BVerfG, 17.04.2013 - 2 BvQ 17/13

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung richtet sich im Wesentlichen darauf, dem Bundestag zu untersagen, dem Antrag des Bundesministeriums der Finanzen vom 13. April 2013 (BTDrucks 17/13060) zuzustimmen.

1. Am 29. Juni 2012 stimmten der Deutsche Bundestag und der Bundesrat dem Entwurf eines Gesetzes zu dem Vertrag vom 2. Februar 2012 zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) in der Fassung der Beschlussempfehlung des Haushaltsausschusses sowie dem Gesetz zur finanziellen Beteiligung am Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM-Finanzierungsgesetz - ESMFinG, BGBl I 2012 S. 1918) jeweils mit Zweidrittelmehrheit zu.

2. Unter anderem gegen die Ratifizierung des ESM-Vertrages (ESMV) und die Ausfertigung der innerstaatlichen Zustimmungs- und Begleitgesetze erhoben die Antragsteller am 13. August 2012 Verfassungsbeschwerde. Zugleich stellten sie einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, der durch Beschluss des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 12. September 2012 (2 BvR 1824/12 - [...]) abgelehnt wurde, nachdem der Senat mit Urteil vom selben Tag (2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12, 2 BvR 1440/12, 2 BvE 6/12 -, NJW 2012, S. 3145 ff.) weitere Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach einer summarischen Prüfung des Zustimmungsgesetzes zum ESMV vom 29. Juni 2012 (BTDrucks 17/9045) und der Begleitgesetze im Wesentlichen zurückgewiesen hatte. Am 27. September 2012 hinterlegte die Bundesrepublik Deutschland die Ratifikationsurkunde, so dass der ESM-Vertrag mit den dadurch erreichten notwendigen 90 Prozent an Zeichnungen des genehmigten ESM-Stammkapitals in Kraft getreten ist. Er hat am 8. Oktober 2012 seine Tätigkeit aufgenommen.

3. Mitte des Jahres 2012 wurde auch die Republik Zypern - vor allem wegen der engen Verwobenheit des eigenen Finanzsektors mit dem griechischen - von der Krisendynamik im Euro-Währungsgebiet erfasst. Während die zyprische Staatsschuldenquote im Jahr 2008 noch bei 48,9 Prozent des Bruttoinlandprodukts lag und das Land über Jahre hinweg hohe Wachstumsraten verzeichnete, stieg die Staatsschuldenquote im Jahr 2011 auf 71,1 Prozent an und soll nach Schätzungen der Europäischen Kommission unter anderem aufgrund der Rekapitalisierung der Laiki-Bank bis Ende 2013 etwa 109 Prozent erreicht haben.

Im Juni 2012 beantragte Zypern als fünftes Mitglied des Euro-Währungsgebietes Unterstützung aus der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität beziehungsweise dem Europäischen Stabilitätsmechanismus und befindet sich seit November 2012 mit der sogenannten Troika - einem aus Vertretern der Europäischen Kommission, der Europäischen Zentralbank (EZB) und des Internationalen Währungsfonds (IWF) zusammengesetzten Gremium - in Verhandlungen über ein Memorandum of Understanding (vgl. Art. 13 Abs. 3 ESMV). Der Finanzbedarf Zyperns wurde ursprünglich auf 17,5 Mrd. Euro beziffert, wovon auch das zyprische Stabilitätsersuchen sowie das seit Mitte März 2013 verhandelte Memorandum of Understanding ausgehen. Die Stabilitätshilfe seitens der internationalen Kreditgeber soll sich dabei auf bis zu 10 Mrd. Euro belaufen, wobei der größte Anteil (etwa 9 Mrd. Euro) auf den Europäischen Stabilitätsmechanismus entfällt, während der Internationale Währungsfonds etwa 1 Mrd. Euro zur Verfügung stellt. Der restliche Finanzbedarf Zyperns soll teilweise von den Kunden der in Zypern ansässigen Bankinstitute getragen werden, wobei zum einen der 100.000 EUR überschreitende Teil der Einlagen bei der Bank of Cyprus in Aktien umgewandelt, die Laiki Bank zum anderen vollständig abgewickelt werden soll. Im Übrigen sind höhere Unternehmenssteuern, eine Abgabe auf Kapitalgewinne und Einnahmen aus Privatisierungen vorgesehen. Am 10. April 2013 wurde bekannt, dass sich der Finanzbedarf Zyperns auf 23 Mrd. Euro erhöht haben soll.

