BVerwG, 14.11.2013 - BVerwG 3 C 29.12 - Erfordernis der Stellung eines gesonderten Übertragungsantrags im Fall des Zusammenschlusses von Betrieben; Umfang der allgemeinen Mitwirkungspflicht eines Betriebsinhabers i.R. eines Übertragungsantrags

Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 14.11.2013, Az.: BVerwG 3 C 29.12
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Urteil
Datum: 14.11.2013
Referenz: JurionRS 2013, 51824
Aktenzeichen: BVerwG 3 C 29.12
 

Verfahrensgang:

vorgehend:

VG Hannover - 02.04.2008 - AZ: 11 A 3020/06

OVG Niedersachsen - 17.01.2012 - AZ: 10 LB 88/10

BVerwG - 18.12.2012 - AZ: BVerwG 3 B 21.12 (3 C 29.12)

Rechtsgrundlagen:

Art. 33 Abs. 3 VO Nr. 1782/2003/EG

Art. 12 Abs. 1 VO Nr. 796/2004/EG

§ 14 InVeKoSV

Fundstelle:

JZ 2014, 105

Amtlicher Leitsatz:

  1. 1.

    Im Falle eines Zusammenschlusses von Betrieben im Sinne von Art. 33 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1782/2003 bedurfte es keines gesonderten Übertragungsantrags, um die Betriebsprämienregelung wie die Inhaber der ursprünglichen Betriebe in Anspruch nehmen zu können.

  2. 2.

    Welche Informationen nach dem Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem innerhalb der jeweiligen Antragsfrist beizubringen sind, richtet sich nach dem einschlägigen Beihilferecht und unterliegt dem unionsrechtlichen Bestimmtheitsgrundsatz.

  3. 3.

    Ein Betriebsinhaber war jenseits seiner allgemeinen Mitwirkungspflicht weder nach Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 noch nach § 14 InVeKoS-Verordnung verpflichtet, fristgerecht mit seinem Antrag Angaben zum Zusammenschluss seines Betriebs zu machen und Nachweise hierzu vorzulegen, um Zahlungsansprüche mit OGS-Genehmigungen geltend machen zu können.

In der Verwaltungsstreitsache
hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 14. November 2013
durch
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler und Dr. Wysk,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann
und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Rothfuß
für Recht erkannt:

Tenor:

Das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 17. Januar 2012 wird geändert.

Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover vom 2. April 2008 wird mit den Maßgaben zurückgewiesen, dass - erstens - die Beklagte verpflichtet wird, der Klägerin OGS-Genehmigungen für eine Fläche von 4,33 ha zuzuweisen und mit Zahlungsansprüchen für Ackerland zu verbinden, und - zweitens - die Bescheide der Beklagten vom 15. und 19. September 2006 aufgehoben werden, soweit sie dem entgegenstehen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens.

Gründe

I

1

Die Beteiligten streiten über Genehmigungen zur Aktivierung von Zahlungsansprüchen für Flächen, auf denen Obst, Gemüse oder Speisekartoffeln (OGS) angebaut werden.

2

Die Klägerin ist eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts. Sie wurde mit Wirkung zum 1. Juli 2004 zu dem Zweck gegründet, die landwirtschaftlichen Betriebe ihrer Gesellschafter einheitlich zu bewirtschaften. Die Gesellschaft löste sich zum 30. Juni 2005 auf; während ein Gesellschafter ausschied, fanden sich die übrigen Gesellschafter erneut in einer Gesellschaft zusammen.

3

Mit Schreiben vom 7. Juli 2004 zeigte die Klägerin ihre Gründung an und legte nachfolgend den für jeden in die Gesellschaft eingebrachten Betrieb ausgefüllten "Meldebogen Betriebsübergabe/-übernahme", einen Mantelbogen und den Gesellschaftsvertrag vor. Im Rahmen der Verwaltungskontrolle wurden die Betriebseigenschaft der Klägerin bestätigt und ihr eine Registriernummer zugewiesen.

4

Am 31. Januar 2005 reichte die Klägerin die "Erklärung zum OGS-Anbau 2003/2004" ein. In den beigefügten Gesamtflächen- und Nutzungsnachweisen 2003 und 2004 vermerkte sie neben dem in dem Formular vorgedruckten, damals die Flächen nutzenden Gesellschafter B. ihre Rechtsnachfolge zum 1. Juli 2004. Entsprechend änderte sie die Registriernummer. In einem Prüfvermerk vom 22. März 2005 wurde festgehalten, dass die "OGS-Voraussetzungen erfüllt" seien.

