BVerwG, 02.08.2012 - BVerwG 7 CN 1.11 - Notwendigkeit der Orientierung an den hydrogeologisch-hydraulisch ermittelten Grenzen des Wassereinzugsgebiets bei der Abgrenzung des Wasserschutzgebiets; Bestehen eines administrativen Vereinfachungsspielraums" der Behörden bei der Abgrenzung eines Wasserschutzgebiets

Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 02.08.2012, Az.: BVerwG 7 CN 1.11
Gericht: BVerwG
Entscheidungsform: Urteil
Datum: 02.08.2012
Referenz: JurionRS 2012, 35095
Aktenzeichen: BVerwG 7 CN 1.11
 

Verfahrensgang:

vorgehend:

OVG Schleswig-Holstein - 03.02.2011 - AZ: OVG 4 KN 1/10

Rechtsgrundlagen:

§ 19 WHG a.F

§ 51 WHG n.F.

§ 52 Abs. 3 WHG

Fundstellen:

BauR 2013, 996-997

BayVBl 2013, 608-609

EurUP 2012, 328-333

FStBay 2013, 676-679

NuR 2013, 192-196

NVwZ 2013, 227-231

NVwZ 2012, 7

ZfW 2014, 93-98

ZUR 2013, 33-36

Amtlicher Leitsatz:

Die Abgrenzung des Wasserschutzgebiets muss sich an den hydrogeologisch-hydraulisch ermittelten Grenzen des Wassereinzugsgebiets orientieren. Dabei ist zugunsten der Behörde ein "administrativer Vereinfachungsspielraum" anzuerkennen.

In der Normenkontrollsache
hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 2. August 2012
durch
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Nolte
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Krauß, Guttenberger, Brandt und
Dr. Decker
für Recht erkannt:

Tenor:

Das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 3. Februar 2011 wird aufgehoben.

Der Antrag des Antragstellers wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Gründe

I

1

Der Antragsteller wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen die Landesverordnung über die Festsetzung von Wasserschutzgebieten für die Wassergewinnungsanlagen des Wasserbeschaffungsverbandes "Föhr" in Wrixum und Utersum (Wasserschutzgebietsverordnung Föhr) vom 2. Februar 2010 (GVOBl Schl.-H. S. 282). Diese Verordnung setzt im Interesse der Wasserversorgung zum Schutz des Grundwassers die Wasserschutzgebiete Föhr-Ost und FöhrWest fest; sie löst die Verordnung vom 4. Februar 1985 ab, deren Geltungsbereich an veränderte Umstände, u.a. einen verminderten Wasserverbrauch, angepasst und dabei insgesamt verkleinert wird.

2

Der Antragsteller ist Eigentümer des mit einem Einfamilienhaus bebauten Grundstücks Nr. ... in Wyk auf Föhr. Es grenzt im Westen an die von Norden nach Süden verlaufende Straße "Fehrstieg". Während diese Straße im Bereich des Grundstücks des Antragstellers die Ostgrenze des bisherigen Wasserschutzgebiets Föhr-Ost bildete, erstreckt sich der Geltungsbereich der neuen Verordnung, der durch die Einzeichnung in den in Bezug genommenen Karten durchgängig parzellenscharf abgegrenzt wird, auch auf dieses Grundstück.

3

Die Verordnung unterteilt die Wasserschutzgebiete in mehrere Schutzzonen, für die unterschiedlich strenge Verbote und Nutzungsbeschränkungen gelten. Die weitere Schutzzone (Zone III) orientiert sich am Wassereinzugsgebiet. Die zu dessen Bestimmung ermittelte (unterirdische) Trennstromlinie verläuft bei Annahme einer erhöhten Wasserentnahme im Sommer und Tidehochwasser östlich des Grundstücks des Antragstellers. Im südlich anschließenden Wohngebiet durchschneidet sie mehrere bebaute Grundstücke sowie ein als Parkplatz genutztes Grundstück. Im weiteren Verlauf quert die Trennstromlinie zumeist landwirtschaftlich genutzte Grundstücke, die teilweise mehrere Hektar groß sind. Von der Trennstromlinie durchschnittene Grundstücke sind in die Zone III einbezogen worden, soweit sie mit mindestens 50 % ihrer Fläche innerhalb der Trennstromlinie liegen.

4

Mit Urteil vom 3. Februar 2011 hat das Oberverwaltungsgericht auf den Antrag des Antragstellers die Vorschrift des § 1 Abs. 3 Nr. 1 Buchst. a der Verordnung, der den Verlauf der äußeren Grenze der Zone III und damit zugleich die äußere Grenze des Wasserschutzgebiets Föhr-Ost regelt, für unwirksam erklärt und zur Begründung ausgeführt: Der zulässige Antrag sei begründet. Die Verordnung leide allerdings nicht an formellen Mängeln. Die Ausfertigung sei ordnungsgemäß erfolgt. Zwar sei nur der Verordnungstext ausgefertigt worden, nicht aber die in Bezug genommenen Karten. Das sei jedoch unschädlich, wenn - wie hier - jeder Zweifel an deren Zugehörigkeit zur Verordnung aufgrund tatsächlicher Feststellungen ausgeschlossen werden könne und damit eine Art "gedankliche Schnur" hergestellt werde. Die Abgrenzung der Wasserschutzgebiete genüge auch den aus dem Rechtsstaatsgebot folgenden Anforderungen. Denn die archivmäßige Verwahrung der Karten, aus denen sich die genaue Grenzziehung ergebe, sei sichergestellt.

