Datum: 19.09.2013
Referenz: JurionRS 2013, 46030
Aktenzeichen: BVerwG 9 B 20.13
 

Verfahrensgang:

vorgehend:

OVG Sachsen - 17.08.2012 - AZ: OVG 5 B 528.06

OVG Sachsen - 17.08.2012 - AZ: OVG 5 B 529.06

Hinweis:

Verbundenes Verfahren

Verbundverfahren:
BVerwG - 19.09.2013 - AZ: 9 B 21/13

In der Verwaltungsstreitsache
hat der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 19. September 2013
durch
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Christ und
Prof. Dr. Korbmacher und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bick
beschlossen:

Tenor:

Die Verfahren BVerwG 9 B 21.13 und BVerwG 9 B 20.13 werden unter dem letztgenannten Aktenzeichen zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

Das Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 17. August 2012 - OVG 5 B 529.06 - wird aufgehoben. Das Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 17. August 2012 - OVG 5 B 528.06 - wird aufgehoben, soweit in ihm der Berufung des Beklagten stattgegeben wird. Der Rechtsstreit wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 1 125 025,10 € festgesetzt.

Gründe

1

Die Beschwerde der Klägerin, ist mit der Rüge eines Verfahrensmangels begründet (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Im Interesse der Verfahrensbeschleunigung verweist der Senat die Sache nach § 133 Abs. 6 VwGO unter teilweiser Aufhebung der angefochtenen Urteile an das Oberverwaltungsgericht zurück (1). Dem stehen die mit der Beschwerde ebenfalls erhobenen Grundsatz- und Divergenzrügen nicht entgegen (2).

2

1. Die Rüge, die angefochtenen Urteile, seien nicht mit Gründen versehen (§ 138 Nr. 6 VwGO), weil die schriftlich niedergelegten Urteilsgründe die für die Entscheidung maßgeblichen Gründe nicht zutreffend wiedergäben, ist begründet und führt zur Zurückverweisung des Rechtsstreits an das Oberverwaltungsgericht.

3

Ein bei seiner Verkündung noch nicht vollständig abgefasstes Urteil gilt im Sinne des § 138 Nr. 6 VwGO als nicht mit Gründen versehen, wenn Tatbestand und Entscheidungsgründe innerhalb einer - in Anlehnung an die in §§ 517 und 548 ZPO bestimmten - Frist von fünf Monaten nach Verkündung nicht unterschrieben der Geschäftsstelle übergeben worden sind. Der zeitliche Zusammenhang zwischen der Beratung und Verkündung des Urteils einerseits und der Übergabe der schriftlichen Urteilsgründe andererseits ist dann so weit gelockert, dass in Anbetracht des nachlassenden Erinnerungsvermögens der Richter die Übereinstimmung zwischen den in das Urteil aufgenommenen und den für die richterliche Überzeugung tatsächlich leitend gewordenen Gründen nicht mehr gewährleistet erscheint (Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes, Beschluss vom 27. April 1993 - GmS-OGB 1/92 - BVerwGE 92, 367 <375 f.>; BVerwG, Beschluss vom 26. April 1999 - BVerwG 8 B 67.99 -Buchholz 428 § 3 VermG Nr. 30 S. 6 f.; Urteil vom 30. Mai 2012 - BVerwG 9 C 5.11 - Buchholz 406.11 § 246a BauGB Nr. 1 Rn. 23).

4

Wird die Frist von fünf Monaten gewahrt, so kann ein Urteil gleichwohl als nicht mit Gründen versehen gelten. Dies trifft zu, wenn zu dem Zeitablauf als solchem besondere Umstände hinzutreten, die bereits wegen des Zeitablaufs bestehende Zweifel zu der Annahme verdichten, dass der gesetzlich geforderte Zusammenhang zwischen der Urteilsfindung und den schriftlich niedergelegten Gründen nicht mehr gewahrt ist (Beschluss vom 9. August 2004 - BVerwG 7 B 20.04 - [...] Rn. 17; vgl. auch Beschluss vom 25. April 2001 - BVerwG 4 B 31.01 - Buchholz 310 § 117 VwGO Nr. 47 S. 3; Urteil vom 30. Mai 2012 a.a.O. Rn. 24).