5

Am 13. Mai 2005 stellte die Klägerin den "Antrag auf Festsetzung von Zahlungsansprüchen sowie Sammelantrag Agrarförderung und Agrar-Umweltmaßnahmen 2005". Unter Ziffer II.6 des Antragsformulars beantragte sie die Zuweisung von OGS-Genehmigungen. Ziffer II.4.5 "Zahlungsansprüche bzw. betriebsindividuelle Beträge in bestimmten Situationen" füllte sie nicht aus. Das Formular sah dort unter anderem einen weiteren Antrag für die Zuweisung von OGS-Genehmigungen wegen Zusammenschlüssen von Betrieben vor. Es enthält die Aussage, dass die "entsprechende/n Anlage/n" beigefügt seien und den Hinweis, die Vordrucke seien bei der Landwirtschaftskammer erhältlich.

6

In einem Vermerk vom 22. März 2006 hielt die Beklagte fest, bei Durchsicht der OGS-Zuteilungen im automatisierten Verfahren sei aufgefallen, dass für die Klägerin keine Zuweisung vorgesehen sei, obwohl sie OGS-Genehmigungen beantragt habe. Sinn der "Erklärung zum OGS-Anbau 2003/2004" sei offenbar gewesen, dass die Klägerin auf der Grundlage des früheren OGS-Anbaus ihres Gesellschafters B. OGS-Genehmigungen erhalten wolle. Eine Übertragung sei jedoch nicht beantragt worden, da Ziffer II.4.5 des Formulars nicht angekreuzt worden sei.

7

Mit Bescheid vom 7. April 2006 setzte die Beklagte nur Zahlungsansprüche ohne OGS-Genehmigungen fest. Mit Bescheiden vom 15. und 19. September 2006 setzte die Beklagte die Zahlungsansprüche neu fest. Damit korrigierte sie unter Aufhebung des Bescheids vom 7. April 2006 die Anzahl der Zahlungsansprüche für Ackerland, und wies die Zahlungsansprüche erneut ohne OGS-Genehmigungen zu.

8

Auf die gegen die Versagung von OGS-Genehmigungen gerichtete Klage verpflichtete das Verwaltungsgericht die Beklagte, der Klägerin "4,33 Zahlungsansprüche mit OGS-Genehmigung" zuzuweisen. Die Klägerin habe in diesem Umfang Anspruch auf OGS-Genehmigungen, weil sie mit ihrer Gründung unter denselben Bedingungen Anspruch auf OGS-Genehmigungen habe, wie die Betriebsinhaber der in ihr aufgegangenen Betriebe. Entsprechend könne sie die Ansprüche ihres Gesellschafters B. geltend machen, die dieser wegen des Anbaus von Erdbeeren ohne die Betriebsübergabe gehabt hätte. Jenseits des in Ziffer II.6 des Formulars gestellten Antrags habe die Klägerin keinen Antrag auf Übertragung der Ansprüche stellen müssen. Zwar sehe Ziffer II.4.5 des Formulars einen solchen Antrag im Falle des Zusammenschlusses von Betrieben vor, dafür fehle jedoch eine Rechtsgrundlage.

9

Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht das Urteil geändert und die Klage abgewiesen. Zwar seien die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für die Erteilung der begehrten OGS-Genehmigungen gegeben. Auch sei ein zusätzlicher besonderer Antrag wegen des Zusammenschlusses der Betriebe nicht erforderlich. Die Klägerin habe es jedoch versäumt, den Zusammenschluss der Betriebe unter Nutzung der von der Agrarverwaltung bereitgestellten Formulare hinreichend nachzuweisen. Gemäß Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 müsse ein Sammelantrag alle zur Feststellung der Beihilfefähigkeit erforderlichen Informationen enthalten; erforderlich sei auch eine fristgerechte Vorlage aller verlangten Begleitdokumente, was jedenfalls entsprechend auch für den Antrag auf Festsetzung von Zahlungsansprüchen gelte. Dem Antragsformular und den Ausfüllhinweisen habe die Klägerin ohne Weiteres entnehmen können, dass weitere Nachweise zum Zusammenschluss der Betriebe erforderlich gewesen seien. Gleichwohl habe sie ihrem Antrag den Vordruck C und - als Nachweis des Zusammenschlusses - den Gesellschaftsvertrag nicht beigefügt. Hierüber helfe nicht hinweg, dass der Gesellschaftsvertrag der Beklagten bereits zuvor vorgelegt worden sei, denn der Antrag müsse vollständig sein und aus sich heraus eine abschließende Entscheidung erlauben. Schließlich lasse sich der Antrag nicht als offensichtlicher Irrtum berichtigen, denn die Angaben der Klägerin seien nicht falsch oder unvollständig. Fehlende Nachweise hingegen ließen sich nicht berichtigen.