5

Die Anforderungen an die Festsetzung eines Wasserschutzgebiets nach der weiterhin einschlägigen Rechtsgrundlage des § 19 WHG a.F. seien grundsätzlich erfüllt. Das Wohl der Allgemeinheit erfordere die Festsetzung des Wasserschutzgebiets, denn das Grundwasservorkommen sei schutzwürdig, schutzbedürftig und auch schutzfähig. Die Einwände des Antragstellers gegen die Ermittlung des Wassereinzugsgebiets durch die Bestimmung einer Trennstromlinie griffen nicht durch. Zwar liege das Grundstück des Antragstellers nur bei Tidehochwasser im Wassereinzugsbereich; gleichwohl könne von dem Grundstück bei Tidehochwasser als einer täglich wiederkehrenden Erscheinung eine Gefahr für die Trinkwasserversorgung ausgehen. Es sei auch nicht zu beanstanden, dass bei den Pumpversuchen eine durchschnittliche stündliche Entnahmemenge erzielt worden sei, die sich als Mittelwert aus der maximal zulässigen jährlichen Fördermenge ergebe.

6

Ausgehend vom so ermittelten (unterirdischen) Wassereinzugsgebiet habe der Verordnungsgeber die äußeren Grenzen der Wasserschutzgebiete parzellenscharf festgelegt und hierbei beanstandungsfrei maßgeblich auf die "Richtlinien für Trinkwasserschutzgebiete" (DVGW-Arbeitsblatt W 101) abgestellt. Danach sollten bei der Grenzziehung möglichst nach Wegen, Straßen, Grundstücksgrenzen oder markanten Geländestrukturen die hydrogeologisch-hydraulisch ermittelten Abgrenzungen umschlossen werden. Die rechtlichen Grenzen, wonach in eine Wasserschutzgebietsverordnung nur die Grundstücke einbezogen werden dürften, von denen Einwirkungen auf das zu schützende Gewässer ausgehen könnten, müssten berücksichtigt werden. Die Einbeziehung des Grundstücks des Antragstellers sei demnach nicht zu beanstanden. In Ausübung des der Behörde bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 19 Abs. 1 WHG a.F. eröffneten Normsetzungsermessens könne der Verordnungsgeber bei der Festsetzung von Schutzzonen auch hinter dem Wassereinzugsgebiet zurückbleiben, wenn dadurch der wirksame Gewässerschutz nicht beeinträchtigt sei. Eine parzellenscharfe Abgrenzung sei unzulässig, wenn sie über die Grenzen des Wassereinzugsgebiets erheblich hinausgehe. In diesen Fällen sei es geboten, von der grundsätzlich zulässigen parzellenscharfen Abgrenzung abzuweichen und das Schutzgebiet anhand von in der Natur erkennbaren Linien und Markierungen zu begrenzen oder - wenn dies nicht möglich sei - geeignete Markierungen zu setzen. Über die Einbeziehung oder Ausgrenzung eines Grundstücks, das nur teilweise im Wassereinzugsgebiet gelegen sei, habe der Verordnungsgeber im Einzelfall auf der Grundlage seines Schutzkonzepts zu entscheiden. Der Verordnungsgeber habe hier Grundstücke, die mit weniger als 50 % ihrer Fläche im Wassereinzugsgebiet gelegen seien, ausgegrenzt. Diese pauschale 50 %-Regel stehe mit dem Schutzkonzept in keiner Beziehung. Sie erlaube keinen Rückschluss auf die mögliche Wasserbeeinträchtigung und finde auch keine Stütze im DVGW-Arbeitsblatt W 101. Es sei insbesondere nicht ersichtlich, dass etwa von dem als Kraftfahrzeugstellplatz genutzten, aufgrund dieser Regeln nicht einbezogenen Grundstück keine oder wesentlich geringere Auswirkungen auf das zu schützende Grundwasser ausgehen könnten als z.B. von dem vergleichsweise kleinen und am äußeren Rand des Wasserschutzgebiets gelegenen Grundstück des Antragstellers. Nach dem Schutzkonzept solle auch das Gefahrenpotenzial aus Siedlungsbereichen ausgeschlossen werden. Die Gefährdung sei unabhängig von dem Verhältnis der innerhalb und außerhalb des Wassereinzugsgebiets gelegenen Flächen des Grundstücks. Schließe der Verordnungsgeber abweichend von seinem Grundkonzept - Erfassung sämtlicher Grundstücke des Wassereinzugsgebiets - bestimmte Grundstücke aus dem Wasserschutzgebiet aus, weil sie nur teilweise im Wassereinzugsbereich gelegen seien, könne dies nur geschehen, wenn dies im Einzelfall mit dem verfolgten Ziel der Verordnung wegen Besonderheiten des Grundstücks, insbesondere seiner Nutzung, vereinbar sei. Sei bei übergroßen Grundstücken die Einbeziehung in vollem Umfang nach dem Schutzzweck nicht geboten, komme eine teilweise Einbeziehung in Betracht, begrenzt durch Merkmale in der Natur oder durch gesetzte Markierungen. Der danach erforderlichen Abwägung im Einzelfall werde die Anwendung einer pauschalen 50 %-Regel nicht gerecht. Die fehlerhafte Abgrenzung der Schutzzone III des Wasserschutzgebiets Föhr-Ost im östlichen Bereich führe zur Nichtigkeit der Schutzzone III des Wasserschutzgebiets Föhr-Ost insgesamt und schließe die Anwendung weiterer Regelungen der Verordnung auf die Schutzzone III des Wasserschutzgebiets aus.

