BVerwG, 06.10.2010 - BVerwG 9 A 12.09 - Kompetenz der für fernstraßenrechtliche Planfeststellungen zuständigen Behörden zur Miterledigung städtebaulicher Planungsaufgaben bei Gelegenheit einer fernstraßenrechtlichen Planung; Durchführung selbstständiger und über den Verknüpfungsbereich zwischen einem fernstraßenrechlichen Vorhaben und dem übrigen Straßennetz hinausreichender städtebaulicher Planungsaufgaben durch die für fernstraßenrechtliche Planfeststellungen zuständigen Behörden

Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 06.10.2010, Az.: BVerwG 9 A 12.09
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Urteil
Datum: 06.10.2010
Referenz: JurionRS 2010, 28000
Aktenzeichen: BVerwG 9 A 12.09
 

Fundstellen:

NVwZ 2011, 626-629

Städtetag 2011, 43-44

Amtlicher Leitsatz:

Die für fernstraßenrechtliche Planfeststellungen zuständigen Behörden haben nicht die Kompetenz, bei Gelegenheit der fernstraßenrechtlichen Planung selbstständige städtebauliche Planungsaufgaben, die über den Verknüpfungsbereich zwischen dem fernstraßenrechtlichen Vorhaben und dem übrigen Straßennetz weit hinausreichen, als notwendige Folgemaßnahme mitzuerledigen.

In der Verwaltungsstreitsache
...
hat der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 6. Oktober 2010
durch
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Storost und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Nolte, Domgörgen, Dr. Christ und Prof. Dr. Korbmacher
für Recht erkannt:

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Gründe

I

1

Die Klägerin wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten für den Neubau der Ortsumgehung B 247n Worbis-Wintzingerode.

2

Die B 247 führt in Nord-Süd-Richtung vom Raum Northeim im südlichen Niedersachsen bis in den Thüringer Wald. Namentlich für den Verkehr aus dem Raum Mühlhausen und dem Eichsfeldkreis dient sie als Zubringer zur A 38. Die Ortsdurchfahrten, mit denen die bestehende B 247 die Ortsteile Worbis und Wintzingerode der Stadt Leinefelde-Worbis quert, sind gekennzeichnet durch enge Querschnitte, hohe Verkehrsbelastung und teilweise fehlende Gehwege. In die Ortsdurchfahrt Worbis mündet die von Norden aus dem Raum Bischofferode/Herzberg heranführende L 1012 ein.

3

Mit der geplanten Straße soll der Verkehr westlich um Worbis und Wintzingerode herumgeführt werden. Sie beginnt südwestlich von Worbis, wo sie an die Ortsumgehung Leinefelde der B 247 anbindet, umfährt die beiden Ortsteile und geht im Norden auf die bestehende B 247 in Richtung Duderstadt über. Das Vorhaben umfasst zusätzlich den Bau eines Zubringers zwischen der Ortslage Worbis und der B 247n; es ist geplant, ihn in einem Kreisverkehrsplatz mit der Bahnhofstraße zu verknüpfen, die Teil der bisherigen Ortsdurchfahrt der B 247 ist. Sowohl der Zubringer als auch der sich nach Osten anschließende Abschnitt der Bahnhofstraße sollen künftig Bestandteile der L 1012 werden. Der Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen weist das Vorhaben als vordringlichen Bedarf aus.

4

Die Klägerin ist Eigentümerin der einander gegenüberliegenden, durch die Bahnhofstraße voneinander getrennten Grundstücke Neue Straße 2 - 4 und Bahnhofstraße 32 in Worbis. Auf dem Grundstück Neue Straße 2 - 4 hat sie ein Wohn- und Geschäftshaus errichtet, in dem ein Einkaufsmarkt betrieben wird; auf dem Grundstück Bahnhofstraße 32 befindet sich ein vom Betreiber des Einkaufsmarktes als Getränkemarkt genutztes Hallengebäude. Im Zusammenwirken mit der Stadt Leinefelde-Worbis hat die Klägerin ein Verkehrskonzept entwickelt, das den Rückbau des zwischen ihren Grundstücken verlaufenden Abschnitts der Bahnhofstraße und dessen Verlegung auf den Teil einer stillgelegten Bahnstrecke parallel zur jetzigen Straßenführung vorsieht.