10

Mit ihrer Revision macht die Klägerin geltend, das Oberverwaltungsgericht interpretiere Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 fehl, indem es die Vorlage des Gesellschaftsvertrags als "erforderliche Information" zur Voraussetzung der OGS-Genehmigungen gemacht habe. Es sei nicht erforderlich gewesen, den Gesellschaftsvertrag vorzulegen, nachdem ihn die Klägerin bereits bei der Meldung der Betriebsübernahme eingereicht gehabt und die Beklagte damit über die notwendigen Informationen verfügt habe. Auch widerspreche das Verlangen nach erneuter Vorlage des Gesellschaftsvertrags dem unionsrechtlichen Kontrollsystem und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

11

Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil. Das Berufungsgericht habe zutreffend aus dem Unionsrecht abgeleitet, dass OGS-Genehmigungen fristgerecht zu beantragen und dabei die für die Feststellung der Beihilfefähigkeit erforderlichen Nachweise vorzulegen gewesen seien. Nur so habe sich das Massenverfahren mit etwa 50 000 Antragstellern in Niedersachsen effizient und fristgerecht abwickeln lassen. § 14 der InVeKoS-Verordnung habe die unionsrechtliche Verpflichtung übernommen und vorgeschrieben, dass OGS-Genehmigungen unter Beifügung geeigneter Nachweise zu beantragen seien. Der erforderliche Nachweis sei nicht ordnungsgemäß erbracht worden, denn der Gesellschaftsvertrag sei nicht im Antragsverfahren 2005, sondern in Bezug auf den Förderantrag 2004 eingereicht worden. Sie, die Beklagte, sei nicht gehalten gewesen, den Gesellschaftsvertrag dort zu suchen. Darüber hinaus sei in den Ausfüllhinweisen zum Sammelantrag darauf hingewiesen worden, dass OGS-Genehmigungen nicht automatisch auf einen neuen Betriebsinhaber übergingen und dass "die Überlassung" von betriebsindividuellen Beträgen nicht gleichzeitig die OGS-Genehmigungen enthalte, wofür ein gesonderter Antrag erforderlich sei.

II

12

Die Revision der Klägerin, die für die Auseinandersetzung um die in Rede stehenden OGS-Genehmigungen als fortbestehend gilt (§ 730 Abs. 2 Satz 1 BGB), ist zulässig und begründet. Das angegriffene Urteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) und erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).

13

1. Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die Bescheide vom 15. und 19. September 2006 nicht innerhalb der für sie geltenden Rechtsmittelfrist in das Verfahren einbezogen werden mussten. Der Gegenstand der Verpflichtungsklage, der hier geltend gemachte Anspruch auf Zuweisung von OGS-Genehmigungen, wurde bereits mit der zulässigen Klage vom 9. Mai 2006 anhängig. Die nachfolgenden Bescheide haben insoweit weder zu einer Erledigung geführt noch sonst etwas an der bisherigen Ablehnung geändert. Mangels Änderung des Streitgegenstandes musste die Klägerin die erneute Ablehnung nicht unter Wahrung der auf die Bescheide vom 15. und 19. September 2006 bezogenen Klagefrist in das Verfahren einbeziehen (Urteil vom 22. Mai 1987 - BVerwG 4 C 77.84 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 5 S. 10 f. und - im Wehrbeschwerdeverfahren - Beschluss vom 20. September 2011 - BVerwG 1 WB 48.10 - BVerwGE 140, 342 Rn. 22 ff.). Etwas anderes hat der Senat nur in Fällen einer Klageänderung angenommen (Urteile vom 30. Oktober 1997 - BVerwG 3 C 35.96 - BVerwGE 105, 288 <294 ff.> und vom 25. Juni 2009 - BVerwG 3 C 18.08 - Buchholz 418.77 MinTVO Nr. 3 Rn. 13).

