BVerfG, 17.06.2009 - 2 BvE 3/07 - Vorliegen von Kooperationspflichten des BND-Untersuchungsausschusses gegenüber dem Deutschen Bundestag; Begründung und Grenzen eines schützenswerten Kernbereiches der exekutiven Eigenverantwortung aus der Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem kontrollierenden Parlament; Angehörigkeit und Aufgaben der Präsidentenrunde zu dem Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung; Erforderlichkeit einer Bezogenheit auf bestimmte Tatsachen bei der Beweiserhebung eines Untersuchungsausschusses; Zulässigkeit einer Beschränkung der Aktenauskunft generell oder auf bestimmte Aktenteile i.R.d. Arbeit des Untersuchungsausschusses; Zulässigkeit und Notwendigkeit von Begrenzungen des Beweiserhebungsrechtes eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses durch im Verfassungsrecht verankerte Regelungen; Erforderlichkeit eines gewichtigen parlamentarischen Informationsbegehrens bei Eindringen in den innersten Bereich der Willensbildung der Regierung zur Durchsetzung gegen ein von der Regierung geltend gemachtes Interesse an der Vertraulichkeit; Anforderungen an eine Aufklärung behaupteter Rechtsverstöße und vergleichbarer Missstände; Möglichkeit eines Verwertungsverbotes und damit auch einer Zugriffsbeschränkung für den Untersuchungsausschuss bei einer etwaigen Rechtswidrigkeit der ursprünglichen Informatinsbeschaffung und Aufbewahrung von Daten

Bundesverfassungsgericht
Beschl. v. 17.06.2009, Az.: 2 BvE 3/07
Gericht: BVerfG
Entscheidungsform: Beschluss
Datum: 17.06.2009
Referenz: JurionRS 2009, 20131
Aktenzeichen: 2 BvE 3/07
 

Fundstellen:

BVerfGE 124, 78 - 161

DÖV 2009, 770

DVBl 2009, 1107-1110

EuGRZ 2009, 501-526

JA 2010, 76-78

JuS 2009, 1039

NVwZ 2009, 1353-1367

RÜ 2009, 586-590

Verfahrensgegenstand:

Die Anträge festzustellen

  1. 1.

    dass die Antragsgegnerin die dem Deutschen Bundestag nach Art. 44 GG zustehenden verfassungsmäßigen Rechte verletzt hat, indem sie die Aussagegenehmigungen der Zeugen D., C., S., Dr. S., K. und U. für ihre Aussage vor dem 1. Untersuchungsausschuss der 16. Wahlperiode des Deutschen Bundestages mit den pauschalen und unspezifizierten Beschränkungen des folgenden Wortlautes versah:

    "Von der Aussagegenehmigung ausgenommen sind Vorgänge, die dem Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung zuzurechnen sind (im Sinne der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vom 17. Juli 1984 - BVerfGE 67, 100, 139* - und vom 30. März 2004 - BVerfGE 110, 199, 214 ff.) [BVerfG 30.03.2004 - 2 BvK 1/01]. Dies betrifft insbesondere Angaben über die Willensbildung der Bundesregierung durch Erörterungen im Kabinett oder ressortübergreifende und -interne Abstimmungsprozesse zur Vorbereitung von Kabinett- und Ressortentscheidungen."

    sowie

    "Angaben und Erklärungen,
    - die unter Geheimhaltungsgrade fallen, weil besondere Gründe des Wohls des Bundes oder eines Landes entgegenstehen, insbesondere wenn Nachteile für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder ihre Beziehungen zu anderen Staaten zu besorgen sind, oder
    - die Umstände aus dem persönlichen Lebensbereich bzw. Geschäfts- oder Betriebsgeheimnisse Privater betreffen,
    dürfen nur in nichtöffentlicher Sitzung, erforderlichenfalls in Anwendung der Geheimschutzordnung des Deutschen Bundestages erfolgen. Soweit im Einzelfall die Wahrung des Staatswohls ausnahmsweise jeglicher Erörterung eines Sachverhalts im Rahmen der Beweisaufnahme durch den Untersuchungsausschuss entgegensteht, dürfen zu diesem Sachverhalt keine Angaben und Erklärungen erfolgen",

  2. 2.

