BVerwG, 15.11.2012 - BVerwG 3 C 12.12 - Revision im Zusammenhang mit einem Streit über die Zuordnung von Waldflächen als Bestandteil eines Campingplatzes; Anwendbarkeit von § 2 Abs. 1 S. 6 VZOG bei Einigung der Beteiligten über Grundsätze bzgl. der Zuordnung einer bestimmten Gruppe von Vermögenswerten durch die Vermögenszuordnungsbehörde

Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 15.11.2012, Az.: BVerwG 3 C 12.12
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Urteil
Datum: 15.11.2012
Referenz: JurionRS 2012, 31265
Aktenzeichen: BVerwG 3 C 12.12
 

Verfahrensgang:

vorgehend:

VG Greifswald - 13.10.2011 - AZ: VG 6 A 3972/04

Rechtsgrundlagen:

§ 2 Abs. 1 S. 6 VZOG

§ 11 Abs. 3 VZOG

§ 1 Abs. 1 S. 2 TreuhG

Fundstellen:

LKV 2013, 78-82

NVwZ-RR 2013, 5

NVwZ-RR 2013, 250

Amtlicher Leitsatz:

§ 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG ist entsprechend anwendbar, wenn die Beteiligten sich über Grundsätze einigen, nach denen die Vermögenszuordnungsbehörde eine bestimmte Gruppe von Vermögenswerten - hier: das ehemals preußische land-und forstwirtschaftliche Vermögen - zuordnen soll. Auf Vermögenszuordnungsbescheide, die aufgrund solcher Einigungen ergehen, findet § 2 Abs. 1 Satz 7 VZOG keine Anwendung; die Beteiligten sind aber vorbehaltlich des Vorliegens eines Nichtigkeitsgrundes daran gehindert, die Rechtswidrigkeit der vereinbarten Grundsätze zu rügen.

In der Verwaltungsstreitsache
hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 15. November 2012
durch
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Dr. Wysk,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Rothfuß
für Recht erkannt:

Tenor:

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 13. Oktober 2011 wird aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

Gründe

I

1

Das klagende Land streitet sich mit der Beklagten und der beigeladenen Bundesanstalt für Immobilienaufgaben um die Zuordnung von Waldflächen, die Bestandteil eines Campingplatzes sind und zu diesem Zweck genutzt werden.

2

Ausgangspunkt des Streits ist eine von den Beteiligten als "Preußenvereinbarung" bezeichnete Einigung zwischen dem Bundesfinanzministerium sowie dem Finanzministerium und dem Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Forsten und Fischerei des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 3. Mai 2000, nach der dem Land das ehemals preußische land- und forstwirtschaftlich genutzte Vermögen nach der 3. Durchführungsverordnung (DVO) zum Treuhandgesetz unter zahlreichen Maßgaben übertragen wird, wobei die unter demselben Datum verfassten Grundsätze des Bundesministeriums der Finanzen zur Übertragung des preußischen Land- und Forstwirtschaftsvermögens (GA Bl. 18) zum Gegenstand der Einigung erklärt werden. In diesen Grundsätzen heißt es unter (2):

"Ausgenommen ist das am 31. Dezember 1994 zu außerland- und -forstwirtschaftlichen Zwecken genutzte und durch die Treuhandliegenschaftsübertragungsverordnung (TreuhLÜV) aus dem Anwendungsbereich der 3. DVO zum Treuhandgesetz herausgenommene Vermögen. In Abgrenzung zur TreuhLÜV sind hiernach solche ehemals preußischen Liegenschaften als land- und forstwirtschaftlich genutztes Vermögen gemäß der 3. DVO zum Treuhandgesetz einzustufen, die entweder einen Bezug zur Land- oder Forstwirtschaft aufweisen oder nur unter Schwierigkeiten aus dem land- oder forstwirtschaftlichen Vermögen herausgelöst werden können.

Demnach werden zu Erholungszwecken genutzte ehemals preußische Liegenschaften, die nach ihrer Lage und Beschaffenheit unter Berücksichtigung der Waldgesetze zugleich als Wald einzustufen sind, dem Land Mecklenburg-Vorpommern übertragen. Ausgenommen sind solche Areale, die - insbesondere unter Beachtung der örtlichen Gegebenheiten - eindeutig nicht (mehr) als Wald zu qualifizieren und dauerhaft für eine andere Nutzung vorgesehen sind. Im Einzelfall ist unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten (z.B. Größe und Lage der Erholungsliegenschaft, Art der Bebauung, gegebenenfalls Bestandsschutz) zu klären, ob in diesen Fällen eine forstliche Nutzung (wieder) herzustellen ist und die Liegenschaft damit dem Land zu übertragen ist. Hierbei sind auch etwaige planungsrechtliche Festlegungen zu berücksichtigen."