7

Zur Begründung der vom Senat wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Revision trägt der Antragsgegner vor: Das angefochtene Urteil verkenne die Bedeutung des Schutzkonzepts des Antragsgegners und stelle Anforderungen an die Abgrenzung von Wasserschutzgebieten, die über den Erforderlichkeitsgrundsatz nach § 19 WHG a.F., § 51 WHG n.F. hinausgingen. Das Schutzkonzept erschöpfe sich nicht im DVGW-Arbeitsblatt W 101; dieses mache nur einen - wenn auch wesentlichen - Teil aus. Nach Ermittlung des unterirdischen Wassereinzugsgebiets, das durch die Trennstromlinie dargestellt werde, müsse die Grenzziehung eindeutig, gut erkennbar und vollziehbar auf das Gelände übertragen werden. Dabei würden zunächst alle Grundstücke, die vollständig im Einzugsbereich lägen, in das Schutzgebiet einbezogen. Wenn die Trennstromlinie Grundstücke durchschneide, werde zwischen großen - hier nicht betroffenen - und kleinen Grundstücken unterschieden. Kleine Grundstücke, die eine praktikable Unterteilung zur Festsetzung der Schutzgebietsgrenze nicht zuließen, würden nur in das Schutzgebiet einbezogen, wenn sie sich überwiegend, d.h. zu mehr als 50 % im Einzugsbereich befänden. Stelle sich heraus, dass von einzelnen Grundstücken oder Grundstücksteilen besondere Gefahren für das Grundwasser ausgingen, sei eine Einzelfallprüfung vorzunehmen. Diese sei hier entbehrlich gewesen, da im Ostbereich ganz überwiegend Wohnbebauung gegeben sei und an den übrigen Grenzen landwirtschaftliche Nutzung, so dass ein jeweils einheitliches Gefährdungspotenzial bestehe. Hinzu komme, dass im Randbereich die Einwirkung von Verunreinigungen relativ geringer sei und jeweils nur kleine Flächen betroffen seien. Ergebe sich schließlich im Randbereich aus Gründen des Grundwasserschutzes später ein weiterer Handlungsbedarf, soweit im Einzugsbereich liegende Flächen aus dem Schutzgebiet herausgefallen seien, stütze das Schutzkonzept sich auf das allgemeine wasserrechtliche Instrumentarium, nämlich das anlassbezogene Einschreiten der Wasserbehörden im Wege wasserrechtlicher Anordnungen; für diese Fälle sehe § 52 Abs. 3 WHG nunmehr eine spezielle Handlungsermächtigung vor. Durch die isolierte Aufhebung lediglich des räumlichen Geltungsbereichs der Schutzzone III verbleibe eine bloße Verordnungshülle, deren Regelungsbereich unklar und unbestimmt sei. Schließlich habe das Oberverwaltungsgericht eine so nicht teilbare Verordnung in Teilen aufgehoben. Nahezu der gesamte Einzugsbereich der Wassergewinnungsanlage sei schutzlos gestellt worden; diesen Zustand habe der Verordnungsgeber keinesfalls schaffen wollen. Bei Aufhebung der gesamten Verordnung wäre die alte Verordnung wieder aufgelebt.

8

Der Antragsgegner beantragt,

das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 3. Februar 2011 aufzuheben und den Normenkontrollantrag des Antragstellers abzulehnen,

hilfsweise,

das angefochtene Urteil zu ändern und die Wasserschutzgebietsverordnung Föhr vom 2. Februar 2010 bezogen auf die Neufestsetzung des Wasserschutzgebiets Föhr-Ost für unwirksam zu erklären.

9

Der Antragsteller beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

10

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

11

Der Vertreter des Bundesinteresses beteiligt sich am Verfahren und schließt sich der Auffassung des Antragsgegners an.