    dass die Antragsgegnerin die dem Deutschen Bundestag aus Art. 44 GG zustehenden Rechte verletzt hat, indem sie die im Antrag zu 1. bezeichneten Aussagegenehmigungen unter dem Gesichtspunkt einer Tangierung des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung nach eigenem Verständnis dahingehend beschränkt hat, dass jedwede Aussagen zur sogenannten "Präsidentenrunde" sowie zur ND-Lage (Nachrichtendienstliche Lage) nicht gestattet sind,

  3. 3.

    dass die Antragsgegnerin die dem Deutschen Bundestag nach Art. 44 GG zustehenden verfassungsmäßigen Rechte verletzt hat, indem sie dem 1. Untersuchungsausschuss der 16. Wahlperiode des Deutschen Bundestages die Vorlage von Akten zunächst unter pauschalem Verweis auf den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung sowie Belange des Staatswohls und die Nichtbetroffenheit des Untersuchungsgegenstandes verweigerte und hierzu lediglich folgende nicht näher spezifizierte Begründungen mitteilte bzw. nachschob:

    "Die Zuordnung der im Zusammenhang mit der sog. Präsidentenrunde erstellten Unterlagen zum verfassungsrechtlich geschützten 'Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung' und die damit einhergehende Herausgabeverweigerung sind aus Sicht der Bundesregierung rechtlich geboten. Eine Herausgabe der Unterlagen widerspricht dem Wesen der Beratungen, die hochrangig und mit eng begrenztem Teilnehmerkreis erfolgen und jedenfalls insoweit als Arkanbereich der Bundesregierung in Sicherheitsfragen mit dem Kabinett vergleichbar sind. Die Teilnehmer vertreten die jeweiligen Mitglieder der Bundesregierung. Die Besprechungen der sog. Präsidentenrunde bereiten die Willensbildung in den beteiligten Ressorts und ggf. des Kabinetts vor. Hinzu kommt, dass die in der sog. Präsidentenrunde erörterten Vorgänge typischerweise von hoher sicherheitspolitischer Bedeutung und häufig auch von erheblicher Relevanz für sensible außenpolitische Kontakte sind. Insoweit sind zugleich herausragende Belange der Staatswohlschranke berührt. Die sog. Präsidentenrunde findet in einer informellen, sachlich-freimütigen Atmosphäre statt, in der sich alle Beteiligten nach bestem Wissen und Gewissen zu streng vertraulichen Themen äußern können. Diese Offenheit ist für die Exekutive notwendige Voraussetzung, um im Kernbereich funktionsfähig und eigenverantwortlich handeln und nachrichtendienstliche Schutzaufgaben wirksam wahrnehmen zu können. Die Offenheit wird gerade bei Vorgängen mit internationalen und außenpolitischen Bezügen im Sinne einer einengenden Vorwirkung beeinträchtigt, wenn die daran Beteiligten fürchten müssen, dass ihre Äußerungen und Entscheidungen im Verhältnis zu anderen Verfassungsorganen oder gar der Öffentlichkeit publik würden. Die vorgenommene Prüfung hat ergeben, dass Gesichtspunkte der Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Regierung (Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung) ebenso wie existenzielle Sicherheits- und Geheimschutzbelange (Staatswohl) das Informationsinteresse des Parlaments - wie regelmäßig in diesen Fällen - überwiegen und dass Aufzeichnungen über die Erörterungen nicht herausgegeben werden müssen",

    sowie

    "die Zuordnung von Unterlagen zur Vor- und Nachbereitung von Sitzungen des Innen-, Auswärtigen und Rechtsausschusses [...] zum verfassungsrechtlich geschützten 'Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung' und die damit einhergehende Herausgabeverweigerung sind aus Sicht der Bundesregierung geboten",

    sowie

    "die Zuordnung von Unterlagen zur Vor- und Nachbereitung von Sitzungen des [...] Parlamentarischen Kontrollgremiums zum verfassungsrechtlich geschützten 'Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung' und die damit einhergehende Herausgabeverweigerung sind aus Sicht der Bundesregierung geboten",