3

Der Einigung haben die Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (BvS), die BVVG Bodenverwertungs- und -verwaltungs GmbH und die TLG Treuhand Liegenschaftsgesellschaft mbH zugestimmt (vgl. Pkt. 6 der Einigung).

4

Zur Umsetzung der Vereinbarung schlossen die BVVG und das klagende Land eine "Vereinbarung über Vermögenszuordnung", in der die Einzelheiten der Übertragung der Grundstücke sowie das Verfahren geregelt werden.

5

Auf Antrag des Bundesvermögensamts Rostock stellte das Bundesamt zur Regelung offener Vermögensfragen mit vier Bescheiden vom 18. November 2004 fest, dass die beklagte Bundesrepublik Deutschland (Bundesfinanzverwaltung) vorbehaltlich privater Rechte Dritter Eigentümerin von im Einzelnen bezeichneten elf Flurstücken sowie fünf Teilflächen von Flurstücken in der Gemarkung Schwarbe geworden sei. Gleichzeitig hob es im Einvernehmen mit der BVVG insoweit den zu deren Gunsten ergangenen Sammelzuordnungsbescheid des Präsidenten der BvS vom 18. Juni 1996 auf. Zur Begründung der Bescheide bezog sich das Bundesamt auf Art. 22 Abs. 1 des Einigungsvertrages (EV) und die genannten Vereinbarungen und verwies darauf, dass die Flächen von der Übertragung an das Land ausgenommen seien, weil sie dauerhaft für die Campingplatz-Nutzung vorgesehen und eindeutig nicht mehr als Wald zu qualifizieren seien.

6

Mit seinen dagegen erhobenen Klagen, die das Verwaltungsgericht zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden hat, beansprucht der Kläger die zugeordneten Flächen. Er hat sich im Wesentlichen darauf berufen, dass die Flächen Bestandteil eines zu Erholungszwecken genutzten Waldes seien. Im Übrigen hätten sie in der Rechtsträgerschaft des staatlichen Forstwirtschaftsbetriebes gestanden und müssten ihm auch deshalb - entsprechend einer früheren Praxis der Beklagten - zugeordnet werden.

7

Demgegenüber hat die Beklagte den Standpunkt vertreten, Bund und Land hätten ihren Streit über die Zuordnung ehemals preußischer Liegenschaften mit der Vereinbarung möglichst umfassend beenden wollen. Deshalb hätten die tatsächlichen Nutzungsverhältnisse und nicht die frühere Rechtsträgerschaft ausschlaggebend für die Vermögenszuordnung sein sollen. Bei den betreffenden Flächen stehe die gewerbliche Nutzung im Vordergrund.