4. In einer Kleinen Anfrage vom 14. Februar 2013 (BTDrucks 17/12349) richtete die Fraktion "DIE LINKE" mehrere Fragen über die Voraussetzungen, Umstände und Modalitäten von Krediten des Europäischen Stabilitätsmechanismus für Zypern an die Bundesregierung.

In ihrer Antwort vom 14. März 2013 (BTDrucks 17/12754) führte die Bundesregierung aus, dass es nach Art. 13 Abs. 1 ESMV zunächst der "Troika" obliege, als Entscheidungsgrundlage für die Beschlüsse der ESM-Gremien über die Gewährung von Finanzhilfen eine Bewertung der Voraussetzung nach Art. 3 ESMV vorzunehmen. Die Bundesregierung erwarte deshalb von der Troika, dass diese die Voraussetzungen für Finanzhilfen aus dem Europäischen Stabilitätsmechanismus nachweise. Damit müsse die Troika auch die Unabdingbarkeit der Hilfe zur Wahrung der Finanzstabilität des Euro-Währungsgebietes und seiner Mitgliedstaaten darlegen.

5. Am 13. April 2013 beantragte das Bundesministerium der Finanzen (BTDrucks 17/13060) die Zustimmung des Bundestages,

• gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 und 2 ESM-Finanzierungsgesetz (ESMFinG), der Republik Zypern Stabilitätshilfe in Form einer Finanzhilfefazilität des ESM nach Art. 13 Abs. 2 ESM-Vertrag zu gewähren, eine Vereinbarung über eine Finanzhilfefazilität nach Art. 13 Abs. 3 Satz 3 ESM-Vertrag anzunehmen sowie einem entsprechenden Memorandum of Understanding nach Art. 13 Abs. 4 ESM-Vertrag zuzustimmen;

• gemäß § 3 Abs. 1 Stabilisierungsmechanismusgesetz (StabMechG) Haftungsanpassungen für die Republik Zypern nach Art. 8 Abs. 2 des EFSF-Rahmenvertrages vorzunehmen; nach § 3 Abs. 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 2 Nr. 2 Stabilisierungsmechanismusgesetz (StabMechG) die maximale durchschnittliche Laufzeit der Darlehen der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) an Irland und Portugal um sieben Jahre zu verlängern.

Ein zustimmender Beschluss des Bundestages soll dem Vertreter der Bundesregierung im Gouverneursrat des Europäischen Stabilitätsmechanismus ermöglichen, dem Antrag Zyperns auf Finanzhilfe sowie dem Abschluss einer Erklärung über Programmkonditionen (Memorandum of Understanding) sowie dem Vorschlag für eine Vereinbarung über eine Finanzhilfefazilität zwischen der Republik Zypern und dem Europäischen Stabilitätsmechanismus zuzustimmen. Die Entscheidung des Gouverneursrates ist für den 24. April 2013 vorgesehen. Über die ausformulierte Vereinbarung über eine Finanzhilfefazilität soll durch das Direktorium am 25. April 2013 gesondert entschieden werden.

Zur Begründung des Antrags des Bundesministeriums der Finanzen wird unter anderem ausgeführt, die Bundesregierung sehe die Voraussetzungen für die Gewährung einer Finanzhilfe an Zypern als gegeben an. So habe die EU-Kommission die Gefährdung der Finanzstabilität der Eurozone (Art. 13 Abs. 1 Satz 3 Buchstabe a ESMV) in Zusammenarbeit mit der Europäischen Zentralbank gegenüber der Eurogruppe bestätigt. Diese Bestätigung betone "die bestehenden Auffälligkeiten in der Eurozone". Auch der Finanzbedarf und die Schuldentragfähigkeit (Art. 13 Abs. 1 Satz 3 Buchstabe b und c ESMV) Zyperns seien gegeben, wie Bedarfsberechnungen und Tragfähigkeitsanalysen der Troika ergeben hätten. Danach werde der Schuldenstand Zyperns bei Umsetzung des Programms zunächst auf rund 126 Prozent des Bruttoinlandsproduktes im Jahr 2015 ansteigen; danach könne er jedoch bis 2020 auf rund 105 Prozent sinken.