II

12

Die Revision ist zulässig (1.) und begründet. Das angefochtene Urteil des Oberverwaltungsgerichts beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Sowohl die Ausführungen zur Rechtswidrigkeit der Abgrenzung der äußeren Schutzzone als auch die vom Oberverwaltungsgericht hieraus gezogenen prozessualen Folgerungen stehen mit Bundesrecht nicht in Einklang (2. a). Die Schutzgebietsabgrenzung ist auch in den anderen Bereichen nicht zu beanstanden, was der Senat selbst feststellen kann. Der Antragsgegner dringt folglich gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO mit seinem in erster Linie verfolgten Begehren - Aufhebung des Urteils und Ablehnung des Normenkontrollantrags - durch (2. b).

13

1. Die form- und fristgerecht eingelegte Revision ist auch statthaft und damit im Sinne von § 143 VwGO zulässig. Das gilt auch für die begehrte Überprüfung der an die Annahme einer fehlerhaften Abgrenzung der äußeren Schutzzone anknüpfenden Rechtsfolgen und den für diesen Fall erstrebten Entscheidungsausspruch, die Verordnung nicht lediglich teilweise, sondern bezogen auf das Wasserschutzgebiet Föhr-Ost insgesamt für unwirksam zu erklären.

14

Für die Zulässigkeit eines Rechtsmittels genügt es zwar nicht, dass die angefochtene Entscheidung den Rechtsmittelführer beschwert, wobei es beim Antragsgegner auf eine materielle Beschwer ankommt. Erforderlich ist vielmehr zusätzlich, dass das Rechtsmittel auf die Beseitigung dieser Beschwer abzielt (BGH, Urteil vom 20. Oktober 1982 - IVb ZR 318/81 - BGHZ 85, 140 <142>; Meyer-Ladewig/Rudisile, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Vorbem. § 124 Rn. 39; siehe auch BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2001 - BVerwG 4 BN 21.01 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 148 S. 61 f.). Diesen Anforderungen wird aber auch das nachrangig verfolgte Begehren des Antragsgegners gerecht. Denn er will damit im Ergebnis nicht etwa eine zusätzliche Belastung erreichen. Ein Vergleich des angefochtenen und des erstrebten Entscheidungsausspruchs könnte diesen Schluss zwar nahe legen. Allein mit dieser Betrachtungsweise wird indessen die maßgebliche materielle Beschwer des Antragsgegners nicht zutreffend erfasst. Bei vollständiger Unwirksamkeit der Verordnung, soweit diese das Wasserschutzgebiet Föhr-Ost betrifft, entfiele nämlich mit deren § 17 Satz 2 auch die Aufhebung des entsprechenden Teils der alten Verordnung, so dass aufgrund der Fortgeltung der alten Rechtslage - mit der Folge eines vollständigen Wasserschutzgebiets Föhr-Ost - damit eine Verbesserung der Rechtsposition des Antragsgegners im Vergleich zum Urteilsausspruch einherginge.

15

Schließlich fehlt der Revision insoweit nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Dem Antragsgegner kann nicht entgegengehalten werden, dass er selbst über die Verordnung verfügen und sie folglich im Anschluss an den gerichtlichen Ausspruch in weiterem Umfang aufheben könne. Die behördliche Aufhebung einer Verordnung kann jedenfalls grundsätzlich - anders als die ex tunc, d.h. auf den Zeitpunkt des Erlasses zurückwirkende, Unwirksamkeitserklärung durch das Gericht (vgl. Beschluss vom 30. September 1992 - BVerwG 4 NB 22.92 -Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 70 S. 114 = [...] Rn. 9; BGH, Urteil vom 27. Januar 1983 - III ZR 131/81 - BGHZ 86, 356 <359>) - nur ex nunc, d.h. für die Zukunft erfolgen; dann aber fehlt es an einer Verordnung, die wieder aufleben könnte. Will der Verordnungsgeber zugleich mit der Aufhebung einer Verordnung eine andere Regelung an deren Stelle setzen, muss er dies positiv regeln. Das setzt gegebenenfalls die Durchführung eines ordnungsgemäßen Verfahrens, insbesondere verbunden mit der Anhörung der Betroffenen, voraus. Dies beansprucht immer eine geraume Zeit, in der die Schutzzone III, wie vom Antragsgegner befürchtet, schutzlos gestellt wäre.

16

2. Die Revision ist begründet.

17

a) Das Urteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

18

aa) Zu Unrecht hat das Oberverwaltungsgericht angenommen, dass die Abgrenzung des Wasserschutzgebiets Föhr-Ost in dem von ihm in den Blick genommenen östlichen Bereich den aus § 19 Abs. 1 WHG in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. August 2002 (BGBl I S. 3245) folgenden Anforderungen nicht genügt.

19

(1) Nach § 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG a.F., der insoweit mit dem am 1. März 2010 in Kraft getretenen § 51 Abs. 1 Nr. 1 WHG in der Fassung des Gesetzes zur Neuregelung des Wasserrechts vom 31. Juli 2009 (BGBl I S. 2585) inhaltlich übereinstimmt, kann die Landesregierung durch Rechtsverordnung Wasserschutzgebiete festsetzen, soweit das Wohl der Allgemeinheit dies im Interesse des Schutzes der öffentlichen Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen erfordert.