8

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Für die Zuordnung seien die die Verteilung des öffentlichen Vermögens regelnden Art. 21 und 22 EV vorrangig maßgeblich und nicht die so genannte Preußenvereinbarung. Eine Ausnahme von diesen Bestimmungen könne nur im Falle einer Einigung nach § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG gemacht werden. Diese Vorschrift sei aber nicht anwendbar, weil die Beteiligten sich gerade nicht über die konkreten Flächen geeinigt hätten, sondern der Streit darüber erst mit den angegriffenen Bescheiden entschieden worden sei. Der Preußenvereinbarung und den vergleichbaren Vereinbarungen mit anderen Ländern habe ohnehin kein konkreter Streit über die Zuordnung eines oder mehrerer Vermögenswerte zugrunde gelegen. Vielmehr sei die Übertragung des land- und forstwirtschaftlichen Preußen-Vermögens im Sinne der 3. Durchführungsverordnung zum Treuhandgesetz (DVO/TreuhG) auf die Länder vorgesehen, um dem Aufwand Rechnung zu tragen, der diesen seit 1991 für die Bewirtschaftung entstanden sei; ferner seien die agrarpolitischen Interessen der Länder an einem Staatswaldanteil berücksichtigt worden. So habe auch der Kläger ausdrücklich erklärt, dass sich die Vertragsparteien lediglich aus Gründen der Verfahrensvereinfachung der Vermögenszuordnung bedient hätten. Durch die Einigung seien somit nur private Eigentumsübertragungsrechte begründet worden, die nach § 2 Abs. 1 Satz 5 VZOG ohne Einfluss auf die Zuordnungsentscheidung seien, sondern eine vorherige Rechtsposition einer der Vertragsparteien im Wege der Vermögenszuordnung voraussetzten. Soweit dem Kläger danach Rechte gegen die Beklagte auf Verschaffung des dieser zugeordneten Eigentums zustünden, habe er diese vor den ordentlichen Gerichten durchzusetzen. Da die Regelung des § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG nicht einschlägig sei, habe die Beklagte einen Bescheid auf der Grundlage der Art. 21 und 22 EV erlassen müssen. Nach diesen Vorschriften habe sie im Ergebnis zu Recht eine Zuordnung an den Kläger abgelehnt. Ob die Feststellung zutreffe, dass die Beigeladene Eigentümerin der Flächen geworden sei, sei für diese Entscheidung irrelevant. Da der Kläger selbst keinen Anspruch habe, werde er nicht dadurch in seinen Rechten verletzt, dass ein anderer Dritter richtiger Zuordnungsberechtiger wäre. Ein öffentlicher Restitutionsanspruch stehe dem Kläger schon deswegen nicht zu, weil er keinen entsprechenden Antrag gestellt habe. Dem Kläger stehe aber auch kein Zuordnungsanspruch zu, weil es sich um Finanzvermögen handele, dessen Zuordnung sich nach Art. 22 Abs. 1 EV i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 2 TreuhG beurteile. Danach komme jedenfalls eine Zuordnung an die Länder nicht in Betracht.

9

Mit seiner durch den Senat zugelassenen Revision, mit der er sein Begehren weiterverfolgt, macht der Kläger geltend: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts habe er einen Zuordnungsanspruch aufgrund der so genannten Preußenvereinbarung. Anhand der vereinbarten Übertragungsvoraussetzungen seien die dem Land zuzuordnenden Flächen individualisierbar. Deshalb sei es der Zuordnungsbehörde möglich, gemäß § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG "dieser Absprache entsprechende Bescheide" zu erlassen. Diese Vorschrift verlange nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur das Zustandekommen einer irgendwie gearteten Einigung. Dazu zähle nicht zwangsläufig eine Individualisierung des Zuordnungsbegünstigten. Deshalb dürfte auch eine Bezeichnung des konkreten Vermögenswerts in der Einigung selbst nicht zu verlangen sein, solange eine solche Individualisierung mit Hilfe der festgelegten Merkmale möglich sei. Anderenfalls würde sich die Frage, wem dieses Vermögen gemäß Art. 21 Abs. 3 i.V.m. Art. 22 Abs. 1 Satz 7 EV und § 11 Abs. 3 VZOG zustehe, neu stellen, und zwar vor dem Hintergrund, dass er - der Kläger -, anders als das Verwaltungsgericht ausführe, einen fristgerechten Restitutionsantrag gestellt habe; denn gerade zur Befriedung des Streits über das Preußenvermögen zwischen dem Bund und den betroffenen Ländern seien die in Rede stehenden Vereinbarungen geschlossen worden. Die dort fixierten Kriterien für die begehrte Zuordnung lägen vor. Die umstrittenen Flächen seien nach § 2 Abs. 1 des Landeswaldgesetzes rechtlich, aber auch tatsächlich als Wald zu qualifizieren; sie würden auch jetzt noch überwiegend zu Forstwirtschaftszwecken genutzt. Die Feststellung, ob es sich um Wald handele, treffe im Zweifel die oberste Forstbehörde. Ausweislich des Waldverzeichnisses und damit nach Einschätzung der zuständigen Landesbehörde habe die Nutzung als Campingplatz die Waldeigenschaft der Liegenschaften nicht verdrängt.