6. Der zustimmende Beschluss des Bundestages soll in der Plenarsitzung am 18. April 2013 gefasst werden.

Mit dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung begehren die Antragsteller, dem Bundestag zu untersagen, dem Antrag des Bundesministeriums der Finanzen vom 13. April 2013 (BTDrucks 17/13060) zuzustimmen. Des Weiteren soll die Bundesregierung aufgefordert werden, die Unklarheiten im Sachverhalt der Beschlussvorlage zu beseitigen und den Antrag unter Berücksichtigung der hieraus gewonnenen Tatsachenlage entsprechend der § 4 Abs. 1 Nr. 1 und 2 ESMFinG, § 3 Abs. 1 StabMechG und § 3 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 Nr. 2 StabMechG neu zu fassen.

Die Antragsteller tragen zur Begründung insbesondere vor, sie seien im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes als Beschwerdeführer im Hauptsacheverfahren der Verfassungsbeschwerde 2 BvR 1824/12 antragsberechtigt. Diese Verfassungsbeschwerde sei weder offenkundig unzulässig noch nehme der Antrag auf Erlass der einstweiligen Anordnung die Entscheidung in der Hauptsache vorweg. Vielmehr sei der Antrag nur darauf gerichtet, die materielle Streitfrage angesichts der zwischenzeitlich eingetretenen Entwicklungen bis zur Entscheidung in der Hauptsache offen zu halten und das Antragsbegehren nicht zu vereiteln. Eine solche teilweise Vereitelung drohe, weil ohne Erlass der einstweiligen Anordnung zu befürchten sei, dass von den im ESM-Vertrag vorgesehenen Instrumenten Gebrauch gemacht werde.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung sei auch begründet. Durch die Anordnung würden schwere und irreversible Nachteile abgewehrt. Sofern der Europäischen Stabilitätsmechanismus zugunsten Zyperns in dem vorgesehenen Umfang aktiviert würde, drohten unwiderrufliche, faktische Zwänge.

Die vom Bundesverfassungsgericht geforderte Wahrung der haushaltswirtschaftlichen Gesamtverantwortung des Bundestages sowohl bei der Einholung einer Grundsatzzustimmung zu einem Stabilitätsersuchen als auch bei der Zustimmung zu den Modalitäten einer konkreten Stabilitätshilfe setze zwingend voraus, dass eine abschließende, verlässliche Sachverhaltsermittlung zu dem Finanzbedarf des Landes, welches ein Stabilitätsersuchen stelle, erfolgt sei. Anderenfalls dürfe der Bundestag mit einer Vorlage, die die grundsätzlich Zustimmung zu einer Stabilitätshilfe zum Gegenstand habe, nicht befasst werden.

Hinsichtlich der Finanzhilfen für Zypern sei schon der tatsächliche Finanzbedarf Zyperns nicht eindeutig bezifferbar, wie die sich ständig verändernden Prognosen belegten. Auch die Finanzierung des Defizits sei nicht abschließend geklärt. Überdies habe die Bundesregierung weder den Umfang noch das Vorliegen der Voraussetzung für die Notwendigkeit der Finanzhilfen für Zypern ermittelt, sondern diese Entscheidungsverantwortung an die Troika delegiert. Die Prärogative des Bundestages für haushaltswirtschaftliche Entscheidungen aufgrund des ESM-Vertrags setze aber eigenständige Ermittlungen der Bundesregierung voraus. Diese seien hinsichtlich der Zypernhilfe nicht durchgeführt worden, was auch daran deutlich werde, dass der Bundesfinanzminister noch während der Verhandlungen über das Stabilitätsersuchen Zyperns die Möglichkeit eines Ausscheidens Zyperns aus der Eurozone mehrfach öffentlich erwogen habe. Dadurch habe er zu erkennen gegeben, dass von Zypern keine Gefahr für die Finanzstabilität des Euro-Währungsgebietes insgesamt ausgehe, was in der Sache auch zutreffe.