14

2. Das Oberverwaltungsgericht stützt sein Urteil maßgeblich darauf, dass die Klägerin mit ihrem Antrag auf Zuweisung von OGS-Genehmigungen nicht zugleich das Vorliegen eines Zusammenschlusses nachgewiesen habe, dessen Voraussetzungen und Rechtsfolgen Art. 33 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe (ABI Nr. L 270 S. 1) in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 118/2005 der Kommission vom 26. Januar 2005 (ABI Nr. L 24 S. 15) - im Folgenden: VO (EG) Nr. 1782/2003 - in Verbindung mit Art. 15 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Betriebsprämienregelung (ABI Nr. L 141 S. 1) in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 394/2005 der Kommission vom 8. März 2005 (ABI Nr. L 63 S. 17) - im Folgenden: VO (EG) Nr. 795/2004 - regelten. Das ist mit Bundesrecht nicht vereinbar.

15

a) Das Oberverwaltungsgericht führt aus, die Klägerin habe unter Ziffer II.6 des Antragsformulars der Beklagten auf Festsetzung von Zahlungsansprüchen OGS-Genehmigungen beantragt, wozu sie bereits unionsrechtlich verpflichtet sei. Entgegen Ziffer II.4.5 des Formulars habe sie jedoch keinen weiteren Antrag wegen des Zusammenschlusses von Betrieben (Überlassungsantrag) stellen müssen.

16

Vor diesem Hintergrund bedarf keiner Vertiefung, ob es zutrifft, dass die Klägerin bereits unionsrechtlich verpflichtet war, einen gesonderten Antrag auf OGS-Genehmigungen zu stellen, oder ob sich diese Verpflichtung zumindest aus § 14 der Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen nach der VO (EG) Nr. 1782/2003 im Rahmen des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (lnVeKoSV) vom 3. Dezember 2004 (BGBI I S. 3194) ergab.

17

Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die Klägerin entgegen Ziffer II.4.5 des Antragsformulars jedenfalls keinen (zusätzlichen) Überlassungsantrag stellen musste, weil sie im Zuge des Betriebszusammenschlusses Rechte geltend macht, die sich von den Inhabern der in ihr zusammengeschlossenen landwirtschaftlichen Betriebe ableiten und auf sie kraft Gesetzes übergegangen sind.

18

Bei der Festsetzung von Zahlungsansprüchen, die auf der Grundlage von Art. 34 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1782/2003, Art. 12 Abs. 2, 3 und 5 VO (EG) Nr. 795/2004 sowie § 11 InVeKoSV mit dem Sammelantrag bis zum 15. Mai 2005 zu beantragen waren, sieht Art. 33 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1782/2003 vor, dass im Falle von Zusammenschlüssen der neue Betriebsinhaber unter denselben Bedingungen wie der ursprüngliche Betriebsinhaber die Betriebsprämienregelung in Anspruch nehmen kann. Die damit vorgesehene Rechtsnachfolge wird von keinen weiteren Voraussetzungen abhängig gemacht als jenen, die sich materiell-rechtlich für einen Zusammenschluss aus Art. 15 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 795/2004 ergeben. Art. 15 Abs. 1 Unterabs. 2 VO (EG) Nr. 795/2004 wiederholt dies für Zahlungsansprüche mit der Aussage, dass diese auf der Grundlage der Verhältnisse der ursprünglichen Betriebe festgesetzt werden. Er bestätigt insoweit den bereits in Art. 33 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1782/2003 allgemein geregelten Automatismus. Für einen antragsabhängigen Übertragungsakt, wie ihn die Beklagte angenommen hat, findet sich hingegen keine rechtliche Grundlage.

19

b) Entgegen den Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts erweist sich Art. 12 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (ABI Nr. L 141 S. 18) in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 436/2005 der Kommission vom 17. März 2005 (ABI Nr. L 72 S. 4) - im Folgenden: VO (EG) Nr. 796/2004 - nicht als tragfähige Grundlage, von der Klägerin innerhalb der Antragsfrist, also bis zum 15. Mai 2005, Nachweise über ihren Zusammenschluss zu verlangen.