20

Der gerichtlich voll überprüfbare Begriff der Erforderlichkeit bezieht sich zum einen in sachlicher Hinsicht auf den Schutz des Wasservorkommens dem Grunde nach, was sich nach der Schutzwürdigkeit, der Schutzbedürftigkeit und der Schutzfähigkeit - hier - eines Grundwasservorkommens richtet. Diese Voraussetzungen für den Erlass der Verordnung sind hier nicht mehr im Streit.

21

Die Erforderlichkeit setzt zum anderen der räumlichen Ausdehnung des Wasserschutzgebiets Grenzen. Bei Beachtung der Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 GG ist die mit der Ausweisung eines Wasserschutzgebiets einhergehende Beschränkung der Eigentümerbefugnisse im Wege der Inhalts- und Schrankenbestimmung nur zulässig, wenn von dem betroffenen Grundstück Einwirkungen auf das zu schützende Grundwasser ausgehen können (Beschlüsse vom 23. Januar 1984 - BVerwG 4 B 157.83, 4 B 158.83 - Buchholz 445.4 § 19 WHG Nr. 4 und vom 30. September 1996 - BVerwG 4 NB 31.96, 4 NB 32.96 - Buchholz 445.4 § 19 WHG Nr. 7; BVerfG, Kammerbeschluss vom 6. September 2005 - 1 BvR 1161/03 - NVwZ 2005, 1412 <1414> = [...] Rn. 26). Die Abgrenzung des Wasserschutzgebiets muss sich folglich - soweit möglich - an den hydrogeologisch-hydraulisch ermittelten Grenzen des Wassereinzugsgebiets orientieren. Eine Arrondierung über das Maß des Erforderlichen hinaus ist grundsätzlich nicht möglich.

22

Eine solche Grenzziehung trifft indessen auf praktische Schwierigkeiten. Zum einen ist die Ermittlung der Grenze des Wassereinzugsgebiets aus der Natur der Sache bei Wahrung eines angemessenen Verwaltungsaufwands mit fachlichen Unsicherheiten behaftet. Die Behörde darf sich folglich mit wissenschaftlich abgesicherten, in sich schlüssigen Schätzungen begnügen. Zum anderen bilden sich unterirdische Grenzlinien nicht ohne Weiteres auf der Erdoberfläche ab. Im Interesse der Normenklarheit und damit der Praktikabilität und der Vollziehbarkeit der Verordnung bietet es sich dann an, soweit als möglich bestehenden natürlichen, etwa topographischen, oder vorgegebenen rechtlichen Merkmalen, etwa Grundstücksgrenzen, zu folgen (so auch die vom Deutschen Verein des G, e.V. <DVGW> in Abstimmung mit der Länderarbeitsgemeinschaft Wasser <LAWA> erarbeiteten Richtlinien für Trinkwasserschutzgebiete; Teil 1: Schutzgebiete für Grundwasser, Technische Regel - DVGW-Arbeitsblatt W 101 vom Juni 2006, Ziff. 5, abgedruckt in: von Lersner/Berendes, Handbuch des Deutschen Wasserrechts, Bd. 2, D 30). Insoweit ist ein "administrativer Vereinfachungsspielraum" anzuerkennen (siehe Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, 3. Aufl. 2004, Rn. 866 f.; dem folgend Czychowski/Reinhardt, WHG, 10. Aufl. 2010, § 51 Rn. 45, Gößl, in: Sieder/Zeitler, WHG AbwAG, § 51 WHG Rn. 46 sowie Hünnekens, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 51 WHG Rn. 42). Er ist rechtlich nur beschränkt überprüfbar, nämlich auf die Wahl nachvollziehbarer Maßstäbe, und betrifft unter dem Aspekt der Erforderlichkeit letztlich nur die Erweiterung des Wasserschutzgebiets über das Wassereinzugsgebiet hinaus.

23

Die Behörde ist allerdings nicht verpflichtet, ein Grundstück bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 19 Abs. 1 WHG a.F., § 51 Abs. 1 WHG n.F. in den Geltungsbereich einer Wasserschutzgebietsverordnung einzubeziehen. Vielmehr kommt ihr insoweit Ermessen zu, aufgrund dessen sie zu entscheiden hat, wie sie den gebotenen Schutz des Wasservorkommens letztlich gewährleisten will. Diese Ermessensentscheidung muss sich an einem nachvollziehbaren Schutzkonzept messen lassen. Es kann darauf ausgerichtet sein, bei Vorliegen besonderer Umstände das anzustrebende Schutzniveau durch einzelfallbezogene Maßnahmen zu erreichen (vgl. Beschlüsse vom 29. September 2010 - BVerwG 7 BN 1.10 - [...] Rn. 7 und vom 17. Oktober 2005 - BVerwG 7 BN 1.05 - Buchholz 445.3 Landeswasserrecht Nr. 4; Czychowski/Reinhardt, a.a.O., § 51 Rn. 47, 49). Im Gegensatz zur Prüfung der Erforderlichkeit der räumlichen Ausdehnung des Wasserschutzgebiets geht es dabei nicht um ein "Zuviel" an Schutz, sondern um ein "Zuwenig". Denn bei einer fehlerhaft unterbliebenen Einbeziehung eines Grundstücks kann die Eignung des Wasserschutzgebiets für den verfolgten Zweck infrage stehen (vgl. Salzwedel, ZfW 1992, 397 <400 f.>). Bei der Abgrenzung eines Wasserschutzgebiets sind beide Gesichtspunkte zu beachten.