5

Die Maximalfrist von fünf Monaten ist entgegen den Vermutungen der Beschwerde gewahrt worden. Ausweislich des entsprechenden Vermerks auf den vollständig abgefassten und unterschriebenen Urschriften der Urteile sind diese am 14. Januar 2013, und damit wenige Tage vor Ablauf der am 17. Januar 2013 endenden Frist, auf der Geschäftsstelle des Oberverwaltungsgerichts eingegangen. Es liegen jedoch besondere Umstände vor, die in Verbindung mit dem Zeitablauf die Annahme rechtfertigen, die schriftlichen Urteilsgründe und die für die richterliche Überzeugung tatsächlich leitend gewesenen Gründe fielen auseinander.

6

Mit Bescheid vom 17. Januar 2000 zog der Beklagte die Klägerin für das Grundstück der Klägerin B., D. Weg 2, zu einem Abwasserbeitrag in Höhe von 2 542 067,80 DM heran. In der Folgezeit wurden die veranlagte Grundfläche und der zu entrichtende Abwasserbeitrag mehrfach geändert und schließlich durch Änderungsbescheid vom 12. Dezember 2001 auf 2 451 750,00 DM festgesetzt. Im Jahr 2003 nahm die Klägerin eine Neuordnung ihres Grundbesitzes vor und teilte das mit dem Ausgangsbescheid herangezogene Buchgrundstück in insgesamt 13 Buchgrundstücke unterschiedlichen Zuschnitts und unterschiedlicher Bebauung auf. Unter dem 26. Oktober 2011 erließ der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht einen weiteren als Änderungsbescheid bezeichneten Bescheid, mit dem er für die neugebildeten 13 Buchgrundstücke unter Angabe der beitragspflichtigen Flächen, der zulässigen Geschossfläche und des Beitragssatzes Abwasserbeiträge in Höhe von insgesamt 1 254 750,00 € festsetzte.

7

Im Berufungsverfahren hat die Klägerin unter anderem geltend gemacht, bei dem Bescheid vom 26. Oktober 2011 handele es sich entgegen der vom Beklagten gewählten Bezeichnung nicht um einen Änderungsbescheid, sondern um einen eigenständigen neuen Verwaltungsakt, der 13 selbständige Grundstücke erfasse und die Beitragspflicht für diese völlig neu regele. Dieser Beitragsbescheid unterliege der Festsetzungsverjährung, die mit Entstehen der sachlichen Beitragspflicht durch Erlass der Abwassersatzung vom 15. Januar 2004 zu laufen begonnen habe.

8

In den angefochtenen Urteilen des Oberverwaltungsgerichts finden sich zu diesem Vorbringen folgende Ausführungen:

"Der Beitragsbescheid ist nicht mehr deshalb rechtswidrig, weil mit ihm ein Buchgrundstück veranlagt wurde, durch entsprechende Teilungen im Jahre 2003 im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Abwassersatzung vom 15. Januar 2004 aber insgesamt 13 Buchgrundstücke gebildet waren. Geht man von der Unwirksamkeit der Abwassersatzung des Abwasserzweckverbandes "G." vom 4. November 1999 aus, hätte nach den obigen Ausführungen des Senats die sachliche Beitragspflicht erst im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Abwassersatzung vom 15. Januar 2004 entstehen können. In diesem Zeitpunkt war das mit dem Ausgangsbescheid herangezogene Buchgrundstück in 13 Buchgrundstücke geteilt, so dass eine Heilung des Beitragsbescheides wohl nicht eintreten konnte. Rn. 42

Diese(r) Mangel ist jedoch durch den Änderungsbescheid des Beklagten vom 26. Oktober 2011 geheilt worden. (...) Auch war vor dem Erlass des Änderungsbescheids keine Festsetzungsverjährung eingetreten. Rn. 43