10

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen, und erwidert: In Übereinstimmung mit dem Kläger vertrete sie die Rechtsansicht, dass die umstrittene Vereinbarung eine Einigung im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG sei. Die vereinbarten Zuordnungskriterien zugunsten des Klägers seien jedoch nicht erfüllt. Sie halte daran fest, dass die Flurstücke wegen ihrer prägenden gewerblichen Nutzung als Campingplatz keine forstwirtschaftliche Nutzfläche im Sinne der 3. DVO/TreuhG seien. Dass sie im Waldverzeichnis des Landes aufgeführt würden, sei insoweit ohne Bedeutung. Vielmehr enthalte die Einigung vom 3. Mai 2000 eigene Kriterien für die Bestimmung der zu übertragenden Flächen. In Zweifelsfällen sehe Ziffer 2 Abs. 2 der Übertragungsgrundsätze eine eigene Regelung vor. Ein Rückgriff auf das Waldverzeichnis sei dort nicht vorgesehen. Ohne Belang sei ebenfalls, dass die oberste Forstbehörde nach § 2 Abs. 4 des Landeswaldgesetzes (LWaldG) im Zweifel feststelle, ob es sich bei Flächen um Wald handele; denn es sei nicht ersichtlich, dass hier eine solche Feststellung getroffen worden sei. Im Übrigen diene eine solche Entscheidung ausschließlich der Klärung von Zweifeln im Rahmen der Anwendung des Waldgesetzes.

11

Die Beigeladene hält es für fraglich, ob es sich bei der Preußenvereinbarung um eine Einigung im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG handele, weil sie von der Vermögenszuordnungsbehörde eine Subsumtion fordere. Demgegenüber gehe das Gesetz davon aus, dass eine Einigung über ein konkretes Grundstück getroffen werde, die von der Zuordnungsstelle ohne Prüfung der zuordnungsrechtlichen Lage in einen gemäß § 2 Abs. 1 Satz 7 VZOG sofort bestandskräftigen Bescheid gefasst werden könne. Selbst wenn man aber der Auffassung sei, dass die Preußenvereinbarung Grundlage einer einvernehmlichen Zuordnung sein könne, fehle es hier an dem erforderlichen Einvernehmen zugunsten des Klägers; denn es handele sich bei den umstrittenen Flächen nicht um zu Erholungszwecken genutzten Wald, sondern um einen Campingplatz und damit um eine gewerbliche Nutzung. Sie seien demnach gemäß Art. 22 Abs. 1 EV zu Recht dem Bund zugeordnet worden.

II

12

Die Revision ist begründet.

13

Das Urteil des Verwaltungsgerichts verletzt Bundesrecht; denn es hat der Einigung zwischen den Beteiligten über das ehemals preußische land- und forstwirtschaftliche Vermögen nach der 3. DVO/TreuhG zu Unrecht die Verbindlichkeit für die Zuordnung der davon erfassten Vermögenswerte abgesprochen. Der Senat kann jedoch mangels der dazu erforderlichen tatsächlichen Feststellungen nicht abschließend darüber entscheiden, ob dem Kläger auf der Grundlage dieser Einigung die umstrittenen Flächen zuzuordnen sind. Das angegriffene Urteil muss daher nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO aufgehoben und die Sache an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen werden.

14

1.

Die so genannte Preußenvereinbarung, auf die der Kläger seinen Zuordnungsanspruch stützt, nutzt in zulässiger Weise die Möglichkeiten, die das Vermögenszuordnungsgesetz den Beteiligten des Vermögenszuordnungsverfahrens eröffnet.

15

Nach § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG ergeht bei vorheriger Einigung der Beteiligten, die, ohne Rechte anderer Zuordnungsberechtigter zu verletzen, von den in § 1 genannten Bestimmungen abweichen darf, ein dieser Absprache entsprechender Bescheid. Der Verweis auf die in § 1 VZOG genannten Bestimmungen bedeutet, dass die Einigung nicht mit den materiellen Zuordnungsregeln in Einklang stehen muss. Dies sollte durch die Neufassung der Vorschrift durch das Registerverfahrensbeschleunigungsgesetz vom 20. Dezember 1993 (BGBl I S. 2182) ausdrücklich klargestellt werden (vgl. dazu die Materialien zu der Änderung der Bestimmung - BTDrucks 12/6228 S. 108). Die Beteiligten, also die in Betracht kommenden Zuordnungsberechtigten, sollten im Zuordnungsverfahren über die Eigentumszuordnung disponieren dürfen, und zwar frei von den Bindungen des Einigungsvertrages. Damit war und ist es auch keine Voraussetzung mehr für eine solche Einigung, dass Zweifel über die Anwendung der gesetzlichen Zuordnungskriterien bestehen, was bei der bis dahin geltenden Ursprungsregelung in der Fassung des Art. 7 des Hemmnisbeseitigungsgesetzes vom 22. März 1991 (BGBl I S. 766 - seinerzeit § 2 Abs. 1 Satz 2 VZOG) offenbar nicht unumstritten war (vgl. Schmidt-Räntsch/Hiestand, in: Rechtshandbuch Vermögen und Investitionen in der ehemaligen DDR, Band. 2, § 2 VZOG Rn. 15, und ZIP 1993, 1749 <1753>).