5

Im Rahmen des auf Antrag des Vorhabenträgers vom 19. Dezember 2005 eingeleiteten Planfeststellungsverfahrens lagen die Planunterlagen bei der Stadtverwaltung Leinefelde-Worbis in der Zeit vom 31. März bis 5. Mai 2006 zur Einsichtnahme aus, nachdem die Stadt die Planauslegung zuvor ortsüblich bekanntgemacht und dabei auf die Möglichkeit, fristgebunden Einwendungen zu erheben, sowie die Rechtsfolgen verspäteter Einwendungen hingewiesen hatte. Mit fristgerecht bei der Stadt eingegangenem Schreiben vom 3. Mai 2006 erhob die Klägerin Einwendungen gegen das Vorhaben: Die Planung ändere nichts an der Zerschneidung ihrer beiden Grundstücke, sondern schreibe diese für immer fest. Damit verstoße sie gegen das gemeinsam mit der Stadt entwickelte Verkehrskonzept, das die Verlegung der vorhandenen B 247 auf die andere Seite des Getränkemarktes vorsehe. Die städtische Zusage, dieses Konzept zu realisieren, sei Grundlage ihrer eigenen Investitionen auf den Grundstücken geworden. In dem am 16./17. Januar 2007 durchgeführten Erörterungstermin erhielt die Klägerin ihre Einwendungen aufrecht.

6

Mit Beschluss vom 20. März 2009 stellte der Beklagte den Plan für das Vorhaben fest. Zur Rechtfertigung der Planung im Bereich Worbis berief er sich auf die Entlastungswirkung der Umgehungsstraße für die Ortslage. Während die Ortsdurchfahrt Worbis der B 247 ohne Ortsumgehung im Jahr 2015 mit 17 700 bis 18 500 Kfz/d belastet wäre, sei für den genannten Prognosehorizont mit Ortsumgehung eine Belastung von 8 700 bis 9 500 Kfz/d berechnet worden. Die Einwendungen der Klägerin wies der Planfeststellungsbeschluss zurück: Die Planung entspreche den verfolgten Zielen, eine Ortsumgehung zu schaffen und die bestehenden Straßenzüge mit der neuen Trasse zu verknüpfen. Innerstädtische Änderungen der Verkehrsführung bzw. die Realisierung von Verkehrskonzepten der Stadt könnten hingegen nicht Inhalt der Planung sein. Außerdem sei der Kreisverkehrsplatz, der den geplanten Zubringer mit dem innerstädtischen Straßennetz verknüpfen solle, bewusst so konzipiert worden, dass er die Anbindung einer weiteren Straße erlaube und damit der Stadt die Möglichkeit belasse, entsprechend ihrer Verkehrskonzeption die Bahnhofstraße zu verlegen.

7

Die Klägerin hat gegen den ihr am 16. April 2009 zugestellten Planfeststellungsbeschluss am 15. Mai 2009 Klage erhoben und zur Begründung ausgeführt: Die Verkehrsuntersuchung, auf die der Planfeststellungsbeschluss sich stütze, sei nicht Bestandteil der Planfeststellungsunterlagen. Darin liege ein rechtlicher Mangel, da die Planbetroffenen sich nicht über diese Untersuchung hätten informieren und dazu äußern können. Darüber hinaus leide der Beschluss an einem Aufklärungsdefizit. Da die L 1012 künftig über den Zubringer auf kurzer Strecke an die B 247 und über diese an die A 38 angebunden sein werde, müsse damit gerechnet werden, dass die Landesstraße zusätzlichen Verkehr anziehe, der dann zwischen den Grundstücken der Klägerin hindurchfließe. Das sei im Planfeststellungsverfahren nicht ausreichend untersucht worden. Darüber hinaus verstoße die Planung gegen den Grundsatz der Problembewältigung. Infolge der gesteigerten Attraktivität der L 1012 insbesondere für den Schwerlastverkehr von der A 7 zur A 38 werde sich die Zerschneidungswirkung der Bahnhofstraße für die Grundstücke deutlich verschärfen. Dieses Problem lasse der Beschluss ungelöst. Zu dem Verkehrskonzept, das eine Verlegung der zwischen den Grundstücken verlaufenden Straße vorsehe, habe es im Vorfeld der Planfeststellung Zusagen nicht nur seitens der früheren Stadt Worbis, sondern auch seitens des Vorhabenträgers gegeben. Dass der Beklagte im Planfeststellungsbeschluss den Standpunkt eingenommen habe, für die Verlegung der Bahnhofstraße nicht zuständig zu sein, stehe im Widerspruch zu seiner früheren Haltung und verstoße gegen Treu und Glauben.