24

(2) Nach diesen Maßstäben ist die im Bereich der Wohnbebauung vorgenommene Grenzziehung von Rechts wegen nicht zu beanstanden. Die Behörde hat sich grundsätzlich für eine Abgrenzung entlang von Flurstücksgrenzen entschieden. Dagegen ist nichts zu erinnern, denn es ist insbesondere nicht ersichtlich, dass es irgendwelche kleinräumigen topographischen Merkmale gibt, die das maßgebliche Wassereinzugsgebiet, umschrieben durch die Trennstromlinie, verlässlich nachzeichnen. Gerade in bebauten Gebieten liegt es nahe, Nutzungseinschränkungen jeweils auf das ganze Grundstück zu beziehen. Dessen Abgrenzung ist den betroffenen Grundstücksnutzern ohne Weiteres geläufig.

25

Auch die Umsetzung dieser Vorgabe, die auf eine einheitliche Zuordnung eines jeden Grundstücks abzielt, begegnet bezogen auf die Ostgrenze des Wasserschutzgebiets keinen durchgreifenden Bedenken. Der Antragsgegner nimmt Bezug auf einen Erlass des Ministeriums für Umwelt, Natur und Forsten des Landes Schleswig-Holstein vom 24. September 1999, der seinem Vorgehen insoweit zugrunde liegt. Danach gilt bei "kleinen" Grundstücken die 50 %-Regel. Hiernach werden Grundstücke, die von der Trennstromlinie durchschnitten werden, nicht stets dem Wasserschutzgebiet zugeschlagen; vielmehr ist hierfür grundsätzlich der Flächenanteil maßgeblich, der im Wassereinzugsgebiet liegt. Soweit die Ausdehnung des Wasserschutzgebiets über die Grenzen des Wassereinzugsgebiets erstreckt wird, ist - wie oben dargelegt - rechtlicher Maßstab für deren Rechtmäßigkeit die Erforderlichkeit im Sinne von § 19 Abs. 1 WHG a.F., § 51 Abs. 1 WHG n.F. Bei den im Bereich des Grundstücks des Antragstellers vorhandenen kleinen Grundstücken ist die relativ geringfügige Erstreckung über die Trennstromlinie hinaus nach Maßgabe des administrativen Vereinfachungsspielraums zulässig. Soweit Grundstücksteile nach Maßgabe der 50 %-Regel nicht einbezogen werden, muss sich die dem zugrunde liegende Ermessensentscheidung als rechtmäßig erweisen, was wiederum ein schlüssiges Schutzkonzept erfordert. Nach dem vom Antragsgegner dargelegten Schutzkonzept wird bei einer Grundstücksnutzung mit allgemein geringem Gefährdungspotential generalisierend auf den anlassbezogenen Schutz durch Einzelmaßnahmen abgestellt; nur in Ausnahmefällen wird im Wege der Einzelfallbetrachtung darüber befunden, ob dieser Schutz unzureichend ist und folglich die Einbeziehung in das besondere Rechtsregime des Wasserschutzgebiets angezeigt ist.

26

Diese Vorgehensweise ist nicht zu beanstanden. Auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts besteht entgegen der Auffassung des Antragstellers kein Anlass, im hier betroffenen Wohngebiet eine solche Einzelfallprüfung vorzunehmen. Insbesondere ist das Gefährdungspotential, das etwa von der im Wassereinzugsgebiet liegenden (geringen) Teilfläche des befestigten Parkplatzes ausgeht, mit dem der sonstigen im betreffenden Bereich vorhandenen Grundstücke durchaus vergleichbar. Zum einen können auch auf einem Wohngrundstück mehrere Kraftfahrzeuge abgestellt werden; zum anderen fehlen bei einem Parkplatzgrundstück von vornherein andere Gefahrenquellen wie zum Beispiel Öltanks.

27

bb) Das Oberverwaltungsgericht hat aus der von ihm angenommenen Rechtswidrigkeit der Regelung über die Grenzziehung der Schutzzone III des Wasserschutzgebiets Föhr-Ost die rechtliche Folgerung gezogen, dem Antrag des Antragstellers folgend allein die einschlägige Bestimmung der Verordnung nach

§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO für unwirksam zu erklären. Dieses Vorgehen verstößt gegen Bundesrecht.