16

Eine unmittelbare Anwendung des § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG auf die Preußenvereinbarung scheidet allerdings aus; denn die Vorschrift setzt - wie das Verwaltungsgericht und die Beigeladene zu Recht annehmen - eine abschließende Einigung über die Zuordnung eines konkreten Vermögensgegenstandes voraus und nicht eine bloße Verständigung über die Zuordnungskriterien für eine Vielzahl von Vermögenswerten. Insbesondere der Gesetzeswortlaut spricht dafür, dass die Einigung vollständig sein muss, der Vermögenszuordnungsbescheid also nur noch dazu dienen soll, die von den Beteiligten vereinbarte konkrete Eigentumszuordnung umzusetzen, ohne eigene Regelungen zu treffen. Dies folgt nicht unbedingt daraus, dass der ergehende Bescheid nach § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG der getroffenen Absprache entsprechen muss; denn dabei kann es sich auch um eine Teilabsprache handeln, die noch Raum für eine Subsumtion und damit für eine materielle Verwaltungsentscheidung lässt. Dass die Einigung vollständig sein soll, wird jedoch durch § 2 Abs. 1 Satz 7 VZOG nahegelegt, wonach der Bescheid in Einigungsfällen sofort bestandskräftig wird, wenn kein Widerrufsvorbehalt vereinbart ist. Die sofortige Bestandskraft des Bescheides setzt aber eine abschließende Verständigung über eine Eigentumsübertragung voraus, also die Einigung über die Zuordnung eines konkreten Vermögenswerts, weil nicht ernstlich angenommen werden kann, dass eine Teileinigung mit einem Rechtsmittelverzicht hinsichtlich des von der Behörde zu entscheidenden Teils einhergehen soll.

17

Soweit der Kläger sich für seine gegenteilige Auffassung auf das Urteil des Senats vom 18. Juli 2002 - BVerwG 3 C 30.01 - (Buchholz 428.2 § 2 VZOG Nr. 13) beruft, wonach selbst die Individualisierung des Zuordnungsberechtigten verzichtbar sei, zieht er aus jener Entscheidung zu weit gehende Schlüsse. Der Senat hat § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG seinerzeit nur deswegen heranziehen können, weil nach dem Verzicht eines von zwei in Betracht kommenden Zuordnungsberechtigten nur ein Prätendent übrig blieb und die Behörde daher keinen Entscheidungsspielraum mehr hatte. So verhält es sich hier gerade nicht; vielmehr wird die Vermögenszuordnungsbehörde durch die Preußenvereinbarung zur echten, die Zuordnungskriterien auf den Einzelfall umsetzenden Entscheidung gezwungen.

18

Dass eine unmittelbare Anwendung des § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG nicht in Betracht kommt, bedeutet jedoch keineswegs, dass solche generalisierenden Vereinbarungen im Vermögenszuordnungsrecht nicht zulässig sind und daher keine Bindungswirkung für die Vermögenszuordnungsbehörde äußern. Eine dem Willen des Gesetzgebers gerecht werdende Rechtsanwendung fordert im Gegenteil eine entsprechende Heranziehung dieser Vorschrift auf solche Fälle.

19

Eine solche analoge Anwendung des § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG setzt eine Gesetzeslücke, also eine planwidrige Unvollständigkeit des Gesetzes voraus, die plangemäß durch die herangezogene Norm geschlossen werden kann. Ausgehend von der Ratio der Vorschrift, das Zuordnungsverfahren zu beschleunigen (vgl. Schmitt-Habersack/Dick, in: Kimme, Offene Vermögensfragen, § 2 VZOG Rn. 25; Schmidt/Leitschuh, in: Rädler/Raupach/Bezzenberger, Vermögen in der ehemaligen DDR, § 2 VZOG Rn. 3), und der zu diesem Zweck erteilten Ermächtigung an die Beteiligten, sich über die Zuordnung auch unter Abweichung von den in § 1 VZOG genannten Bestimmungen zu einigen (vgl. dazu die Gesetzesmaterialien - BTDrucks 12/6228 S. 108), drängt es sich auf, dass der Gesetzgeber die in Rede stehende Regelung auf den Fall einer Verständigung der Beteiligten über die Zuordnungskriterien für eine anhand bestimmter Merkmale umrissene Gruppe von Vermögenswerten erstreckt hätte, hätte er diesen keineswegs fernliegenden Sachverhalt bedacht. Durchgreifende Argumente, die gegen die Annahme einer solchen aus der Sicht des Gesetzgebers bestehenden Lücke und einer folgerichtig vorzunehmenden Lückenschließung sprechen, sind nicht ersichtlich.