8

Die Klägerin beantragt,

den Planfeststellungsbeschluss vom 20. März 2009 aufzuheben.

9

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

10

Er erwidert: Es sei nicht erkennbar, in welchen geschützten Rechten das Vorhaben die Klägerin verletzen könnte. Deren Ziel, die Einziehung und den Rückbau der B 247 alt zu erreichen, werde durch die Planung nicht behindert. Insoweit handle es sich um eine städtebauliche Angelegenheit, die nicht - auch nicht als notwendige Folgemaßnahme - zum Bestandteil des fernstraßenrechtlichen Vorhabens gemacht werden könne. Im Übrigen scheide ein Abwägungsmangel zu Lasten der Klägerin auch deshalb aus, weil deren Vorstellungen mit der planerischen Ausgestaltung des Kreisverkehrsplatzes Rechnung getragen worden sei. Die Ausführungen der Klägerin zu den Auswirkungen des Vorhabens auf die Belastung der L 1012 mit Schwerverkehr seien nicht nachvollziehbar. Dem Schwerverkehr, der von der A 7 aus die A 38 erreichen wolle, stünden wesentlich attraktivere Verbindungen zur Verfügung.

II

11

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss leidet an keinem Rechtsfehler, der die Klägerin in ihren Rechten verletzt und die - vollständige oder teilweise - Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses bzw. Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit rechtfertigt. Da der Beschluss der Klägerin gegenüber keine enteignende Vorwirkung entfaltet, ist er nur einer beschränkten Überprüfung darauf zu unterziehen, ob ihrem Schutz dienende formellrechtliche Vorschriften beachtet sind, ob eine Planrechtfertigung für das Vorhaben gegeben ist, ob dem Vorhaben keine unüberwindbaren Abwehrrechte der Klägerin entgegenstehen und ob ihre Belange in der Abwägung fehlerfrei berücksichtigt worden sind. Unter keinem dieser Aspekte begegnet der Planfeststellungsbeschluss durchgreifenden Bedenken.

12

1.