20

Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 bringt in seinem ersten Halbsatz mit der Formulierung, dass der Sammelantrag alle zur Feststellung der Beihilfefähigkeit erforderlichen Informationen enthalten müsse, zunächst den in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs allgemein für das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem - im Folgenden: Integriertes System - formulierten Grundsatz zum Ausdruck, dass die vom Betriebsinhaber beizubringenden Informationen von vornherein vollständig und richtig sein müssen (vgl. EuGH, Urteile vom 16. Mai 2002 - Rs. C-63/00, Schilling und Nehring - Slg. 2002, I-4497 Rn. 34, vom 28. November 2002 - Rs. C-417/00, Agrargenossenschaft Pretzsch - Slg. 2002, I-11070 Rn. 45 und vom 4. Oktober 2007 - Rs. C-375/05, Geuting - Slg. 2007, I-7987 Rn. 30 und - im Kontext eines Auskunftsanspruchs des Antragstellers - Urteil vom 14. September 2000 - Rs. C-369/98, Fisher -Slg. 2000, I-6773 Rn. 27). Dieser Grundsatz gilt auch für die hier umstrittenen OGS-Genehmigungen, was Art. 17 VO (EG) Nr. 1782/2003 bestätigt, indem er allgemein anordnet, dass das Integrierte System für die Betriebsprämienregelung gilt.

21

Dieser Grundsatz beantwortet jedoch noch nicht, welche konkreten Informationen für die begehrten OGS-Genehmigungen fristgerecht beizubringen waren. Insoweit findet Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 weder analoge Anwendung noch ließe sich ihm bei analoger Anwendung entnehmen, dass die Klägerin verpflichtet gewesen wäre, ihrem Antrag Nachweise zu dem Betriebszusammenschluss beizufügen.

22

aa) Mit dem Begriff "Sammelantrag" erfasst Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 nur Anträge auf Direktzahlungen (Art. 2 Nr. 11 VO <EG> Nr. 796/2004). Dazu gehört der "Sammelantrag Agrarförderung und Agrar-Umweltmaßnahmen 2005", wie ihn die Klägerin mit Blick auf die begehrte Betriebsprämie gestellt hat (vgl. Art. 1 Anhang I VO <EG> Nr. 1782/2003). Davon zu unterscheiden sind der Antrag auf Festsetzung von Zahlungsansprüchen und die auf diese Ansprüche bezogenen OGS-Genehmigungen. Diese Unterscheidung ist bereits in Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 selbst aufgezeigt, indem dort verlangt wird, die Zahlungsansprüche im Antrag zu identifizieren. Sie kehrt in Art. 14 Abs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 wieder, der die Mitgliedstaaten ermächtigt, im ersten Anwendungsjahr der Betriebsprämienregelung - also im Jahr 2005 - von den Bestimmungen der Artikel 12 und 13 VO (EG) Nr. 796/2004 abzuweichen, wenn die Zahlungsansprüche bis zum Ablauf der Antragsfrist noch nicht endgültig festgestellt sind. Schließlich findet sich eine spezielle Regelung zur Behandlung verspäteter Festsetzungsanträge in Art. 21a Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004. Näher geregelt ist der Antrag auf Festsetzung von Zahlungsansprüchen in Art. 12 VO (EG) Nr. 795/2004. Er enthält (nur) die Aussage, der Antragsteller habe nachzuweisen, dass er Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebs ist (Art. 12 Abs. 5 VO <EG> Nr. 795/2004). Indem dort in Absatz 7 die Mitgliedstaaten ermächtigt werden zu beschließen, dass die Anträge auf Festsetzung der Zahlungsansprüche einerseits und die Anträge auf Zahlung der Betriebsprämie andererseits gleichzeitig eingereicht werden können, unterscheidet auch diese Vorschrift klar zwischen den verschiedenen Anträgen. Entsprechend scheidet eine unmittelbare Anwendung von Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 aus.