    sowie

    "Die erneute Prüfung der übrigen Unterlagen ergab, dass auch sie dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung zuzuordnen waren. [...] Auch diese Unterlagen unterfallen dem Arkanbereich des Verfassungsorgans Bundesregierung. Sie betreffen die interne Abstimmung und Vorbereitung der Art und Weise, wie die Bundesregierung dem Verfassungsorgan Deutscher Bundestag gegenübertritt. Dem liegen politische und ggf. taktische Überlegungen zugrunde, die die Exekutive mit Blick auf den Gewaltenteilungsgedanken auch im Nachhinein für sich behalten können muss. Die Gewaltenteilung ist beeinträchtigt, wenn die Exekutive Gefahr läuft, dass ihre entsprechenden Unterlagen in Untersuchungsausschüssen offen gelegt werden müssten. Die vorgenommene Prüfung ergab daher, dass Gesichtspunkte der Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Regierung (Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung) das Informationsinteresse des Parlaments - wie regelmäßig in diesen Fällen - überwiegen und dass entsprechendes Schriftgut nicht herausgegeben werden muss",

    sowie

    "Zudem wird aus Gründen des Staatswohls kein Schriftgut vorgelegt, welches Gesprächsvorbereitungen mit Repräsentanten anderer Staaten [...] diente [...]. Die vorgenommene Prüfung hat ergeben, dass Gesichtspunkte der Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Regierung (Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung) ebenso wie Belange der internationalen Diplomatie (Staatswohl) das Informationsinteresse des Parlaments wiederum überwiegen, und dass entsprechende Unterlagen nicht herausgegeben werden",

    sowie

    "Herausnahme zum Schutz des Kernbereichs der exekutiven Eigenverantwortung",

    sowie

    "Nach Durchsicht der Aktenstücke kann ich mein Einvernehmen zur Vorlage eines Teils dieser Aktenstücke nicht erteilen. Ich bitte - auch im Namen des Auswärtigen Amtes und des Bundesnachrichtendienstes - dringlich darum, dass die Vorlage der genannten Aktenstücke unterbleibt, da sie das Staatswohl im Sinne des Art. 44 GG i.V.m. § 96 StPO beeinträchtigt", sowie

    "dass die angeforderten Unterlagen nach Ansicht der Bundesregierung in keinem sachlichen Zusammenhang mit dem Untersuchungsauftrag stehen",

    sowie

    "Ergänzend möchte ich mit Blick auf den Untersuchungsauftrag darauf hinweisen, dass es um die Aufklärung deutscher Bemühungen im Fall des Herrn K. und um Konsequenzen aus Vernehmungen/Befragungen deutscher Behördenmitarbeiter geht. Aktivitäten türkischer Stellen sind damit nicht erfasst",

  4. 4.

    dass die Antragsgegnerin die dem Deutschen Bundestag nach Art. 44 GG zustehenden verfassungsmäßigen Rechte verletzt hat, indem sie dem 1. Untersuchungsausschuss der 16. Wahlperiode des Deutschen Bundestages die Vorlage von Akten unter dem Hinweis darauf, dass diese nicht dem Untersuchungsauftrag des Untersuchungsausschusses unterfielen, verweigerte, und zwar mit den folgenden Begründungen:

    "dass im Aktenbestand des Bundesministeriums des Innern und seines Geschäftsbereichs keine Unterlage identifiziert worden ist, die dem Beweisbeschluss unterfällt und der Ziffer III. des Untersuchungsauftrages zuzuordnen ist",

    ferner

    "dass der Bundesnachrichtendienst alle zum Komplex III./M. K. einschlägigen Unterlagen bereits in Erfüllung des Beweisbeschlusses 16-15 vorgelegt hat",

    außerdem

    "Bei der Auslegung von Ziffer III. des Untersuchungsauftrages hat die Bundesregierung in allgemeiner Hinsicht den Hintergrund berücksichtigt, der den Deutschen Bundestag zur Einsetzung des Untersuchungsausschusses veranlasst hat. Der Untersuchungsauftrag knüpft ausweislich seines Vorspanns an den Bericht der Bundesregierung an das Parlamentarische Kontrollgremium des Deutschen Bundestages vom 20. Februar 2006 an. Er zielt auf die Klärung der danach 'noch offenen Fragen, Bewertungen und gebotenen Konsequenzen'. Der Deutsche Bundestag hat insoweit keine wiederholende Untersuchung sämtlicher Fallaspekte aufgegeben. In Einklang damit greift Ziffer III. des Untersuchungsauftrages einzelne Aspekte des Falles von Herrn K. heraus und formuliert spezifische, sachlich umgrenzte Fragen. Im Hinblick auf die im Schreiben von Herrn Abgeordneten S. hierzu aufgeworfenen Einzelfragen verweise ich auf den anliegenden Vermerk. Daraus ergeben sich die Gründe dafür, weshalb die Bundesregierung die bisherige Auslegung des Untersuchungsauftrages beibehält und das mit Ausschussdrucksache 374 zum Ausdruck gebrachte Beweiserhebungsbegehren von Herrn Abgeordneten S. den vom Deutschen Bundestag vorgegebenen Untersuchungsrahmen ganz offensichtlich verlässt",