Ein Verstoß gegen dem Schutz der Klägerin dienende formellrechtliche Vorschriften, der sich auf die Sachentscheidung ausgewirkt haben kann, ist zu verneinen. Namentlich ist nicht zu beanstanden, dass die Anhörungsbehörde darauf verzichtet hat, die der Planung zugrunde liegende Verkehrsuntersuchung mit auszulegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts müssen nicht alle Unterlagen ausgelegt werden, die möglicherweise zur umfassenden Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Planung nötig sind, sondern nur solche, die - aus der Sicht der potentiell Betroffenen - erforderlich sind, um den Betroffenen das Interesse an der Erhebung von Einwendungen bewusst zu machen. Ob Gutachten dazugehören, beurteilt sich nach den Gegebenheiten des Einzelfalls. Anlass, sie auszulegen, besteht nur, wenn die Behörde erkennt oder erkennen muss, dass ohne diese Unterlagen Betroffenheiten nicht oder nicht vollständig geltend gemacht werden können (vgl. Urteil vom 8. Juni 1995 - BVerwG 4 C 4.94 - BVerwGE 98, 339 <344 f.>). Für die Verkehrsuntersuchung trifft dies nicht zu. Die Querschnittsbelastung der B 247 alt im Bereich der Ortslage Worbis ließ sich bezogen auf den Prognosehorizont 2015 sowohl für den Nullfall als auch für den Planfall dem ausgelegten Erläuterungsbericht entnehmen. Der Erläuterungsbericht wies darüber hinaus für den Planfall den Lkw-Anteil an der Gesamtbelastung dieser Straße aus. Die Klägerin konnte somit auch ohne Einsichtnahme in die Verkehrsuntersuchung erkennen, welches Verkehrsaufkommen für die Bahnhofstraße im Bereich zwischen ihren Grundstücken nach Verwirklichung des Vorhabens prognostiziert war. Soweit sie die Prognosewerte aufgrund der Angaben im Erläuterungsbericht nicht nachzuvollziehen vermochte, stellt dies nicht eine hinreichende Anstoßwirkung der ausgelegten Planunterlagen in Frage, sondern gab vielmehr Anlass, eine entsprechende Einwendung zu erheben.

13

2.

Die Einwände der Klägerin zeigen auch keine entscheidungserheblichen materiellrechtlichen Mängel des Planfeststellungsbeschlusses auf.

14

a)

Der Klägerin stehen gegenüber dem Planvorhaben, dessen Planrechtfertigung schon wegen seiner Aufnahme in den gesetzlichen Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen keinen Bedenken unterliegt und von ihr auch nicht in Frage gestellt wird, keine abwägungsfesten Abwehrrechte zu. Namentlich kann sie sich nicht auf eine Zusicherung berufen, im Planfeststellungsbeschluss die Verlegung des zwischen ihren Grundstücken verlaufenden Teils der Bahnhofstraße mitzuregeln. Eine wirksame Zusicherung dieses Inhalts würde voraussetzen, dass eine entsprechende Erklärung von der Planfeststellungsbehörde in schriftlicher Form abgegeben worden wäre (§ 72 Abs. 1 i.V.m. § 38 § 17e Abs. 6 FStrGAbs. 1 Satz 1 ThürVwVfG; zur grundsätzlichen Zulässigkeit der Zusicherung von Planungsentscheidungen vgl. Urteil vom 17. Januar 2007 - BVerwG 10 C 1.06 - BVerwGE 128, 87). Dass dies geschehen sei, hat die Klägerin selbst nicht vorgetragen, sondern sich nur auf eine Zusage des für den Erlass des Planfeststellungsbeschlusses nicht zuständigen Vorhabenträgers berufen, worauf im Rahmen der Abwägungskontrolle zurückzukommen sein wird.

15

b)

Der Planfeststellungsbeschluss verstößt nicht in einer seine Aufhebung oder die Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit rechtfertigenden Weise gegen das fachplanungsrechtliche Abwägungsgebot (§ 17 Satz 2 FStrG). Er leidet an keinem zu Lasten der Klägerin gehenden Abwägungsmangel, der offensichtlich, auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen und nicht durch Planergänzung behebbar ist (). Die Planfeststellungsbehörde hat die Bedeutung des wirtschaftlichen Interesses der Klägerin, von einer Vertiefung der mit dem bisherigen Verlauf der Bahnhofstraße verbundenen Trennung ihrer Grundstücke verschont zu bleiben und darüber hinaus die Beseitigung dieser Trennung zu erreichen, weder verkannt noch im Verhältnis zu entgegenstehenden anderen Belangen objektiv fehlgewichtet.

16

aa)

Mit ihren Einwänden, die Planung beruhe auf einer defizitären Verkehrsprognose und widerspreche dem Gebot der Problembewältigung, vermag die Klägerin nicht durchzudringen. Sie rügt insoweit, die Verkehrsuntersuchung habe es versäumt, der Frage nachzugehen, wie sich das Planvorhaben auf die Belastung der L 1012 einschließlich der Bahnhofstraße namentlich mit Schwerverkehr zwischen der A 7 und A 38 auswirke, und macht vorhabenbedingte Erschwernisse für die Querpassierbarkeit der Bahnhofstraße zwischen ihren Grundstücken geltend, die in der Planung nicht bewältigt worden seien. Diese Einwände sind präkludiert (§ 17a Nr. 7 Satz 1 FStrG), greifen aber auch in der Sache nicht durch.