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Eine analoge Anwendung dieser Vorschrift zur Präzisierung dessen, was "erforderliche Informationen" sind, scheidet ebenfalls aus, weil das Verfahren zur Festsetzung der Zahlungsansprüche und OGS-Genehmigungen nicht gleichermaßen von einem qualifizierten Beibringungsgrundsatz geprägt ist wie das von dem mit dem Sammelantrag eingeleitete Bewilligungsverfahren der Betriebsprämien. So verweist Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 795/2004 darauf, dass die Mitgliedstaaten ab 2004 die für die Betriebsprämie nach Art. 33 VO (EG) Nr. 1782/2003 in Betracht kommenden Betriebsinhaber - also auch solche nach Betriebszusammenschlüssen - "ermitteln" können. Parallel hierzu sieht Art. 60 Abs. 5 VO (EG) Nr. 1782/2003 ausdrücklich vor, dass die Mitgliedstaaten bei der Bestimmung der individuellen Obergrenze von OGS-Genehmigungen die individuellen Daten des Betriebsinhabers - soweit vorhanden - oder sonstige Angaben des Betriebsinhabers verwenden, die sie als hinreichenden Beleg ansehen. Der Unionsgesetzgeber setzt hier also ausdrücklich nicht allein auf die Angaben und Nachweise, die ein Betriebsinhaber in der Antragsfrist beibringt. Hierzu fügt sich, dass für die Zuweisung von Zahlungsansprüchen nicht verlangt wurde, sämtliche hierfür bedeutsamen Umstände, insbesondere die in früheren Beihilfeanträgen dokumentierten Anbauverhältnisse und die in der Vergangenheit bewilligten Beihilfen, im Festsetzungsantrag darzulegen. Diese wurden vielmehr von den zuständigen Stellen weitgehend selbständig auf der Grundlage vorhandener Akten und Datenbanken ermittelt.

24

bb) Selbst wenn man einer Analogie näher treten wollte, ließe sich damit die angenommene Nachweispflicht nicht begründen.

25

Die in Art. 12 Abs. 1 Halbs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 ausdrücklich als erforderlich benannten Informationen sind bereits ganz überwiegend für die Festsetzung von Zahlungsansprüchen ohne Bedeutung und mit Blick auf die hier in Rede stehenden Nachweise auch nicht einschlägig. Darüber hinaus ist zu beachten, dass der unionsrechtliche Grundsatz der Rechtssicherheit verlangt, dass die Rechtsbetroffenen jedenfalls bei sorgfältiger Prüfung in der Lage sein müssen, den Umfang der ihnen auferlegten Verpflichtungen genau zu erkennen (EuGH, Urteile vom 10. März 2009 - Rs. C-345/06, Heinrich - Slg. 2009, I-1659 Rn. 44 f., vom 21. Juni 2007 - Rs. C-158/06, ROM-projecten - Slg. 2007, I-5114 Rn. 25 f. und vom 17. Juli 1997 - Rs. C-354/95, National Farmer's Union u.a. -Slg. 1997, I-4559 Rn. 57 f.). Das gilt auch und insbesondere für fristgebundene Angaben und Nachweise, deren Säumnis nicht unbedeutende wirtschaftliche Folgen hat. Zur Auferlegung einer solchen Verpflichtung genügt allein der Begriff der "erforderlichen Informationen" ohne eine konkretisierende Vorschrift nicht. Art. 12 Abs. 1 Halbs. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 ist insoweit zu unbestimmt; er verweist lediglich auf die allgemeine Bestimmung des Art. 22 VO (EG) Nr. 1782/2003 zurück, nach der ein Antrag mit den Angaben einzureichen ist, die in dieser Verordnung oder von dem betreffenden Mitgliedstaat vorgesehen sind. Erst recht gilt dies für beizufügende Nachweise. Zwar spricht nach dem Wortlaut des Erwägungsgrunds 16 und nach der dort angesprochenen Regelung des Art. 13 VO (EG) Nr. 796/2004 manches dafür, dass mit "Informationen", die ein Antrag "enthalten" muss, auch Nachweise erfasst sein können, die diesem "beizufügen" sind. Art. 12 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 selbst enthält jedoch keinerlei Anhaltspunkte, welche Informationen durch Nachweise zu belegen sind. Dem entspricht die Regelungstechnik des Unionsgesetzgebers, der an verschiedenen Stellen die Beifügung konkret bezeichneter Nachweise vorschreibt (vgl. z.B. Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 2, Art. 13 VO (EG) Nr. 796/2004). Die auf diese Weise begrenzten Nachweispflichten fügen sich im Übrigen ohne Weiteres in das Integrierte System. Entgegen den Ausführungen der Beklagten geht es dabei nicht um eine vollständige Kontrolle, sondern darum, im Rahmen des in einem Massenverfahren Möglichen, effizient und effektiv die Einhaltung der Voraussetzungen der Beihilfegewährung und Verpflichtungen zu kontrollieren (vgl. EuGH, Urteil vom 28. November 2002 - Rs. C-417/00, Agrargenossenschaft Pretzsch - a.a.O. Rn. 52). Jenseits der systematischen Verwaltungskontrolle geschieht dies durch anlassbezogene oder stichprobenhaft durchgeführte Vor-Ort-Kontrollen. Hier ist unzweifelhaft, dass die Betriebsinhaber eine umfassende Mitwirkungspflicht trifft (vgl. § 29 InVeKoSV und EuGH, Urteil vom 16. Juni 2011 - Rs. C-536/09, Omejc - Slg. 2011, I-5367 Rn. 28). Davon zu unterscheiden ist jedoch die Verpflichtung, bereits mit der Antragstellung fristgebundene Nachweise zu erbringen.