    weiterhin

    "dass im Bundesministerium des Innern und seinem Geschäftsbereich keine von diesem Beweisbeschluss umfassten Unterlagen mit Bezug zur Ziffer III. des Untersuchungsauftrages vorliegen",

    darüber hinaus

    "Bei der Zusammenstellung der Unterlagen hat sich die Bundesregierung an folgenden Maßgaben orientiert:

    (...)

    Zu Ziffer III.5. des Untersuchungsauftrags werden Unterlagen über konsularische Betreuungsbemühungen sowie über die Abläufe innerhalb der Bundesregierung bzw. der Sicherheitsbehörden über die Frage des Umgangs mit Freilassungserwägungen auf amerikanischer Seite vorgelegt (ausgenommen diejenigen nach Beginn der erfolgreichen Freilassungsbemühungen der Bundesregierung im Januar 2006)",

    sowie

    "dass der Erlass des Bundesministeriums des Innern an das Bundesamt für Verfassungsschutz vom 24.11.2005 keinen Bezug zu Ziffer III. des Untersuchungsauftrages hat",

    ferner

    "dass zu dem Gespräch vom 27.10.2005 keine Unterlagen identifiziert wurden, die der Ziffer III. des Untersuchungsauftrages zuzuordnen sind",

    ebenso

    "dass nach Auffassung der Bundesregierung der Untersuchungsauftrag nicht die Freilassungsbemühungen der Bundesregierung ab Januar 2006 umfasst",

    sowie

    "Unabhängig davon ist zu bemerken, dass einer Vorlage eines im Beweisbeschluss 16-305 genannten 'Statements deutscher Stellen' zudem verfassungsrechtliche Gründe (zum Schutz des Staatswohls erforderliche Wahrung der Vertraulichkeit diplomatischer Verhandlungsprozesse) entgegenstehen würden; (...)",

    und

    "dass im Aktenbestand des Bundesministeriums des Innern und seines Geschäftsbereichs keine weiteren Unterlagen identifiziert worden sind, die dem Beweisbeschluss unterfallen und einen persönlichen oder sachlichen Bezug zu einer oder mehreren Personen oder Sachverhalten der Untersuchungsgegenstände II. und III. (K.) aufweisen",

    ferner

    "Zum Beweisbeschluss (...) möchte ich Ihnen mitteilen, dass keine Unterlage identifiziert wurde, die dem o. g. Beweisbeschluss zum Teilkomplex M. K. unterfällt und Ziffer III. des Untersuchungsauftrages zuzuordnen ist",

    sowie

    "Vor diesem Hintergrund versichere ich nach bestem Wissen und Gewissen die Vollständigkeit der Aktenvorlage zum Teilkomplex 'E. M.'"

    und schließlich

    "Soweit bei dieser ergänzenden Aktenvorlage aus den in § 18 Abs. 1 PUAG in Bezug genommenen verfassungsrechtlichen Grenzen Schwärzungen geboten waren bzw. ausnahmsweise von einer Vorlage einzelner Unterlagen abgesehen wurde, ist dies in den Inhaltsverzeichnissen vermerkt"

    in Verbindung mit den Vermerken im Inhaltsverzeichnis

    "...Herausnahme der Seiten 23 bis 49 zum Schutz des Grundrechts aus Art. 10 GG (Art. 44 Abs. 2 Satz 2 GG)"

    sowie

    "Schwärzungen mangels Bezugs zum Untersuchungsauftrag (S. 50 und 63 im Dokument)."

  5. 5.

    dass die Antragsgegnerin die dem Deutschen Bundestag aus Art. 44 GG zustehenden Rechte verletzt hat, indem sie unter dem Gesichtspunkt einer Tangierung des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung nach eigenem Verständnis dem Vertreter einer ihr nachgeordneten Behörde bei seiner Zeugenaussage im 1. Untersuchungsausschuss der 16. Wahlperiode des Deutschen Bundestages jede Aussage zur Vorbereitung der sogenannten "Präsidentenrunde" untersagte, woraufhin dieser keine für den Untersuchungsausschuss diesbezüglich verwertbaren Aussagen mehr abgab.