17

Die Klägerin hat in ihrem Einwendungsschreiben weder ausdrücklich noch sinngemäß geltend gemacht, die der Planung zugrunde liegende Verkehrsprognose sei defizitär, weil darin nicht ermittelt worden sei, ob die durch das Vorhaben bewirkte günstigere Verbindung zwischen der L 1012 und der A 38 zu einer verstärkten Belastung der Bahnhofstraße namentlich mit Schwerverkehr führe. Ebenso wenig ist dem Schreiben zu entnehmen, dass von einer durch stärkere Verkehrsbelastung erschwerten Querpassierbarkeit der Bahnhofstraße auszugehen sei, also gerade durch das Vorhaben ein bewältigungsbedürftiger Konflikt geschaffen werde. Diesbezüglicher Vortrag konnte von der Klägerin bereits innerhalb der Einwendungsfrist erwartet werden, weil die ausgelegten Planunterlagen auch hinsichtlich dieser Einwände eine hinreichende Anstoßwirkung entfalteten. Den Angaben im Erläuterungsbericht zur Verkehrsbelastung der B 247 alt im Null- und im Planfall 2015 zufolge war - wie bereits erwähnt - eine vorhabenbedingte Halbierung des Verkehrs auf der zwischen den Grundstücken der Klägerin verlaufenden Bahnhofstraße ermittelt worden. Aus dem Erläuterungsbericht ging weiter hervor, welche Verkehrsbelastung die Verkehrsuntersuchung für die L 1012 außerhalb der Ortslage prognostiziert hatte (7 200 Kfz/d) und dass der Anteil des Schwerverkehrs an dieser Belastung mit 3% sehr gering war. Diese Angaben ließen nur den Schluss zu, dass die Untersuchung weder in nennenswertem Umfang die L 1012 belastenden Schwerverkehr zwischen der A 7 und der A 38 noch eine im Planfall verstärkte Verkehrsbelastung der Bahnhofstraße in Rechnung gestellt hatte. Ausgehend von ihrer Einschätzung, aufgrund der verbesserten Anbindung der Landesstraße an die B 247n werde eine attraktive Fernverkehrsverbindung von der A 7 zur A 38 geschaffen, hätten der Klägerin diese Angaben Anlass geben müssen, die behördlicherseits zugrunde gelegte Prognose schon im Anhörungsverfahren anzugreifen. Da die Klägerin in der ortsüblichen Bekanntmachung der Planauslegung auf die Möglichkeit, Einwendungen zu erheben, die Einwendungsfrist und die Folgen verspäteter Einwendungen hingewiesen worden ist, liegen auch die formellen Präklusionsvoraussetzungen vor.