20

Das Verwaltungsgericht nennt solche Gründe nicht, weil es sich eine Auseinandersetzung mit der Frage einer Analogie von vornherein mit der Annahme versperrt hat, die Beteiligten hätten gar nicht über streitige vermögenszuordnungs-rechtliche Ansprüche verfügen wollen, sondern sich der Vermögenszuordnung nur aus Gründen der Vereinfachung bedient. Die in diesem Zusammenhang getroffenen tatsächlichen Feststellungen sind jedoch sowohl in genereller wie auch in fallbezogener Hinsicht verfehlt.

21

Zwar trifft es zu, dass das Bundesfinanzministerium ausweislich des vom Verwaltungsgericht herangezogenen Plenarprotokolls gegenüber dem Bundestag die Übertragung der Grundstücke an die Länder mit den vom Verwaltungsgericht wiedergegebenen Erwägungen gerechtfertigt hat (vgl. Parlamentarischer Staatssekretär Karl Diller, BT, 44. Sitzung vom 16. Juni 1999, StenBer. S. 3655 B). Allgemein bekannt ist jedoch, dass Ausgangspunkt und Grund der Preußenvereinbarungen mit den neuen Ländern der Streit mit dem Bund über das ehemalige Preußenvermögen war, hinsichtlich dessen sich die neuen Länder als Rechtsnachfolger (Funktionsnachfolger, vgl. § 11 Abs. 3 VZOG) Preußens und damit als restitutionsberechtigt nach Art. 21 Abs. 3 i.V.m. Art. 22 Abs. 1 Satz 7 EV wähnen (vgl. Landtag Brandenburg, LTDrucks 2/1585 und 2/2123; Antwort der Bundesregierung auf eine Große Anfrage: Bestandsaufnahme des von der DDR übernommenen Vermögens, BTDrucks 13/2629, S. 14; Rennert, in: Birk/Kunig/Sailer (Hrsg.), Zwischen Abgabenrecht und Verfassungsrecht, 2005, S. 327 ff.; Wittmer, Betrieb und Wirtschaft, 1996, 288 <291>; Eckert, Öffentliches Vermögen der ehemaligen DDR und Einigungsvertrag, Schriftenreihe des BMF, Heft 53, 1994, S. 243 ff.; Hahn, Voraussetzungen und Umfang des Rechtserwerbs nach Art. 21 Abs. 3 Einigungsvertrag und dessen Verhältnis zu den Art. 134 und 135 GG, Rechtsgutachten für das Bundesministerium der Finanzen, Schriftenreihe des BMF, Heft 50, 1993, S. 36 ff., S. 56 ff.; Richter, Die Ansprüche der neuen Bundesländer auf aufgabengerechte Vermögensausstattung und Vermögensrestitution, Baden-Baden, 1. Aufl.,1998, S 165 f.; sowie zu ehemaligem Preußenvermögen, das vor der Überführung in Volkseigentum Reichsvermögen geworden war: Urteil vom 28. September 1995 - BVerwG 7 C 57.94 - BVerwGE 99, 283). Diese Streitigkeiten, die mit den Preußenvereinbarungen zwischen dem Bund und den neuen Ländern beigelegt wurden, waren jahrelang Gegenstand der Tagespresse. An dieser allgemeinkundigen Tatsache gehen die Feststellungen des Verwaltungsgerichts zur Motivation der Beteiligten beim Abschluss der hier maßgeblichen Vereinbarung vorbei.