Die wegen fehlenden gültigen Satzungsrechts bestehende Rechtswidrigkeit des Beitragsbescheids vom 17. Januar 2000 dürfte zunächst keine Heilung durch den Erlass der Abwassersatzung vom 15. Januar 2004 erfahren haben. Zu diesem Zeitpunkt war bereits die Teilung des veranlagten Grundstücks in mehrere Buchgrundstücke erfolgt. Eine Heilung dürfte deshalb nicht ein(ge)treten sein, so dass mangels einer sachlichen Beitragspflicht die Festsetzungsverjährung auch nicht zu laufen begann. (...). Rn. 44"

9

Mit der Formulierung in Randnummer 42, die sachliche Beitragspflicht habe erst im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Abwassersatzung vom 15. Januar 2004 entstehen können, bezieht sich das Oberverwaltungsgericht auf § 22 Abs. 1 Satz 1 des Sächsischen Kommunalabgabengesetzes (SächsKAG). Danach entsteht die Beitragsschuld bei Einrichtungen mit Anschluss- und Benutzungszwang, sobald das Grundstück an die Einrichtung angeschlossen werden kann, frühestens jedoch mit dem Inkrafttreten der Satzung. Das Entstehen der Beitragsschuld - der so genannten sachlichen Beitragspflicht - ist nicht nur Voraussetzung für das Entstehen der persönlichen Beitragspflicht durch Erlass eines Abgabenbescheides, sondern maßgeblich auch für den Beginn der Festsetzungsverjährung, wie sich aus dem nach § 3 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. c SächsKAG sinngemäß anzuwendenden § 170 Abs. 1 AO ergibt. Vor diesem Hintergrund ist die Begründung in Randnummer 44, warum keine Festsetzungsverjährung eingetreten ist, rational nicht nachvollziehbar und daher unbrauchbar, das Urteil zu tragen (vgl. zu diesem Kriterium Beschluss vom 5. Juni 1998 - BVerwG 9 B 412.98 - Buchholz 310 § 138 Ziff. 6 Nr. 32). Der Sache nach wiederholt das Oberverwaltungsgericht in Randnummer 44 lediglich seine in Randnummer 42 bereits getroffene Aussage, dass mit dem Inkrafttreten der Satzung vom 15. Januar 2004 zwar eine Grundlage für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht gegeben war, dies aber an der Rechtswidrigkeit des Beitragsbescheids vom 17. Januar 2000 nichts zu ändern vermochte, weil im Jahr 2003 das herangezogene Grundstück in mehrere Buchgrundstücke geteilt worden ist. Diese Argumentation ist in sich nachvollziehbar, trägt aber nicht die hieraus vom Oberverwaltungsgericht gezogene Schlussfolgerung, dass "mangels einer sachlichen Beitragspflicht die Festsetzungsverjährung auch nicht zu laufen begann" (Rn. 44). Eine Begründung dafür, warum das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht von der Existenz eines rechtmäßigen Beitragsbescheides abhängig sein soll, liefern die angefochtenen Urteile nicht. Eine solche Annahme ist weder mit der gesetzlichen Systematik vereinbar, wonach die sachliche Beitragspflicht entsteht und die Festsetzungsverjährung zu laufen beginnt, sobald die Voraussetzungen des § 22 Abs. 1 Satz 1 SächsKAG vorliegen, noch steht sie in Einklang mit der eigenen ständigen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts (OVG Bautzen, Beschluss vom 21. Januar 2008 - 5 BS 331.07 -[...] Rn. 9). Die Urteilspassagen lassen sich auch nicht dahin verstehen, dass das Oberverwaltungsgericht zum Ausdruck bringen wollte, die Satzung vom 15. Januar 2004 sei nicht wirksam und deshalb habe die sachliche Beitragspflicht nicht entstehen können. Zwar scheint die gleich zweimal auftauchende ungewöhnliche Formulierung, wonach keine Heilung des Bescheids vom 17. Januar 2000 durch die Satzung vom 15. Januar 2004 eingetreten sein "dürfte", in diese Richtung zu weisen. Dem steht jedoch die Aussage in Randnummer 36 der Urteile entgegen, wonach "jedenfalls mit der Abwassersatzung vom 15. Januar 2004 eine nach Auffassung des Senats in seinem Urteil vom 28. Oktober 2010 - 5 D 5/06 - wirksame satzungsrechtliche Grundlage für die Heranziehung des hier streitgegenständlichen und vollentsorgten Grundstücks besteht". Auch die Ausführungen in den Randnummern 37 und 38 der Urteile, mit denen das Gericht weitere Einwände gegen die Satzung vom 15. Januar 2004 zurückweist, schließen die Annahme aus, das Oberverwaltungsgericht sei von einer unwirksamen Satzung ausgegangen und habe dies durch seine einschränkende Formulierung in Randnummer 44 zum Ausdruck bringen wollen. Die in sich widersprüchlichen Aussagen und nicht mehr nachvollziehbaren Urteilsausführungen lassen den Schluss zu, dass die Urteile nicht diejenigen Gründe wiedergeben, die den Senat bei seiner Beratung und Entscheidung über die zentrale Frage der Festsetzungsverjährung geleitet haben, und dass dies auf den langen Zeitablauf von knapp fünf Monaten zwischen Urteilsverkündung und vollständiger Abfassung der Urteilsgründe zurückzuführen ist.