18

Die Verkehrsprognose leidet im Übrigen nicht an den von der Klägerin geltend gemachten Fehlern. Das für die Verkehrsuntersuchung verwandte, vom Beklagten im Klageverfahren näher erläuterte Prognoseverfahren entspricht anerkannten Regeln der Prognosetechnik; das zu erwartende Verkehrsaufkommen ist auf der Basis aussagekräftiger Strukturdaten ermittelt und auf das Straßennetz umgelegt worden. Umstände, die die Plausibilität der auf diese Weise gewonnenen Prognosewerte der Verkehrsbelastung der Bahnhofstraße in Frage stellen würden, sind weder von der Klägerin substantiiert dargetan noch sonst ersichtlich. Der Bau der Umgehungsstraße einschließlich des Zubringers von Worbis schafft für den Verkehr auf der L 1012 zwar eine deutlich leistungsfähigere Verbindung zur A 38, als sie über die bisherige B 247 bestand. Bei einer Gesamtbetrachtung des Straßennetzes kommt diesem Vorteil aber kein maßgebliches Gewicht zu. Dem Fernverkehr auf der A 7 aus Richtung Norden stehen, wie der Beklagte in seiner Klageerwiderung überzeugend ausgeführt hat, gleich mehrere leistungsfähige Strecken zur Verfügung, um die A 38 zu erreichen. Dies gilt zum einen für die unmittelbare Verknüpfung der beiden Autobahnen bei Dramfeld, zum zweiten für die Verbindung ab Seesen über die B 243 nach Nordhausen und zum dritten für die Verbindung ab Northeim über die B 241 und die B 247 nach Leinefelde-Worbis. Demgegenüber weist die L 1012 den unwidersprochenen Darlegungen des Beklagten zufolge zum Teil enge Ortsdurchfahrten auf und bindet nach Norden hin nicht einmal unmittelbar an eine Bundesstraße an. Unter diesen Umständen überzeugt die Einschätzung des Beklagten, dass die Annahme realitätsfremd sei, eine singuläre Situationsverbesserung auf der durch die L 1012 vermittelten Verbindung könnte in nennenswertem Umfang Fernverkehr auf sich ziehen. Erst recht spricht nichts dafür, dass eine Mehrbelastung der Bahnhofstraße mit Verkehr der L 1012 die nachvollziehbare gravierende Entlastung durch die B 247n überkompensieren und damit ein im Rahmen der Planfeststellung zu bewältigendes Problem schaffen würde. Angesichts dessen sind weder die der Planfeststellung zugrunde liegenden Ermittlungen defizitär, noch bleibt ein durch die Planung hervorgerufener Konflikt ungelöst.

19

bb)

Entgegen der Auffassung der Klägerin hat der Beklagte ihrem Interesse an der Beseitigung der Trennung ihrer Grundstücke in der planerischen Abwägung angemessen Rechnung getragen. Dies belegt die Ausgestaltung des Kreisverkehrsplatzes am Anfang des Zubringers zur Umgehungsstraße. Mit der gewählten Lösung wird die Verlegung der Bahnhofstraße gemäß dem von der Klägerin und der Stadt entwickelten Verkehrskonzept nicht endgültig verbaut, sondern im Gegenteil gezielt offengehalten. Der Kreisel ist nämlich so konzipiert, dass sich die Straße auch auf entsprechend verlegter Trasse ohne Weiteres anschließen lässt. Eine auf die Realisierung des Verkehrskonzepts gerichtete städtische Planung wird durch das streitige Planvorhaben mithin nicht be- oder gar verhindert.

20

Dass der Beklagte von einer weitergehenden, die Verlegung der Bahnhofstraße in die fernstraßenrechtliche Planfeststellung einbeziehenden Regelung abgesehen hat, ist nicht abwägungsfehlerhaft; denn zu einer solchen Regelung wäre er rechtlich gar nicht befugt gewesen. Da die Bahnhofstraße nach dem Bau der Ortsumgehung nur noch die Funktion einer Landesstraße wahrnehmen soll, würden mit einem auf die Verlegung dieser Straße gerichteten Vorhaben keine fernstraßenrechtlichen Zielsetzungen verfolgt. Deshalb würde es sich nicht um ein Vorhaben handeln, das Gegenstand der fernstraßenrechtlichen Planfeststellung sein kann (vgl. Beschluss vom 13. Juli 2010 - BVerwG 9 B 104.09 - [...] Rn. 5 f. <zur Veröffentlichung in Buchholz bestimmt>). Über das eigentliche fernstraßenrechtliche Vorhaben hätte die Planfeststellung nur ausnahmsweise hinausgreifen dürfen, wenn ein Anwendungsfall des § 75 Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG oder des § 78 Abs. 1 ThürVwVfG vorläge. Beides trifft jedoch nicht zu.