22

Der Streit über das Preußenvermögen erfasste auch die hier betroffenen Flächen; denn der Kläger hatte Restitutionsansprüche für die ehemalige preußische Domäne Schwarbe angemeldet. Zu dieser gehörte offenbar der hier umstrittene Grund und Boden; dies ist jedenfalls von den Beteiligten auch auf Rückfrage in der Revisionsverhandlung nicht bezweifelt worden. Zwar hat das Verwaltungsgericht im Gegensatz dazu ausgeführt, dass der Kläger innerhalb der Ausschlussfrist des § 7 Abs. 3 VZOG keine Restitution beantragt habe. Ausweislich der vom Verwaltungsgericht beigezogenen Verwaltungsvorgänge hat der Kläger diesen Antrag jedoch mit Schreiben vom 19. Dezember 1995 - eingegangen am 22. Dezember 1995 - und damit innerhalb der durch § 1 der Antragsfristverordnung (AnFrV) vom 14. Juni 1994 (BGBl I S. 1265) bis zum 31. Dezember 1995 verlängerten Antragsfrist gestellt. Da das Verwaltungsgericht den Inhalt der Verwaltungsvorgänge ausdrücklich zum Gegenstand seiner Entscheidung gemacht hat, ist der Senat an die dazu in Widerspruch stehende, aktenwidrige Feststellung nicht gebunden.

23

Zutreffend bleibt allerdings, dass die Vertragspartner der Preußenvereinbarung sich aus Gründen der Verfahrensvereinfachung der Vermögenszuordnung bedient haben. Insoweit deckt sich ihre Motivation aber durchaus mit der des Gesetzgebers bei Schaffung der heute in § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG enthaltenen Regelung. Ausgehend von der Erkenntnis, dass die Verfahrensbeteiligten nach abgeschlossener Zuordnung ohnehin über die ihnen zugeordneten Vermögenswerte verfügen können, hat er Dispositionen bereits im Zuordnungsverfahren zugelassen und damit die Umsetzung solcher Verfügungen in ein und demselben Verfahren ermöglicht. Diese Verfahrensvereinfachung durften auch die Beteiligten der Preußenvereinbarung nutzen; denn es ist nichts dafür erkennbar, dass der Gesetzgeber für solche generellen Übereinkünfte die Anwendung dieser zuordnungsrechtlichen Regelung hat ausschließen wollen oder gar bewusst ausgeschlossen hat. Vorbehalte könnten sich allenfalls aus der Erwägung ergeben, dass die Behörde durch diese Analogie hinausgehend über das "Programm" des § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG nicht mehr auf einen bloßen Einigungsvollzug, also auf eine bloße Beurkundungsfunktion beschränkt ist, sondern nach wie vor eine materielle Entscheidung zu treffen hat, die sich zudem nicht an gesetzlichen Zuordnungskriterien, sondern an Regelungen auszurichten hat, die ihr die Beteiligten in ihrer generalisierenden Einigung vorgeben. Da der Gesetzgeber den Beteiligten jedoch in § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG die Disposition über konkret bezeichnete Vermögenswerte vollständig - auch in Abweichung von den materiellen Regeln des § 1 VZOG - freigegeben hat, bestehen keine ernstlichen Bedenken dagegen, darin auch eine gesetzliche Ermächtigung der Beteiligten zu sehen, einverständlich die Kriterien festzulegen, nach denen die Behörde eine nach bestimmten Merkmalen bestimmte Gruppe von Vermögenswerten zuordnen soll. Problematisch könnte das erst dann werden, wenn eine solche Einigung nicht mehr auf einen nach seiner Herkunft und Verwendung klar umrissenen Bestand solcher Vermögenswerte beschränkt ist, sondern wegen ihrer gegenständlich weitgreifenden Formulierung faktisch einer Gesetzeskorrektur gleichkäme. Das ist hier nicht ersichtlich.

24

Für die Zulässigkeit einer Analogie spricht zudem, dass derartige, die Beteiligten bindenden Absprachen dem öffentlichen Recht auch sonst keineswegs fremd sind. Dies zeigt der Blick auf das allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht und insbesondere auf § 55 VwVfG, dessen weiter Anwendungsbereich auch eine Verständigung zwischen Trägern öffentlicher Verwaltung über die Abgrenzung konkurrierender Anspruchsberechtigungen erfasst und - insoweit allerdings enger als § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG - unter den dort geregelten Voraussetzungen zulässt.

25

Klarzustellen bleibt, dass § 2 Abs. 1 Satz 7 VZOG, wonach nach § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG ergehende Bescheide sofort bestandskräftig werden, nicht auf Bescheide anwendbar ist, die unter analoger Heranziehung des Satzes 6 von den Beteiligten vereinbarte generelle Zuordnungskriterien auf den Einzelfall umsetzen. Solche Bescheide bleiben wegen ihres materiellen Regelungsgehalts anfechtbar, die Beteiligten sind aber gehindert, die Rechtswidrigkeit der vereinbarten Zuordnungskriterien zu rügen, es sei denn, sie berufen sich auf einen der Absprache entgegenstehenden Nichtigkeitsgrund.