10

Ohne Erfolg bleibt dagegen die weitere von der Klägerin erhobene Verfahrensrüge, das Oberverwaltungsgericht habe in dem Verfahren 5 B 529.06 ihr Berufungsbegehren unter Verstoß gegen die §§ 88, 129 VwGO unzutreffend ausgelegt. Es habe zu Unrecht angenommen, dass sich ihre Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Dresden vom 7. Dezember 2005 (Az.: 4 K 1793.04) auf den Betrag von 1 125 025,10 € beschränkt habe. Ziel der Berufung sei dagegen die Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts insgesamt und die vollständige Stattgabe ihrer Klage gegen den Heranziehungsbescheid gewesen. Mit dieser Rüge kann die Klägerin nicht durchdringen. Allerdings hat das Oberverwaltungsgericht - das trotz Vorliegens eines einheitlichen Streitgegenstandes über die eingelegten Berufungen in zwei getrennten Verfahren entschieden hat - mit der von der Klägerin kritisierten Formulierung in dem Berufungsverfahren der Klägerin (5 B 529.06) tatsächlich den Eindruck erweckt, als sei das Berufungsbegehren der Klägerin von ihm einschränkend verstanden worden. Dies ist jedoch nicht der Fall. Indem das Berufungsgericht in dem Berufungsverfahren des Beklagten (5 B 528.06) unter Änderung des Urteils des Verwaltungsgerichts den Beitragsbescheid aufgehoben hat, soweit er den Betrag von 1 125 025,10 € übersteigt, hat es über das vollständige Aufhebungsbegehren der Klägerin mitentschieden.

11

2. Die von der Beschwerde als grundsätzlich bedeutsam (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) aufgeworfene Frage,

"Ist ein Änderungsbescheid im Anschlussbeitragsrecht allein aufgrund der Bezeichnung als "Änderungsbescheid" durch die Behörde ein Änderungsbescheid oder hat das Gericht die Wortwahl der Ausgangsbehörde zu überprüfen und auszulegen? Falls eine Auslegung zu bejahen ist, ist diese anhand rechtlicher Qualifikationsmerkmale oder unter Abstellen auf den Empfängerhorizont im Sinne der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs vorzunehmen?",

rechtfertigt die Zulassung der Revision nicht, da sie bereits geklärt ist. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass Willenserklärungen der Verwaltung der Auslegung zugänglich sind und hierzu gemäß der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren revisiblen Auslegungsregel des § 133 BGB der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinn des Ausdrucks zu haften ist. Maßgebend ist nicht der innere, sondern der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (vgl. Urteile vom 7. Februar 1986 - BVerwG 4 C 28.84 -BVerwGE 74, 16 <17>, vom 18. Juni 1980 - BVerwG 6 C 55.79 - BVerwGE 60, 223 <228 f.> und vom 25. Mai 1984 - BVerwG 8 C 100.83 - Buchholz 316 § 38 VwVfG Nr. 4).