21

Bei der Verlegung der Bahnhofstraße würde es sich nicht um eine notwendige Folgemaßnahme im Sinne des § 75 Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG handeln. Folgemaßnahmen sind zu treffen, um die Probleme zu lösen, die durch das Vorhaben für die Funktionsfähigkeit anderer Anlagen entstehen. Sie dürfen daher über Anschluss und Anpassung nicht wesentlich hinausgehen (Beschluss vom 13. Juli 2010 - BVerwG 9 B 103.09 - NVwZ 2010, 1244 Rn. 4 m.w.N.). Die Verlegung der Bahnhofstraße würde hingegen nicht dazu dienen, durch Anschluss- und Anpassungsmaßnahmen an das vorhandene Straßennetz von Worbis die durch den Bau der Umgehungsstraße einschließlich des Zubringers für dieses Netz entstehenden Probleme zu lösen, sondern sich darauf richten, bei Gelegenheit der fernstraßenrechtlichen Planung selbstständige städtebauliche Planungsaufgaben mitzuerledigen, die über den Verknüpfungsbereich zwischen dem fernstraßenrechtlichen Vorhaben und dem übrigen Straßennetz weit hinausreichen. Die Kompetenz für eine solche Planung lässt sich aus § 75 Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG nicht ableiten.

22

Eine Einbeziehung der Verlegung der Bahnhofstraße in die Planfeststellung kam auch nicht nach § 78 ThürVwVfG in Betracht. Diese Regelung führt zur Konzentration auf ein Planfeststellungsverfahren, wenn mehrere selbstständige Vorhaben, für deren Durchführung jeweils Planfeststellungsverfahren vorgeschrieben sind, derart zusammentreffen, dass für sie nur eine einheitliche Entscheidung möglich ist, und wenn mindestens eines der an sich durchzuführenden Planfeststellungsverfahren bundesrechtlich geregelt ist.

23

Diese Voraussetzungen sind nicht vollständig erfüllt. § 38 Abs. 1 Satz 1 ThürStrG schreibt für Landesstraßen ebenso wie § 17 Satz 1 FStrG für Bundesfernstraßen die Planfeststellungsbedürftigkeit ihres Baus bzw. ihrer Änderung vor. Ungeachtet der Möglichkeit, die Planfeststellung für Landesstraßen durch einen Bebauungsplan nach § 9 BauGB zu ersetzen (§ 38 Abs. 4 Satz 1 ThürStrG; ebenso für Bundesfernstraßen § 17b Abs. 2 Satz 1 FStrG), kann § 78 ThürVwVfG deshalb auf das Zusammentreffen planfestzustellender Bau- oder Änderungsvorhaben für Bundes- und Thüringer Landesstraßen zur Anwendung kommen. Hier fehlt es aber an den weiteren Voraussetzungen für die in der Vorschrift vorgesehene Verfahrenskonzentration. Zum einen bestünde keine Notwendigkeit, über das Vorhaben der Ortsumgehung und das der Verlegung der Bahnhofstraße einheitlich zu entscheiden. Die Ausgestaltung des Kreisverkehrsplatzes, die die Möglichkeit einer späteren Verlegung der Bahnhofstraße offenhält, verdeutlicht nämlich, dass eine sachgerechte Verwirklichung beider Planungskonzepte nicht auf eine einheitliche Zulassungsentscheidung angewiesen wäre (vgl. Urteil vom 18. April 1996 - BVerwG 11 A 86.95 - BVerwGE 101, 73 <78>). Zum anderen fehlt es auch an dem in § 78 Abs. 1 ThürVwVfG vorausgesetzten zeitlichen Zusammentreffen der Vorhaben. Für die Verlegung der Bahnhofstraße gibt es kein ausgearbeitetes eigenes Planungskonzept des Beklagten als Vorhabenträger, das zum Gegenstand eines einheitlichen Planfeststellungsverfahrens hätte gemacht werden können. Im Gegenteil sieht der Beklagte gar keinen Anlass, ein solches Konzept selbst zu erarbeiten oder sich zu eigen zu machen, da für die Verlegung der Bahnhofstraße kein verkehrlicher Bedarf erkennbar ist, sondern nur städtebauliche Zielsetzungen sprechen können. Sie aufzugreifen und planerisch zu verfolgen, wäre Sache der Stadt Leinefelde-Worbis, der dafür die Bauleitplanung als Handlungsinstrument zur Verfügung steht (§ 38 Abs. 4 Satz 1 ThürStrG i.V.m. § 9 BauGB).