28

Das Oberverwaltungsgericht war nicht durch § 88 VwGO an einer weiterreichenden Unwirksamkeitserklärung gehindert. Die Vorschrift des § 88 VwGO gilt zwar auch im Normenkontrollverfahren; danach ist das Normenkontrollgericht an die Anträge gebunden. Ein Ausgreifen über die beanstandete Vorschrift hinaus auf weitere Bestimmungen derselben Rechtsnorm aus denselben Gründen ist grundsätzlich nicht zulässig (Urteil vom 21. Januar 2004 - BVerwG 8 CN 1.02 - BVerwGE 120, 82 <87>). Das setzt aber voraus, dass die - beschränkte -Antragstellung sachdienlich und nicht - gegebenenfalls aufgrund eines Hinweises des Gerichts nach § 86 Abs. 3 VwGO - zu korrigieren ist. Sachdienlich ist eine Beschränkung auf einen Teil einer Norm nur dann, wenn die Norm teilbar ist. Ist die angegriffene Bestimmung mit anderen Teilen der Norm untrennbar verbunden, kommt eine Beschränkung des Antrags nicht in Betracht. Eine Teilbarkeit ist unter Heranziehung des Rechtsgedankens des § 139 BGB zu verneinen, wenn der fehlerbehaftete Teil mit dem übrigen Normgefüge - bzw. einem wiederum abtrennbaren Teil davon - so verflochten ist, dass die Restbestimmung ohne den nichtigen Teil nicht sinnvoll bestehen bleiben kann. Das ist dann der Fall, wenn der verbleibende Teil der Rechtsordnung nicht entspricht, etwa eine unter Gleichheitsaspekten unzureichende Regelung darstellt oder den gesetzlichen Regelungsauftrag verfehlt. So darf bei Bebauungsplänen kein "Planungstorso" entstehen, der eine sinnvolle städtebauliche Ordnung gemäß § 1 BauGB nicht bewirken kann. Dabei ist auf den (objektivierten) mutmaßlichen Willen des Normgebers abzustellen (vgl. etwa Urteile vom 19. September 2002 - BVerwG 4 CN 1.02 - BVerwGE 117, 58 <61> = Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 112 S. 40 und vom 17. Februar 2005 - BVerwG 7 CN 6.04 - Buchholz 451.221 § 12 KrW-/AbfG Nr. 3 S. 15 und Beschluss vom 6. April 1993 - BVerwG 4 NB 43.92 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 77 sowie Gerhardt/Bier, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 47 Rn. 110 m.w.N.).

29

Hiernach unterliegt es keinem Zweifel, dass ein Wasserschutzgebiet, das sich lediglich auf die Schutzzonen I und II beschränkt, nicht isoliert festgesetzt worden wäre. Dies gilt ungeachtet dessen, dass es nach allgemeinen ordnungsrechtlichen Grundsätzen für die Geeignetheit einer Maßnahme lediglich darauf ankommt, dass sie zur Zweckerreichung beiträgt. Insoweit mag die Ausweisung von Schutzzonen für die Brunnenfassung und deren nähere Umgebung für die Gewährleistung der Trinkwasserversorgung nicht ungeeignet sein. So gewährleistet bereits die von der Schutzzone II mit der regelmäßig - hier aber soweit ersichtlich nicht - zugrunde gelegten "50-Tage-Linie" den Schutz des Trinkwassers vor pathogenen Mikroorganismen (DVGW-Arbeitsblatt W 101 Ziff. 4.3.1). Die allgemeine Orientierung der Behörde an den Vorgaben des als "antizipiertes Sachverständigengutachten" (vgl. Breuer, a.a.O., Rn. 878 m.w.N.) herangezogenen DVGW-Arbeitsblatts W 101 belegt indessen, dass jeweils nur ein vollständiges, nicht aber ein um wesentliche Teile "amputiertes" Wasserschutzgebiet festgesetzt wird. Denn im Interesse eines effektiven Schutzes vor weitreichenden Beeinträchtigungen des Trinkwassers, so insbesondere vor nicht oder nur schwer abbaubaren chemischen Verunreinigungen, umfasst ein Wasserschutzgebiet grundsätzlich das gesamte Wassereinzugsgebiet eines Trinkwasserbrunnens, das durch die Schutzzone III umschrieben wird (vgl. DVGW-Arbeitsblatt W 101 Ziff. 3 und 4.4.1). Die Verordnung wäre demnach auf den insoweit sachdienlichen Antrag des Antragstellers in dem Umfang aufzuheben, als sie sich auf das den Antragsteller betreffende Wasserschutzgebiet bezieht (vgl. Urteil vom 17. Februar 2005 a.a.O. S. 15; siehe auch Urteil vom 9. April 2008 - BVerwG 4 CN 1.07 - BVerwGE 131, 100 <Rn. 13> = Buchholz 406.11 § 214 BauGB Nr. 23 <Rn. 13>).

30

b) Das Bundesverwaltungsgericht kann über die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verordnung selbst abschließend entscheiden (§ 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO). Es sind hinreichende tatsächliche Feststellungen vorhanden, auf deren Grundlage sich die streitige Abgrenzung der äußeren Schutzzone als insgesamt rechtmäßig erweist und der Normenkontrollantrag des Antragstellers demnach abzulehnen ist.