12

Auch die Frage,

"Welche Rechtsfolgen hat ein Änderungsbescheid, der erst in der Berufungsinstanz erfolgt, rückwirkend bis zum Zeitpunkt der Ausgangsentscheidung?",

rechtfertigt die Zulassung der Revision nicht. Ob einem Änderungsbescheid zu einem kommunalen Abgabenbescheid Rückwirkung zukommen kann, richtet sich nach dem Landeskommunalabgabenrecht, das seinerseits hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrensrechts, also auch hinsichtlich der Frage, ob ein Bescheid mit Wirkung "ex tunc" oder nur "ex nunc" geändert werden kann, in erster Linie auf die Abgabenordnung verweist. Aufgrund dieses landesrechtlichen Anwendungsbefehls werden diese (an sich bundesrechtlichen) Vorschriften der Abgabenordnung - hier in erster Linie die über § 3 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. b SächsKAG anzuwendende Vorschrift des § 130 Abs. 1 AO über die Rücknahme eines Verwaltungsakts - in das Landesrecht inkorporiert (stRspr; vgl. Urteil vom 19. März 2009 - BVerwG 9 C 10.08 - Buchholz 406.11 § 133 BauGB Nr. 135 Rn. 9) und betreffen daher nicht revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Soweit die Klägerin mit Schriftsatz vom 5. September 2013 ergänzend geltend macht, revisibles Recht sei deshalb betroffen, weil bundesrechtlich überprüfbar sei, ob die Auslegung und Anwendung von Landesrecht den Anforderungen des Rechtsstaatsprinzips entspreche, übersieht sie, dass allein eine möglicherweise fehlerhafte Auslegung und Anwendung von Bundesrecht nicht zu einer Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung führen kann, sondern eine solche nur dann in Betracht kommt, wenn der Rechtsstreit Anlass zur Klärung einer bundesrechtlich nicht oder noch nicht ausreichend geklärten Rechtsfrage gibt. Dass dies der Fall wäre, legt die Beschwerde nicht dar, insbesondere ist auch ihr Hinweis auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 5. März 2013 - 1 BvR 2457/08 - (NVwZ 2013, 1004), wonach Abgaben zum Vorteilsausgleich nicht zeitlich unbegrenzt nach Erlangung des Vorteils festgesetzt werden können, nicht geeignet eine noch ungeklärte Frage des Bundesrechts aufzuzeigen.

13

Die Revision ist auch nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO wegen Abweichung von Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zuzulassen. Es fehlt schon an der erforderlichen Gegenüberstellung abstrakter entscheidungstragender Rechtssätze einerseits des Oberverwaltungsgerichts, andererseits des Bundesverwaltungsgerichts. Einen Rechtssatz, dass es für die Frage, ob durch einen Änderungsbescheid ein Verwaltungsakt insgesamt ersetzt oder nur teilweise geändert wird, ausschließlich darauf ankommt, wie er "von der Behörde bezeichnet wird" und die Bezeichnung "weder durch das Gericht zu überprüfen noch auszulegen" sei (Beschwerdebegründung BVerwG 9 B 21.13 S. 37 und BVerwG 9 B 20.13 S. 45), hat das Oberverwaltungsgericht nicht aufgestellt. Es hat vielmehr den Bescheid vom 26. Oktober 2011 ausgehend von seinem Wortlaut unter Berücksichtigung der Umstände seines Erlasses ausgelegt und ist zu dem Ergebnis gelangt, der Bescheid präzisiere "die gleichbleibende der Beitragsbemessung zugrunde gelegte Fläche durch die Benennung der einzelnen Buchgrundstücksflächen" (Rn. 44).

14

Da die Klägerin durch die rechtskräftige Zurückweisung der Berufung des Beklagten im Verfahren 5 B 528.06 nicht beschwert ist, war die Aufhebungsentscheidung in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang zu beschränken.

15

Die Kostenentscheidung ist der Schlussentscheidung vorzubehalten. Die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 GKG. Die Höhe der Festsetzung entspricht der Beschwer der Klägerin.

Dr. Christ

Dr. Bick

Prof. Dr. Korbmacher

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