24

Der Vortrag der Klägerin, nicht nur die Stadt, sondern auch das Straßenbauamt des Beklagten als Vorhabenträger der fernstraßenrechtlichen Planung habe die Realisierung des von ihr gemeinsam mit der Stadt entwickelten Verkehrskonzepts zugesagt, führt nicht zu einer abweichenden Beurteilung der behördlichen Entscheidung, die Verlegung der Bahnhofstraße nicht in die Planfeststellung einzubeziehen.

25

Das folgt schon daraus, dass die Klägerin mit diesem Vortrag präkludiert ist (§ 17a Nr. 7 Satz 1 FStrG). In ihrem Einwendungsschreiben vom 3. Mai 2006 hat sie nur eine "Zusage der Stadt Worbis" behauptet, "die derzeitige B 247 oberhalb des Getränkemarktes zu verlegen", nicht jedoch eine entsprechende Zusage des Vorhabenträgers der Fernstraßenplanung. Im beigefügten Schreiben des Bürgermeisters der Stadt vom 15. Juli 1999 wird zwar auf eine "entscheidende Abstimmung mit der Leitung des Thüringer Straßenbauamtes Leinefelde" vom 3. Dezember 1998 hingewiesen und weiter mitgeteilt, das Straßenbauamt habe zugesagt, die Maßnahme entsprechend einzutakten. Das mag die Bereitschaft zur Koordinierung beider Vorhaben zum Ausdruck bringen, besagt aber nicht, das Straßenbauamt habe mit Bindungswirkung erklärt, es werde eine entsprechende Planung als eigene betreiben. Erst recht ist dem Schreiben nichts dafür zu entnehmen, dass das Straßenbauamt eine verbindliche Erklärung gegenüber der Klägerin abgegeben hat. Die Klägerin hat in ihrem Einwendungsschreiben selbst keine Schlüsse dieses Inhalts aus dem Schreiben des Bürgermeisters gezogen.

26

Eine verbindliche Zusage des Vorhabenträgers gegenüber der Klägerin, die Bahnhofstraße im Zuge des Baus der B 247n zu verlegen, ist außerdem sachlich zu verneinen. Die Klägerin hat eine solche Zusage im Klageverfahren nur pauschal behauptet. Umstände, die eine verbindliche Verpflichtungserklärung des Vorhabenträgers gegenüber der Klägerin belegen würden, sind hingegen weder schriftsätzlich noch in der mündlichen Verhandlung substantiiert dargelegt worden.

27

Unabhängig davon hätte eine Zusage des Vorhabenträgers, die Verlegung der Bahnhofstraße zum Gegenstand eigener Planung im Zusammenhang mit dem Vorhaben der B 247n zu machen, eine Einbeziehung dieses Regelungsgegenstandes in das dem angefochtenen Planfeststellungsbeschluss vorangegangene Planfeststellungsverfahren nicht rechtfertigen können. Die engen Voraussetzungen des § 78 ThürVwVfG für die Durchführung eines einheitlichen Planfeststellungsverfahrens für mehrere Vorhaben sind nicht disponibel; die Planfeststellungsbehörde darf sich über sie nicht unter Berufung auf abweichende Zusagen eines Vorhabenträgers hinwegsetzen. Angesichts der Möglichkeit, beide Vorhaben unabhängig voneinander zu verwirklichen, könnte der behaupteten Zusage ohnehin in einem gesonderten Verfahren entsprochen werden.

28

3.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Streitwertbeschluss:

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 60 000 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 1, § 63 Abs. 2 GKG).

Dr. Storost
Dr. Nolte
Domgörgen
Dr. Christ
Prof. Dr. Korbmacher

Verkündet am 6. Oktober 2010

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