Aufgrund der unklaren Sachlage sei die Zustimmung zur Gewährung von Stabilitätshilfen unionsrechts- und verfassungswidrig. Dem Bundestag würden die Minimalia verlässlicher Datenerhebungen und Erklärungen nicht vorgelegt. Außerdem sei es den Abgeordneten unmöglich, die in der Nacht vom 14. April 2013 dem Bundestag zugeleitete Beschlussvorlage hinsichtlich der Zustimmung zum Finanzhilfegesuch und seinen Modalitäten sowie weiteren anderen Beschlussgegenständen einschließlich der insgesamt 26 Anlagen innerhalb von lediglich drei Tagen durchzuarbeiten.

Schließlich sei die einstweilige Anordnung auch deshalb geboten, weil mit Blick auf Qualität und Ausmaß der Unterrichtung des Bundestages einer Praxis entgegengetreten werden müsse, die geeignet sei, dessen haushaltswirtschaftliche Gesamtverantwortung durch dolose oder bewusst fahrlässige Fehlinformation zu unterlaufen. Zudem habe sich die Bundesregierung durch die Entscheidungsfindung in der Eurogruppe und innerhalb der Troika bereits gebunden, so dass der Bundestag den Entscheidungsprozess zur Zypernhilfe nur noch geringfügig steuern könne.

1. Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht - auch schon vor Anhängigkeit eines Verfahrens zur Hauptsache (vgl. 11, 339 <442>; 27, 152 <156>; 92, 130 <133>) - einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Dabei müssen die Gründe, welche für die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Maßnahme sprechen, außer Betracht bleiben. Erweist sich die - eingelegte oder noch zu erhebende - Verfassungsbeschwerde allerdings von vornherein als unzulässig oder offensichtlich unbegründet, kommt eine einstweilige Anordnung nicht in Betracht (vgl. BVerfGE 89, 344 [BVerfG 22.12.1993 - 2 BvR 2031/92] <345>; 92, 130 <133>; 118, 111 <122>; BVerfGK 18, 354; stRspr).

2. Nach diesen Grundsätzen ist der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abzulehnen, weil die - bislang nicht anhängige - Hauptsache von vornherein unzulässig wäre.

a) Zwar haben die Antragsteller den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ausdrücklich im bereits anhängigen Verfahren 2 BvR 1824/12 gestellt, in dem sie sich unter anderem gegen die verfassungsrechtliche Zulässigkeit des Europäischen Stabilitätsmechanismus wenden. Der vorliegende Antrag betrifft indes die Verfassungskonformität der beantragten Zustimmung des Deutschen Bundestages zu einer konkreten Maßnahme des Europäischen Stabilitätsmechanismus (§ 4 Abs. 1 Nr. 1 und 2 ESMFinG) - der Gewährung von Stabilitätshilfe für die Republik Zypern - und damit einen anderen Verfahrensgegenstand.

b) Für die diesbezüglich erhobenen Rügen wären die Antragsteller in der Hauptsache nicht beschwerdebefugt.

aa) Ihre Rüge, der Deutsche Bundestag sei gezwungen, auf unzureichender Tatsachengrundlage und ohne hinreichende Information durch die Bundesregierung eine Entscheidung zu treffen, kann nicht auf Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG gestützt werden.