26

2.

Ob dem Kläger bei der gebotenen Anwendung der Preußenvereinbarung die hier umstrittenen Flächen zustehen, kann auf der Grundlage der bisherigen Tatsachenfeststellungen nicht entschieden werden.

27

Nach der Vereinbarung wird dem Land das ehemals preußische land- und forstwirtschaftlich genutzte Vermögen nach der 3. DVO/TreuhG unter verschiedenen Maßgaben übertragen. Dass es sich bei den Flurstücken um ehemals preußisches Vermögen handelt, hat das Verwaltungsgericht zwar nicht ausdrücklich festgestellt; zwischen den Beteiligten ist jedoch bisher nicht streitig, dass sie zu der ehemaligen preußischen Domäne Schwarbe gehört haben, so dass insoweit kein weiterer Aufklärungsbedarf bestehen dürfte.

28

Ebenso wenig ist bisher festgestellt worden, dass es sich um Vermögen nach der 3. DVO/TreuhG handelt. Aber auch dies ist bislang von keiner Seite in Frage gestellt worden. Da sich die umstrittenen Flurstücke ausweislich der angegriffenen Bescheide teilweise in Rechtsträgerschaft des staatlichen Forstwirtschaftsbetriebes Stralsund und teilweise von Genossenschaften befanden, dürfte davon auszugehen sein, dass es sich um von § 1 und § 3 der Verordnung erfasstes Vermögen handelt. Dafür spricht auch, dass es zunächst durch Sammelzuordnungsbescheid der BVVG zugeordnet worden ist, selbst wenn man in Rechnung stellt, dass bei dieser Sammelzuordnung vom 18. Juni 1996, bei der es sich nicht um eine Vermögenszuordnung im Rechtssinne handelte (vgl. Urteil vom 21. Juni 2007 - BVerwG 3 C 27.06 - Buchholz 111 Art. 21 EV Nr. 58), vereinzelte Fehlzuweisungen stattgefunden haben.

29

Zu klären bleibt jedoch der Nutzungszweck der umstrittenen Flächen; denn ausgenommen von der Übertragung auf das Land ist nach der Preußenvereinbarung das am 31. Dezember 1994 zu außerland- und -forstwirtschaftlichen Zwecken genutzte und durch die Treuhandliegenschaftsübertragungsverordnung (TreuhLÜV) aus dem Anwendungsbereich der 3. DVO/TreuhG herausgenommene Vermögen. § 1 Abs. 1 TreuhLÜV überträgt die der Treuhandanstalt aufgrund des Treuhandgesetzes und Art. 25 EV zugewiesenen liegenschaftsbezogenen Aufgaben mit Wirkung vom 31. Dezember 1994 auf das Bundesministerium der Finanzen. Von dieser Übertragung nimmt § 1 Abs. 2 Nr. 1 TreuhLÜV die Aufgaben in Bezug auf das in der 3. DVO/TreuhG bestimmte Vermögen aus, soweit dieses nicht am 31. Dezember 1994 Gewerbe-, Wohn- oder anders als durch Kleingartenanlagen Erholungszwecken dient. Diese mit "soweit" eingeleitete Rückausnahme, auf die sich die Preußenvereinbarung bezieht, betrifft daher genau das Vermögen, das in der Vereinbarung zugleich mit Worten als von der Übertragung ausgenommen beschrieben wird, nämlich das zu außerland- und -forstwirtschaftlichen Zwecken genutzte Vermögen. Näher konkretisiert wird dieser Vermögensbegriff durch Abschnitt 2 der Grundsätze zur Übertragung des preußischen Land- und Forstwirtschaftsvermögens, die Bestandteil der Preußenvereinbarung sind. Ob die umstrittenen Flächen, die offenbar im Wald liegen nach der Behauptung des Klägers im Waldverzeichnis aufgeführt sind und zugleich vom Campingplatzbetrieb genutzt werden, unter Anwendung dieser Bestimmungen außerland- und -forstwirtschaftlichen Zwecken dienen, erfordert tatsächliche Feststellungen, die die Vorinstanz treffen muss. Das Verwaltungsgericht wird dabei auch zu klären haben, ob und inwieweit die waldrechtlichen Vorschriften zur Auslegung der in der Vereinbarung beschriebenen Nutzungszwecke heranzuziehen sind.

Kley

Liebler

Dr. Wysk

Dr. Kuhlmann

Rothfuß

Verkündet am 15. November 2012

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