26

c) Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts erweist sich auch nicht deshalb im Ergebnis als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO), weil die Klägerin nach § 14 Abs. 1 InVeKoSV verpflichtet gewesen wäre, ihrem Antrag fristgerecht einen Nachweis des Betriebszusammenschlusses beizufügen, wie es die Beklagte mit ihrer Revisionserwiderung geltend macht.

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Zur Bestimmung der individuellen Obergrenze von OGS-Genehmigungen sieht Art. 60 Abs. 5 VO (EG) Nr. 1782/2003 vor, dass die Mitgliedstaaten die individuellen Daten des Betriebsinhabers - soweit vorhanden - oder sonstige Angaben des Betriebsinhabers verwenden, die sie als hinreichenden Beleg ansehen. Hieran knüpft § 14 Abs. 1 InVeKoSV an und ergänzt das Integrierte System um die Verpflichtung, OGS-Genehmigungen unter Beifügung "geeigneter Nachweise" bis zum 15. Mai 2005 zu beantragen. Damit ist jedoch nicht die Verpflichtung begründet, fristgerecht Nachweise über einen etwaigen Betriebszusammenschluss zu erbringen.

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Das Nachweiserfordernis bezieht sich seinem Wortlaut nach allgemein auf OGS-Genehmigungen nach Art. 60 Abs. 3 und 4 VO (EG) Nr. 1782/2003. Damit sind zunächst die Umstände in den Blick genommen, die nach den dort genannten Tatbestandsvoraussetzungen für die Bestimmung der zu erteilenden Genehmigungen maßgeblich sind. Für die individuelle Obergrenze der Genehmigungen kommt es gemäß Art. 60 Abs. 3 und 4 VO (EG) Nr. 1782/2003 - abhängig von der Ausschöpfung der regionalen Obergrenze - darauf an, welche Fläche der Betriebsinhaber in den Jahren 2003, 2004 und/oder 2005 für die Produktion von OGS genutzt hat oder nutzt. Hierzu Nachweise zu erbringen, entspricht einem tatsächlichen Bedürfnis, weil die in den alten Gesamtflächen- und Nutzungsnachweisen benutzten Codes nur teilweise ausreichende Informationen enthielten (hier z.B. der Code 890 für sonstige Dauerkultur statt nunmehr Code 732 für Erdbeeren <Freiland>). Entsprechend hat die Klägerin Rechnungskopien über den Erwerb von Elsanta Erdbeerpflanzen vorgelegt. Da die Klägerin allerdings erst im Sommer 2004 gegründet wurde, kann sie OGS-Genehmigungen - von nicht in Rede stehenden Sonderregelungen abgesehen -nur aufgrund der in Art. 33 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1782/2003 vorgesehenen Rechtsnachfolge beanspruchen, die sich aus dem OGS-Anbau des in sie eingebrachten Betriebs ihres Gesellschafters B. ableitet. Entsprechend bezieht sich die Nachweispflicht auf den OGS-Anbau im Betrieb dieses Gesellschafters. Darüber hinaus ist nach dem Wortlaut zwar auch denkbar, die Nachweispflicht auf den Umstand des Betriebszusammenschlusses und damit die Voraussetzungen von Art. 33 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1782/2003 zu erstrecken. Dem stehen jedoch Sinn und Zweck der Vorschrift entgegen, die sich insbesondere aus der Systematik des Unionsrechts erschließen. Die in Art. 33 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1782/2003 vorgesehene Rechtsnachfolge ist nach dem in Deutschland für die Durchführung der Betriebsprämienregelung geltenden Kombinationsmodell (§ 2 ff. BetrPrämDurchfG) nicht nur im Rahmen von OGS-Genehmigungen, sondern bereits für die Zuweisung von Zahlungsansprüchen erheblich, namentlich für deren durch den betriebsindividuellen Betrag mitbestimmten Wert. In diesem Kontext hat aber weder das Unionsrecht noch der nationale Gesetzgeber eine Nachweispflicht statuiert. Es wäre ein logischer Bruch, zwar für OGS-Genehmigungen fristgebundene Nachweise für den Betriebszusammenschluss zu verlangen, nicht aber in Bezug auf die betriebsindividuellen Beträge für die Bestimmung der Zahlungsansprüche.