31

aa) Das Oberverwaltungsgericht hat unter Anwendung irrevisiblen Landesrechts (Art. 39 Abs. 2 Verfassung des Landes Schleswig-Holstein) ausgeführt, dass die Verordnung nicht an einem Ausfertigungsmangel leide, obwohl nur der Verordnungstext selbst, nicht aber die in Bezug genommenen Karten mit dem genauen Grenzverlauf des Wasserschutzgebiets ausgefertigt worden seien. Bundesrechtliche Fehler sind auf der Grundlage der hierzu getroffenen bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts nicht dargetan. Denn hiernach sind jegliche Zweifel an der Zugehörigkeit der Karten zur Verordnung ausgeschlossen und damit eine Art "gedankliche Schnur" hergestellt (vgl. Urteile vom 5. Februar 2009 - BVerwG 7 CN 1.08 - Buchholz 406.400 § 23 BNatSchG 2002 Nr. 1 <Rn. 25> und vom 31. Januar 2001 - BVerwG 6 CN 2.00 - BVerwGE 112, 373 <375 f.> = Buchholz 406.401 § 1 BNatSchG Nr. 5 S. 2 f.).

32

bb) Der Abgrenzung des Wasserschutzgebiets ist die im Verwaltungsverfahren ermittelte Trennstromlinie zugrunde zu legen. Die diesbezüglichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts hat der Antragsteller im Revisionsverfahren nicht mit Gegenrügen infrage gestellt. Mit seinem Hinweis in der mündlichen Verhandlung auf die Unwägbarkeiten bei deren Ermittlung hat er lediglich die daraus folgende Notwendigkeit einer klaren und nachvollziehbaren Abgrenzung unterstrichen, nicht aber einen Aufklärungsmangel geltend gemacht.

33

Hiervon ausgehend ist gegen die Abgrenzung im östlichen Bereich des Wasserschutzgebiets Föhr-Ost von Rechts wegen nichts zu erinnern. Sie entspricht - wie oben dargelegt - dem beanstandungsfreien Schutzkonzept des Antragsgegners.

34

Im Bereich der von der Trennstromlinie durchschnittenen landwirtschaftlichen Grundstücke gilt nichts anderes. Der Vertreter des Antragsgegners hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat das Vorgehen bei großen landwirtschaftlich genutzten Flächen erläutert. Der Antragsteller hat dem als Beschreibung einer durchgängigen Verwaltungspraxis nicht widersprochen, so dass der Senat von dem in dieser Weise dargestellten Schutzkonzept ausgehen kann (vgl. Neumann, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 137 Rn. 148 m.w.N.).

35

Danach werden die Vorgaben aus dem Erlass des Ministeriums vom 24. September 1999 nicht etwa so verstanden und umgesetzt, dass große Grundstücke, die mit über der Hälfte ihrer Fläche im Wassereinzugsgebiet liegen, generell nicht mehr zur Gänze in das Wasserschutzgebiet einbezogen werden und folglich die Setzung geeigneter Markierungen geboten ist, wenn sonst Teilstücke von deutlich mehr als 100 m Länge und/oder mehreren Hektar Größe in das Wasserschutzgebiet einbezogen würden. Mit einem solchen Verständnis ließe sich etwa die Einbeziehung mehrerer schmaler Grundstücke an der nördlichen Grenze des Wasserschutzgebiets Föhr-Ost nicht vereinbaren; denn ausweislich der in den Verfahrensakten befindlichen Karte sind Teilstücke von wenn auch weniger als 2 ha Größe, so doch von mehr als 150 m Länge außerhalb der Trennstromlinie gelegen. Nach den Darlegungen in der mündlichen Verhandlung wird vielmehr in Grenzfällen, in denen die von dem Erlass vorgegebenen Kriterien für die Beschreibung von die Toleranzschwelle übersteigenden Teilflächen nicht beide erfüllt sind, nach den Umständen des Einzelfalles entschieden, wie die Abgrenzung vorzunehmen ist. Dabei sind unter anderem die Auswirkungen auf die Bewirtschaftung des betroffenen Grundstücks sowie die Gleichbehandlung benachbarter durchschnittener Grundstücke zu berücksichtigen. Bei den hier in Rede stehenden "Handtuchgrundstücken" ist folglich eine einheitliche Zuordnung nicht zu beanstanden.

36

Soweit, wie etwa an der Westgrenze des Wasserschutzgebiets, Grundstücke nicht in das Wasserschutzgebiet einbezogen worden sind, weil sie - insoweit in Einklang mit der 50 %-Regel - zwar mit einer Teilfläche von etwa 2 ha, nicht aber mehr als zur Hälfte ihrer Gesamtfläche im Wassereinzugsgebiet liegen, wird, wenn Besonderheiten des Gefahrenpotentials nicht erkennbar sind, einem eventuell auftretenden Schutzbedürfnis - nach den unbestrittenen Ausführungen der Antragsgegnerin - durch einzelfallbezogene Anordnungen Rechnung getragen. Auch insoweit beruht die Abgrenzung mithin auf einem tragfähigen Schutzkonzept.

37

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Dr. Nolte

Krauß

Guttenberger

Brandt

Dr. Decker

Verkündet am 2. August 2012

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