Antragstellerinnen:

  1. 1.

    Fraktion der FDP im Deutschen Bundestag,
    vertreten durch den Vorsitzenden Dr. W., MdB,
    Platz der Republik 1, 11011 Berlin,

  2. 2.

    Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag,
    vertreten durch die Vorsitzenden Dr. G., MdB und L., MdB,
    Platz der Republik 1, 11011 Berlin,

  3. 3.

    Fraktion Bündnis 90/Die Grünen
    im Deutschen Bundestag,
    vertreten durch die Vorsitzenden K., MdB und K., MdB,
    Platz der Republik 1, 11011 Berlin,

  4. 4.

    qualifizierte Minderheit im 1. Untersuchungsausschuss
    der 16. Wahlperiode des Bundestages,
    bestehend aus den Abgeordneten Dr. S., N. und S.,
    Platz der Republik 1, 11011 Berlin

[...]

Antragsgegnerin:

Bundesregierung,
vertreten durch die Bundeskanzlerin,
Bundeskanzleramt, Willy-Brandt-Straße 1, 10557 Berlin

[...]

Redaktioneller Leitsatz:

  1. 1.

    Unterliegen die Aussagegenehmigungen für Zeugen vor dem Untersuchungsausschuss Beschränkungen, ohne dass diese Beschränkungen hinreichend begründet sind, liegt darin eine Verletzung des Informations- und Untersuchungsrechts des Deutschen Bundestages aus Art. 44 GG.

  2. 2.

    Die Auslegung von Aussagegenehmigungen, derzufolge die bloße Zugehörigkeit zur Präsidentenrunde ausreicht, um einen Sachverhalt unter dem Gesichtspunkt der Berührung des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung dem parlamentarischen Informationszugriff zu entziehen, verstößt gegen Art. 44 GG.

  3. 3.

    Mitteilungen über Kontakte mit ausländischen Geheimdiensten sind dem Informationszugriff eines Untersuchungsausschusses nicht ohne Weiteres aufgrund der Gefährdung des Staatswohls entzogen.

In dem Verfahren
...
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat -
unter Mitwirkung
der Richterinnen und Richter Vizepräsident Voßkuhle, Broß, Osterloh, Di Fabio, Mellinghoff, Lübbe-Wolff, Gerhardt, Landau
am 17. Juni 2009
beschlossen:

Tenor:

  1. 1

    Die in den Aussagegenehmigungen, die die Antragsgegnerin den Zeugen D., C., S., Dr. S., K., U. und Dr. K. im Hinblick auf ihre Vernehmungen durch den 1. Untersuchungsausschuss der 16. Wahlperiode erteilt hat, enthaltenen Einschränkungen in Bezug auf den Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung und die anlässlich der Vernehmung der genannten Zeugen zutage getretene Auslegung der in diesen Aussagegenehmigungen enthaltenen Einschränkungen in Bezug auf den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung und Staatswohlbelange verletzen nach Maßgabe der Gründe Artikel 44 des Grundgesetzes.

  2. 2

    Die Ablehnung der Herausgabe der mit Beweisbeschlüssen 16-46, 16-177, 16-178, 16-179, 16-180, 16-181, 16-235, 16-248, 16-262, 16-295, 16-296, 16-297, 16-298, 16-299, 16-300, 16-301 und 16-305 des 1. Untersuchungsausschusses der 16. Wahlperiode des Deutschen Bundestages angeforderten Unterlagen durch die Antragsgegnerin mit der hierfür jeweils gegebenen Begründung verletzt Artikel 44 des Grundgesetzes.

  3. 3

    Die Ablehnung der Herausgabe der mit Beweisbeschluss 16-188 des 1. Untersuchungsausschusses der 16. Wahlperiode des Deutschen Bundestages angeforderten Organigramme der "Besonderen Aufbauorganisation USA" des Bundeskriminalamtes, aus denen sich die personelle Besetzung der einzelnen Stellen seit ihrer Einrichtung ergibt, sowie aller Unterlagen zu ihrer Organisationsstruktur und ihren einzelnen Einsatzabschnitten durch die Antragsgegnerin verletzt Artikel 44 des Grundgesetzes.

  4. 4

    Im Übrigen werden die Anträge verworfen.

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