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Dieses durch Zweck und Systematik der Normen vorgegebene Verständnis der mit § 14 InVeKoSV auferlegten Pflichten deckt sich mit dem Anwendungsbereich, den das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz der Vorschrift in seiner Broschüre "Meilensteine der Agrarpolitik" (S. 59) beimisst. Danach konnte sich der Nachweis eines OGS-Anbaus in den Jahren 2003, 2004 und 2005 grundsätzlich aus den Angaben der Flächenverzeichnisse der Prämienanträge ergeben oder beispielsweise aus Angaben für die Bodennutzungshaupterhebung 2003, aus Pachtverträgen, Meldungen bei der landwirtschaftlichen Berufsgenossenschaft, Anbauverzeichnissen bei den Erzeugergemeinschaften, Anbauverträgen, Hagelversicherungspolicen sowie Schlagkarteien. Auch aus der Sicht des Ministeriums wollte der Verordnungsgeber anknüpfend an die Regelung des Art. 60 Abs. 5 VO (EG) Nr. 1782/2003 lediglich eine Nachweispflicht für den OGS-Anbau selbst begründen.

30

d) Soweit das Oberverwaltungsgericht darauf verweist, die Klägerin habe dem Antragsformular und den Ausfüllhinweisen ohne Weiteres entnehmen können, dass Nachweise zum Zusammenschluss der Betriebe fristgerecht erforderlich gewesen seien, mag dies für das Formular C zutreffen, auf das in Ziffer II.4.5 des Antragsformulars indirekt hingewiesen wurde. Abgesehen davon, dass dieser Hinweis im Zusammenhang mit einem Antrag erfolgte, dessen es nicht bedurfte, vermag allein das Formular eine solche Rechtspflicht nicht zu begründen, sondern nur umzusetzen. Die InVeKoS-Verordnung enthält jedoch keine Ermächtigung der Beklagten zu einer solchen Regelung.

31

e) Ergibt sich aber weder aus Unionsrecht noch aus nationalem Recht, dass sich die Klägerin mit ihrem Antrag auf Festsetzung von Zahlungsansprüchen mit OGS-Genehmigungen fristgerecht nochmals zum Betriebszusammenschluss erklären und Nachweise vorlegen musste, so sind der Klägerin die begehrten OGS-Genehmigungen zuzuweisen. Soweit sich das Berufungsurteil am Rande auch darauf stützt, dass die Klägerin "nicht unter Nutzung der von der Agrarverwaltung bereitgestellten Formulare" hinreichend den Betriebszusammenschluss nachgewiesen habe, steht die Pflicht, bereitgehaltene Formulare zu verwenden (§ 5 Abs. 2 InVeKoSV), dem geltend gemachten Anspruch schon deshalb nicht entgegen, weil sich das Formular C auf Angaben und Nachweise bezog, die die Klägerin nicht innerhalb der Antragsfrist zu erbringen hatte. Im Übrigen erfüllt die Klägerin nach den Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts die materiell-rechtlichen Voraussetzungen der begehrten OGS-Genehmigungen, was auch zwischen den Beteiligten zu keinem Zeitpunkt streitig war.

32

f) Mit den Maßgaben, unter denen die Zurückweisung der Berufung steht, werden zum einen der Umfang der in dem Urteil des Verwaltungsgerichts ausgesprochenen Verpflichtung klargestellt (vgl. dort UA S. 9) und zum anderen die Bescheide aufgehoben, soweit sie der Verpflichtung entgegenstehen.

33

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.

Kley

Liebler

Dr. Wysk

Dr. Kuhlmann

Rothfuß

Verkündet am 14. November 2013

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