Zwar kann mit der Verfassungsbeschwerde unter Berufung auf Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG gerügt werden, dass die Kompetenzen des Bundestages durch die angegriffene Maßnahme in einer Weise ausgehöhlt werden, die eine parlamentarische Repräsentation des Volkswillens, gerichtet auf die Verwirklichung des politischen Willens der Bürger, rechtlich oder praktisch unmöglich macht (vgl. BVerfGE 129, 124 <170>). Dies umfasst insbesondere die Rüge, dass die Haushaltsautonomie des Deutschen Bundestages für einen nennenswerten Zeitraum nicht nur eingeschränkt würde, sondern praktisch vollständig leerliefe (vgl. BVerfGE 129, 124 <183>). Gleiches gilt für die Rüge, dass der Bundestag seine haushaltspolitische Gesamtverantwortung nicht mehr wahrnehmen und dem Volk gegenüber nicht mehr verantwortlich über Einnahmen und Ausgaben entscheiden könne (vgl. BVerfGE 129, 124 <177>; Urteil des Zweiten Senats vom 12. September 2012, a.a.O., S. 3145 <3148>, Rn. 210). Das beinhaltet nach der Rechtsprechung des Senats, dass jede ausgabenwirksame solidarische Hilfsmaßnahme des Bundes größeren Umfangs im internationalen oder unionalen Bereich vom Bundestag im Einzelnen bewilligt werden muss. Darüber hinaus muss gesichert sein, dass weiterhin hinreichender parlamentarischer Einfluss auf die Art und Weise des Umgangs mit den zur Verfügung gestellten Mitteln besteht (vgl. BVerfGE 129, 124 <180 f.>; Urteil des Zweiten Senats vom 12. September 2012, a.a.O., S. 3145 <3149>, Rn. 214). Ein weitergehendes, über die Sicherung dieser Rechte des Bundestages hinausreichendes Rügerecht sieht das Grundgesetz nicht vor. Denn das Wahlrecht dient nicht der inhaltlichen Kontrolle demokratischer Prozesse, sondern ist auf deren Ermöglichung gerichtet (vgl. BVerfGE 129, 124 <168 ff.>).

Im vorliegenden Fall ist der Deutsche Bundestag in die Entscheidung des Europäischen Stabilitätsmechanismus nach Art. 13 ESMV über die Gewährung einer Stabilitätshilfe für die Republik Zypern und Entscheidungen der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 und 2 ESMFinG bzw. § 3 StabMechG eingebunden (vgl. BTDrucks 17/13060). Insoweit ist den verfassungsrechtlichen Anforderungen - soweit sie über Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG rügefähig sind - jedenfalls nach der summarischen Prüfung, wie sie der Senat im Urteil vom 12. September 2012 vorgenommen hat (vgl. Urteil des Zweiten Senats vom 12. September 2012, a.a.O., S. 3145 <3146>, Rn. 192), und vorbehaltlich der Entscheidung in der Hauptsache Genüge getan. Die Prüfung, ob der Deutsche Bundestag auf einer vollständigen und zutreffenden Tatsachengrundlage entscheidet, oder welche Qualität die ihm von der Bundesregierung zur Verfügung gestellten Informationen haben, liefe dagegen auf eine inhaltliche Kontrolle des demokratischen Prozesses hinaus, die Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG gerade nicht ermöglicht.

bb) Verfassungsrechtlicher Maßstab für die Unterrichtung des Deutschen Bundestages durch die Bundesregierung in und über Angelegenheiten der Europäischen Union ist vor allem Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 19. Juni 2012 - 2 BvE 4/11 -, NVwZ 2012, S. 954 <956>, Rn. 90). Dessen Verletzung kann indes nicht mit der Verfassungsbeschwerde gerügt werden, was schon daraus folgt, dass die Vorschrift nicht in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 13 Nr. 8a, § 90 Abs. 1 BVerfGG aufgeführt ist (vgl. Schorkopf, in: Bonner Kommentar, Bd. 6, Art. 23 Rn. 228 <August 2011>).

cc) Soweit die Antragsteller schließlich rügen, eine Stabilitätshilfe dürfe schon deshalb nicht gewährt werden, weil die Verfassungsmäßigkeit des Europäischen Stabilitätsmechanismus noch nicht abschließend geklärt und die im Fall der Verfassungswidrigkeit erforderliche Rückabwicklung der Finanzhilfefazilität nicht sichergestellt sei, zeigen sie die Möglichkeit einer Verletzung in eigenen Rechten nicht hinreichend auf (§ 32 Abs. 1 in Verbindung mit § 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG). Namentlich setzen sie sich weder ausreichend damit auseinander, dass der Europäische Stabilitätsmechanismus mit Billigung des Bundesverfassungsgerichts nach summarischer Prüfung der Rechtslage (vgl. das Urteil des Zweiten Senats vom 12. September 2012, a.a.O., S. 3145 <3146>, Rn. 192) am 8. Oktober 2012 seine Tätigkeit aufgenommen hat, noch zeigen sie auf, dass und weshalb ein möglicher Verlust der in Rede stehenden Stabilitätshilfe für die Republik Zypern ihr Wahlrecht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG entleeren würde.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.